中韓土地制度與評(píng)價(jià)特征比較研究

柴凝

摘要：采用比較分析法，以土地開發(fā)權(quán)與城市規(guī)劃變更的損益為研究重點(diǎn)對(duì)兩國(guó)土地評(píng)價(jià)特征進(jìn)行比較分析。結(jié)果表明：兩國(guó)土地制度的差異導(dǎo)致土地評(píng)價(jià)的特征也不盡相同，若能取長(zhǎng)補(bǔ)短互通有無，可達(dá)到制度績(jī)效的最優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：土地制度與評(píng)價(jià)；開發(fā)權(quán)；城市規(guī)劃變更損益

1 引言

中韓兩國(guó)都經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期，土地市場(chǎng)的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起重要作用。作為公共財(cái)，土地可以產(chǎn)生外部效應(yīng)，世界各國(guó)通過規(guī)定土地使用權(quán)益以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。開發(fā)權(quán)是構(gòu)成土地價(jià)值的重要因素，可影響城市規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。隨著城市規(guī)劃的調(diào)整與變更，開發(fā)權(quán)價(jià)值也會(huì)發(fā)生變化，研究其變化所致的損益及調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系具有重要的意義。

2.土地開發(fā)權(quán)與城市規(guī)劃變更損益

土地開發(fā)權(quán)是政府為了維護(hù)公共利益，并通過城市規(guī)劃來賦予使用者改變土地價(jià)值的權(quán)力。如圖1所示，開發(fā)權(quán)完全私有化的情況下，土地所有者具有開發(fā)權(quán)，因此，土地所有權(quán)的價(jià)值由現(xiàn)有價(jià)值與開發(fā)后的增值部分構(gòu)成；相反，如果開發(fā)權(quán)完全國(guó)有化，政府享有開發(fā)權(quán)，土地所有者應(yīng)繳納開發(fā)分?jǐn)傎M(fèi)用后進(jìn)行土地開發(fā)。城市規(guī)劃變更使土地開發(fā)價(jià)值發(fā)生變化，土地所有者的損益也隨之改變。開發(fā)權(quán)私有化條件下，土地價(jià)值包括了開發(fā)權(quán)的價(jià)值，城市規(guī)劃變更所引起的損益反映在土地價(jià)值上；反之，若開發(fā)權(quán)公有化，土地所有權(quán)的價(jià)值就是當(dāng)前的使用價(jià)值，為了取得開發(fā)權(quán)，需要支付分?jǐn)傎M(fèi)用，開發(fā)權(quán)的價(jià)值不包含在土地價(jià)值內(nèi)，即使城市規(guī)劃調(diào)整，土地價(jià)值也不會(huì)發(fā)生變化。城市規(guī)劃變更是由政府利益決定的，土地所有者的損益由政府通過分?jǐn)傎M(fèi)用或損失補(bǔ)償?shù)男问絹碚{(diào)節(jié)。由此可見，城市規(guī)劃變更導(dǎo)致的損益調(diào)節(jié)關(guān)乎土地所有者與政府的利益，正確與理性的評(píng)估顯得尤為重要。

3.中韓土地制度與土地評(píng)價(jià)特征比較

中國(guó)土地制度體系內(nèi)部要素的相互關(guān)系如圖2所示。我國(guó)土地市場(chǎng)除了具有一般土地市場(chǎng)特征外，還具有如下特色：首先，我國(guó)城市的土地歸國(guó)家所有，城市土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的只能是土地使用權(quán)，具體包括土地轉(zhuǎn)讓、出讓、租賃、抵押等使用權(quán)交易行為。其次，我國(guó)城市區(qū)域國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)即使在同一地區(qū)，也有很多種土地商品。同時(shí)，不同用途地塊的使用期限也是不同的，國(guó)有土地的使用權(quán)年限為：居住用地70年，商業(yè)、觀光、娛樂用地40年，其他用途用地為50年。最后，國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)是對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行交易的場(chǎng)所?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃確定了即使在同一區(qū)域，存在多種容積率與用途，這樣可以對(duì)土地商品進(jìn)行理性的比較與判斷。除此之外，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取樓面地價(jià)與折舊等評(píng)估方法對(duì)土地進(jìn)行評(píng)價(jià)。

