袁世凱的警政實(shí)踐及其影響考論

郝驥

【摘 要】袁世凱是清末民初警政變革史上的重要人物之一，他借鑒與吸取近代警政變革成果的同時(shí)，結(jié)合自身的警政改革構(gòu)想，實(shí)施了推行巡警制度、重視警察教育、寬籌辦警經(jīng)費(fèi)、制訂警察法規(guī)等一系列近代化的警務(wù)實(shí)踐，推動了中國警政的近代化。但作為北洋軍閥的代表人物，他的辦警活動中也存在著軍警不分、人員來源混亂、打擊異己等缺陷。

【關(guān)鍵詞】袁世凱;警政建設(shè);中國警察近代化

一、警政制度建設(shè)構(gòu)想與實(shí)踐

（一）推行巡警制度

袁世凱是晚清政府中的實(shí)力派人物，但與慈禧太后為首的守舊派官僚相比，袁世凱卻有更多接觸西方國家的機(jī)會，尤其在任總督直隸期間，長期與外國人打交道，使他深諳西方國家船堅(jiān)炮利的威力及其警政制度的先進(jìn)，“查外國警察，上通政府，下達(dá)窮鄉(xiāng)”，字里行間流露出對西方國家警察制度的推崇?！缎脸髼l約》簽訂不久，慈禧便下諭：“著各省將軍、督撫，將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍?！边@無疑為袁世凱創(chuàng)辦巡警制度提供一個(gè)契機(jī)。時(shí)任山東巡撫的袁世凱，接到慈禧諭令后，結(jié)合山東實(shí)情上奏慈禧指出：“裁汰綠營制兵一千三百六十名左右、翼防軍四百名、沿海防軍二營，亟欲改練?！逼浞磻?yīng)之快列諸地方官員之首，除政治投機(jī)因素外，編練巡警也與其多年的所思所想相契合。1902年，袁世凱調(diào)任直隸總督，上任伊始，就面臨如何從八國聯(lián)軍手中接收天津之難題，這對袁世凱來說既是一個(gè)挑戰(zhàn)，也是其試辦巡警的一個(gè)契機(jī)。于是，袁世凱從自己的軍隊(duì)中挑選3000精兵，進(jìn)行熟悉治安、糾察等業(yè)務(wù)的短期訓(xùn)練后，脫下軍裝，換上“警服”，并命名為“中國警察”，近代中國第一支制服警察由此產(chǎn)生。這支警察進(jìn)駐天津，維持治安和執(zhí)行軍事戒備，天津的社會治安迅速好轉(zhuǎn)，此舉讓西方國家也刮目相看。袁世凱在天津創(chuàng)辦巡警的做法得到慈禧的贊許，并下諭全國推廣，最終推動清政府于1905年10月8日成立中央警察機(jī)關(guān)——巡警部，并任命袁世凱的老部下徐世昌和趙秉鈞分別擔(dān)任該部尚書和右侍郎，晚清辦警之權(quán)也由此落入袁世凱為首的北洋軍閥手中。

（二）重視警察教育

辦警伊始，袁世凱就認(rèn)識到開辦警察教育的重要性，并把開辦警察學(xué)堂視為辦警務(wù)之基礎(chǔ)。1902年7月，袁世凱委托趙秉鈞在保定設(shè)立警務(wù)學(xué)堂，聘請日本人充當(dāng)教習(xí)，分期培訓(xùn)官警，不久又在天津設(shè)立警務(wù)學(xué)堂。這兩所學(xué)堂均采取一般警員與警吏并重的培訓(xùn)方針，并在學(xué)堂中分設(shè)兵學(xué)講堂和官學(xué)講堂，將學(xué)生分為官學(xué)生和兵學(xué)生兩部分，這種分設(shè)官學(xué)、兵學(xué)的辦法為此后各省創(chuàng)建巡警學(xué)堂時(shí)廣泛效仿。直隸辦警成功之后，袁世凱已不再滿足于學(xué)制短、程度低且以培訓(xùn)為主的警察教育模式，故于1903年將保定警務(wù)學(xué)堂并入天津巡警學(xué)堂，學(xué)員除在職警員外，還招考本省及外省的官費(fèi)和自費(fèi)人員，其辦學(xué)規(guī)模僅次于京師警務(wù)學(xué)堂，成為全國第二大警察教育基地。通過重訂學(xué)堂章程、延長學(xué)制、增加課程等做法，使北洋巡警學(xué)堂的辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，至1911年6月，先后招收七班學(xué)員，畢業(yè)生總數(shù)達(dá)到一千三百多人。袁世凱擔(dān)任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)后，又將原有高等巡警學(xué)堂更名為“警察學(xué)?！?，直屬內(nèi)務(wù)部，此后內(nèi)務(wù)部又在北京開辦“地方警察傳習(xí)所”，調(diào)訓(xùn)各省警務(wù)人員，該校實(shí)際上成為繼警察學(xué)校之后的最高警察學(xué)府。雖然在袁世凱掌權(quán)期間地方警察傳習(xí)所只辦過一屆，但通過對各省警務(wù)人員的調(diào)訓(xùn)，卻將其警務(wù)思想推廣到全國。

（三）寬籌辦警經(jīng)費(fèi)

鴉片戰(zhàn)爭之后，隨著國門大開和歷次戰(zhàn)爭失敗的巨額賠款，清政府的財(cái)政瀕臨崩潰，地方辦警經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。袁世凱所轄直隸地區(qū)是歷次戰(zhàn)爭洗劫的重災(zāi)區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)尤為凋敝，為籌集辦警經(jīng)費(fèi)，袁世凱又一次成功展示其靈活的政治手腕，采取多種途徑籌集辦警經(jīng)費(fèi)：一是大量裁汰綠營之類的舊軍隊(duì)，用被裁軍隊(duì)的餉銀充當(dāng)辦警開支。袁世凱天津辦警之初，即采取這種辦法，將駐扎天津的十三營練兵裁汰七營，其軍餉轉(zhuǎn)充辦警經(jīng)費(fèi)，解決辦警經(jīng)費(fèi)緊張的燃眉之急;二是接手李鴻章所辦實(shí)業(yè)，包括輪船招商局、天津電報(bào)局和開平煤礦等早期洋務(wù)企業(yè)，后來又籌建了北洋造紙廠、勸業(yè)鐵工廠、啟新水泥廠等新興企業(yè)，從企業(yè)利潤中抽取一部分作為辦警經(jīng)費(fèi)，這種做法既興辦了“新政”，又創(chuàng)造了財(cái)富，還緩解了辦警經(jīng)費(fèi)的緊張;三是沿用封建社會的老辦法，即就地抽捐，用所得的抽捐稅來支付辦警費(fèi)用;四是依靠士紳的廣泛參與，采用官紳合辦的組織形式。袁世凱在辦警過程中沿用舉辦保甲和團(tuán)練時(shí)的傳統(tǒng)做法，即政府不出資，地方自籌經(jīng)費(fèi)，這是一種“官督商辦”的典型形式，在經(jīng)費(fèi)匱乏的局面之下不失為一劑良藥。

（四）制訂警察法規(guī)

袁世凱制訂警察法規(guī)可以分為清末和民初兩個(gè)階段。清末袁世凱任職直隸期間，警政立法方面建樹頗多。警政組織立法方面，袁世凱創(chuàng)建保定警務(wù)局和警務(wù)學(xué)堂時(shí)期，制訂了嚴(yán)密的《警務(wù)學(xué)堂章程》，將警官分為總辦、巡官、巡弁、巡長、巡目、巡兵等六個(gè)等級，并對各級警官和巡警職守做了細(xì)致的規(guī)定。為進(jìn)一步加大改革力度，劃清權(quán)責(zé)，袁世凱設(shè)立了直隸警務(wù)處，制訂了規(guī)范辦警工作的《直隸警務(wù)處試辦章程》，規(guī)定警務(wù)處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基本框架，為后來各省普遍設(shè)立警務(wù)處做了探索;在具體行政法規(guī)方面，袁世凱制訂了《保定警務(wù)局站崗規(guī)矩》《保定警務(wù)局巡邏規(guī)矩》等具體操作規(guī)范，對警察執(zhí)勤、巡邏過程中的一系列行為做了明文規(guī)定。民國初年，袁世凱利用手中的權(quán)力，在清末警制立法的基礎(chǔ)上，又頒行了大量全國性的警察法規(guī)，當(dāng)時(shí)頒發(fā)的重要法規(guī)有《內(nèi)務(wù)部官制》《地方警察廳組織令》《京師警察廳官制》《京師警察廳分科執(zhí)掌規(guī)則》《京師警察廳分區(qū)規(guī)則》《地方警察廳官制》等等，初步構(gòu)架了各級警察機(jī)構(gòu)的基本框架，為后來的警政組織建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（五）創(chuàng)辦不同警種