韓國(guó)的土地使用權(quán)與所有權(quán)是統(tǒng)一的，同一地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的用途區(qū)劃，全國(guó)所有土地的開發(fā)密度與用途是確定的。韓國(guó)所有的土地用途與密度都是確定的，土地使用權(quán)與所有權(quán)不分離，當(dāng)城市規(guī)劃變更發(fā)生時(shí)，土地所有者與政府針對(duì)各自的損益就會(huì)產(chǎn)生沖突。為解決土地利用的固定性、使用權(quán)與所有權(quán)不分離問題，韓國(guó)土地評(píng)價(jià)以用途區(qū)域劃分為主，具有調(diào)節(jié)城市規(guī)劃變更利害關(guān)系的職能。由于土地所有權(quán)與使用權(quán)不分離，城市規(guī)劃變更所致的利益損失成為私有化的問題，并產(chǎn)生土地所有者資本差異等問題。本文將中韓兩國(guó)的土地制度與土地評(píng)價(jià)特征整理如表1所示。

圖1.土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)的價(jià)值 圖2. 中國(guó)土地制度體系

表1. 中韓兩國(guó)土地制度與土地評(píng)價(jià)特點(diǎn)比較

比 較 項(xiàng) 目 中 國(guó) 韓 國(guó)

開

發(fā)

權(quán) 土地利用規(guī)章制度 規(guī)劃許可制 用途區(qū)劃制

所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系 完全分離 未分離

規(guī)劃最高權(quán) 建筑不自由原則 建筑自由原則

土地

市場(chǎng) 土地市場(chǎng) 差異性 統(tǒng)一性

土地評(píng)價(jià)特點(diǎn) 樓面地價(jià)、土地減值補(bǔ)償 用途區(qū)劃制為中心

城市規(guī)劃變更損益 城市規(guī)劃變更損益 100%歸還與補(bǔ)償 一部分歸還與補(bǔ)償

城市規(guī)劃變更損益測(cè)定方法 樓面地價(jià)（每單位容積率的土地價(jià)值） 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓镜貎r(jià)、地價(jià)變動(dòng)率統(tǒng)計(jì)

城市規(guī)劃變更損益調(diào)節(jié)基準(zhǔn) 所有的損益調(diào)整 部分損益調(diào)整

4. 結(jié)論與啟示

我國(guó)土地制度與韓國(guó)相比有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：1）政府擁有土地所有權(quán)，可高效地對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃與開發(fā)，并對(duì)土地使用者、使用期限以及契約的履行情況進(jìn)行有效管理；2）在城市規(guī)劃變更時(shí)，政府根據(jù)容積率價(jià)值變化程度同土地使用者進(jìn)行核算，土地使用者很難產(chǎn)生額外損益； 3）通過出讓土地使用權(quán)，可持續(xù)獲得收益。相比之下，韓國(guó)政府在開發(fā)過程中受土地權(quán)屬約束，開發(fā)效率較低；通過實(shí)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓镜貎r(jià)與地價(jià)變動(dòng)率統(tǒng)計(jì)對(duì)城市規(guī)劃變更損益進(jìn)行評(píng)估，比我國(guó)的土地評(píng)價(jià)方法更為精確。韓國(guó)特別規(guī)劃區(qū)域與一般區(qū)域的土地用途與開發(fā)密度不同，我國(guó)的樓面地價(jià)體系可以對(duì)以用途區(qū)劃為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行補(bǔ)充，同時(shí)，當(dāng)韓國(guó)政府引入類似于使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)制度時(shí)，可采取樓面地價(jià)體系對(duì)單位容積率的土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

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