首先是設(shè)立衛(wèi)生警察。民國成立之初，面對中國社會存在著鼠疫、霍亂、天花、傷寒等嚴(yán)重影響中國人身體素質(zhì)和國際聲譽(yù)的惡性疾病，袁世凱做出規(guī)定，公共衛(wèi)生歸內(nèi)政部負(fù)責(zé)，在內(nèi)政部警政司中增設(shè)了負(fù)責(zé)飲食取締、屠宰取締的部門，并制訂了我國最早的食品衛(wèi)生安全法規(guī)《京師警察廳管理飲食物營業(yè)規(guī)則》，由衛(wèi)生警察監(jiān)督實(shí)施;其次是設(shè)立消防警察。根據(jù)1913年發(fā)布的《京師警察廳組織令》，京師警察廳內(nèi)設(shè)立消防處，下轄6個(gè)消防分隊(duì)，分別負(fù)責(zé)京師6個(gè)地區(qū)的消防;再次是設(shè)立鐵路警察。為解決鐵路警務(wù)人員缺乏問題，民國初年，交通部報(bào)袁世凱同意，設(shè)立“鐵路巡警教練所”，并在一些鐵路局及重要車站和區(qū)段陸續(xù)設(shè)立警察所、警察段、護(hù)路隊(duì)等組織，以保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全，有效發(fā)揮鐵路為經(jīng)濟(jì)動脈的功能;第四是設(shè)立森林警察。袁世凱于1912年9月29日公布《林政綱要》，雖然此舉多流于形式，但從制度層面為今后森林警察的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、推動警政制度變革的歷史地位

（一）建立專門的巡警制度，推動了警察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一化

在袁世凱的推動下，清政府成立了中國歷史上第一個(gè)中央警務(wù)機(jī)構(gòu)——巡警部。而當(dāng)上臨時(shí)大總統(tǒng)后，任命趙秉鈞為內(nèi)務(wù)部長，繼續(xù)掌控全國警權(quán)，開始了全國警政的變革。為達(dá)此目的，袁世凱打出“整頓”的旗號，通過擴(kuò)充京師警察廳規(guī)模，調(diào)整京師各分區(qū)警察署，加強(qiáng)京師基層警察機(jī)構(gòu)，編練專職武裝警察部隊(duì)，健全京師治安管理等各項(xiàng)措施，加大對京師、直隸地區(qū)的控制力。為實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一化，袁世凱調(diào)整了地方各級警察機(jī)構(gòu)，明晰了各級機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，此舉極大促進(jìn)了地方警政統(tǒng)一的步伐，打破了清末以來辦警中存在的職事重疊、遇事推諉、各自為政的混亂局面，客觀上促成警察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一化，使警察成為國家政治體制中不可或缺的組成部分。

（二）注重發(fā)揮警察的社會職能，促進(jìn)近代警察的社會化

盡管袁世凱辦理警政的動機(jī)具有明顯的政治化傾向，維護(hù)政治統(tǒng)治是其根本宗旨，從其“整頓”警察機(jī)構(gòu)，“劃一”地方與中央警政就可以顯示出他的政治化企圖，即便如此，但其辦理過程中不斷完善著警察的社會職能。袁世凱對警察做出這樣的表述：“警察有為民之責(zé)，維持治安，防御危害，在與人民有直接關(guān)系?！?這就明顯地指出了警察應(yīng)當(dāng)具備社會職能，在具體辦警實(shí)踐中也在不斷地加強(qiáng)警察的社會職能，極大地促進(jìn)了近代警察的社會化。警察本身固然是城市文明的代表，但重要的是它所背負(fù)的近代職能和使命，使其成為城市文明的塑造者和掃除城市積弊的先鋒軍。民國初年，袁世凱掌握著國家的最高權(quán)力，為了穩(wěn)定政治統(tǒng)治，他通過新設(shè)衛(wèi)生、消防、鐵路、森林等涉及社會不同領(lǐng)域的警種來實(shí)現(xiàn)警察的社會職能。同時(shí)，面對國人爭取獨(dú)立、自由、民主的呼聲越來越高，以袁世凱為首的當(dāng)權(quán)派不得不謀求新的“馭民之道”，他借鑒西方之法，根據(jù)固有國情，建立了一套全新的警察體系，這是一種融合了中國專制獨(dú)裁與西方民主程序?yàn)橐惑w的怪異體制。雖然這套警政體制的最終目的是為了鎮(zhèn)壓民主力量，但從唯物史觀角度來觀察，它本質(zhì)上又與舊式警察有很大區(qū)別，新式警察的職能體系中加入了關(guān)注社會民生的成分，為民眾服務(wù)成為警察職能的題中之義，這當(dāng)然是舊式警察無可比擬的。因此，袁世凱所做的一系列發(fā)揮警察社會職能的措施具有極其重要的歷史意義，此舉客觀上促進(jìn)了中國警察的社會化，無疑是中國警政近代化進(jìn)程中的一個(gè)亮點(diǎn)。

（三）著力完善警察的法律法規(guī)體系，加快近代警察的法治化

傳統(tǒng)社會里，皇帝的言論就是法律，法律對于統(tǒng)治者只是“馭民”的一種方式。近代以來，西方先進(jìn)的法治文化傳入中國，沖擊了中國沿用幾千年的人治理念。警察作為國家的工具，往往成為統(tǒng)治者管理模式轉(zhuǎn)換的風(fēng)向標(biāo)。辦警伊始，袁世凱就認(rèn)識到完善的法律法規(guī)體系對于警察發(fā)展的重要性，并通過法制建設(shè)刻意將警察打扮成民眾的守護(hù)神，盡量隱蔽警察鎮(zhèn)壓民眾的政治本質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，清末有關(guān)機(jī)構(gòu)制訂的警察法規(guī)不下千件，實(shí)現(xiàn)了近代警察與傳統(tǒng)警察在法律層面的分離，而袁世凱不僅功不可沒，更為重要的是，他還將這一辦警理念原封不動地移植到民國的法律條文中。民國初年，袁世凱掌權(quán)以后，為全面改變清末警察法規(guī)混亂的局面，統(tǒng)一全國警政，制訂發(fā)布了大量警察法規(guī)。與清末相比，其法規(guī)所涉及范圍更廣，種類更齊全，條文也更為具體，所制訂的法規(guī)主要可以劃分為組織類法規(guī)、治安管理類法規(guī)、辦事規(guī)則及人事制度類法規(guī)三類，其中組織類法規(guī)對各級警察機(jī)構(gòu)的組織體制、權(quán)責(zé)范圍及相互關(guān)系做了詳細(xì)規(guī)定;袁世凱任總統(tǒng)期間，所制訂警察法規(guī)無論數(shù)量、質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過清末，袁世凱警察法治化的辦警理念通過頒行的一系列的警政法律法規(guī)作為保障得以在全國范圍內(nèi)推廣，客觀上促進(jìn)了清末警察法治化進(jìn)程。

三、警政實(shí)踐活動的局限性

（一）辦警活動的對外依賴性，嚴(yán)重制約著辦警的獨(dú)立性

袁世凱辦警伊始，即為接手八國聯(lián)軍所占領(lǐng)的天津。此時(shí)天津租界林立，列強(qiáng)的勢力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過清廷地方政府，無論是形式上還是本質(zhì)上都具有明顯的半殖民地化特征。袁世凱所經(jīng)辦的警察也是為了應(yīng)付這種局面，此時(shí)的警察必然將維護(hù)列強(qiáng)在華利益作為其首要職責(zé)，所以一開始袁世凱創(chuàng)設(shè)的警察就自覺與不自覺地戴上了半殖民化的枷鎖。同時(shí)，袁世凱在直隸創(chuàng)辦警政的過程中也極為依靠列強(qiáng)的力量。袁世凱所辦的警察教育機(jī)構(gòu)也大多聘請日本教習(xí)或顧問，全盤引進(jìn)日本的辦警理念。日本人為了實(shí)現(xiàn)控制中國警政的目的，在袁世凱當(dāng)政之后，積極支持其稱帝，并與其制訂了侵害國家主權(quán)的“二十一條”。在“二十一條”中，日本人竟然提出“中國警政由中日合辦”，雖未被袁世凱接受，但日本還是在中國警政部門安插了大量“顧問”，參與中國警政方針的制訂，此舉嚴(yán)重侵害著中國辦理警政的獨(dú)立性。

（二）警察來源成分混亂，軍警不分現(xiàn)象依然存在

袁世凱直隸辦警極其缺乏專業(yè)人才，無奈之下只能任用滿洲貴族和舊式官吏為高級警察官員，這些人大多沒有經(jīng)過系統(tǒng)的警官職業(yè)培訓(xùn);一般警察官員，除一小部分是由各地警務(wù)學(xué)堂畢業(yè)生外，多數(shù)還是來自于舊官吏，而一般警察主要由八旗兵、綠營兵構(gòu)成。舊式軍隊(duì)素質(zhì)低下，必然會給警政建設(shè)帶來嚴(yán)重的影響。進(jìn)入民國以后，袁世凱用人方面采取任人唯親的策略，以便牢牢控制警權(quán)，為其專制統(tǒng)治奠定基礎(chǔ)。袁世凱順利接手天津就是依靠將軍隊(duì)改編為警察的策略，這樣的“警察”本質(zhì)上仍然是軍隊(duì)。這是一種以落后的軍事制度來填充先進(jìn)警察制度，阻礙了新制度發(fā)展。袁世凱雖然竭力提倡警察教育，但是權(quán)力斗爭使他無暇關(guān)注基層的警察隊(duì)伍，對于警察與軍隊(duì)的概念還沒有徹底區(qū)分清楚。受袁世凱這種觀念的影響，各地簡單地將裁汰的軍隊(duì)改頭換面，穿上警服即為警察，幾乎沒有經(jīng)過任何專業(yè)培訓(xùn)，素質(zhì)極其低下，以魚肉百姓為能事。

（三）將警察作為政治統(tǒng)治的工具

袁世凱作為統(tǒng)治階級的代表，將警察作為政治統(tǒng)治的工具，其警政改革的目的具有鮮明的階級性。袁世凱對進(jìn)步力量懷有很大敵意。早年，他就因在山東巡撫任上積極鎮(zhèn)壓義和團(tuán)運(yùn)動而榮任直隸總督這個(gè)炙手可熱的高位。直隸建警始終將警察的政治統(tǒng)治職能放在第一位，毫不放松監(jiān)視鎮(zhèn)壓人民反抗，維護(hù)他的反動統(tǒng)治。民國建立后，袁世凱為了打擊異己，仍然不放松對警察的管控。如著名政治活動家宋教仁，因?yàn)榉磳υ绖P的獨(dú)裁統(tǒng)治，并積極倡導(dǎo)內(nèi)閣制，抵制袁借以獨(dú)裁的總統(tǒng)制，受到其記恨。袁世凱授意警察頭目趙秉鈞除掉宋教仁，趙秉鈞秉承袁的意旨，密令天津警察應(yīng)桂馨（原名應(yīng)夔丞）刺殺了宋教仁，以打擊資產(chǎn)階級革命派。袁世凱的做法為歷屆北洋政府所遵循，使得警察在廣大群眾心中的形象定位為政府的統(tǒng)治工具。此舉也極大地延緩了中國警察近代化的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙文清.袁世凱與中國近代警察制度的建立[J].蘭臺世界，2007（10）.

[2] 萬川.中國警政史[M].中華書局，2006：380.

[3] 帥建祥.清末巡警制度述論[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1999（2）.