“零基預(yù)算”珠海試驗

南方周末記者 馮葉 南方周末實習(xí)生 朱麗惠

反腐倡廉、經(jīng)濟增速放緩的大背景下，廣東今年開始啟動“零基預(yù)算”改革試點，旨在解決傳統(tǒng)預(yù)算中既得利益部門化，財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大等痼疾。

作為先行者，珠海引入媒體、學(xué)者、人大、政協(xié)和審計等力量，“面對面”地細(xì)審政府部門的“錢袋子”，結(jié)果史無前例地核減了17個億，砍掉了部門申報的預(yù)算額度接近三分之一，打破了部門預(yù)算只增不減的“魔咒”。

南方周末記者 馮葉

南方周末實習(xí)生 朱麗惠

發(fā)自珠海、廣州

2015年10月26日，中金公司研究部負(fù)責(zé)人梁紅發(fā)布了一份研報，顯示截至今年9月底，政府機關(guān)團體存款接近21萬億。

政府儲蓄如此之多，意味著財政存量資金大量閑置。所謂財政存量資金，簡單說就是已經(jīng)列入預(yù)算，有明確用途，但最終因各種原因沒能花出去的錢，主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、償債準(zhǔn)備金等。

2015年上半年，國務(wù)院總理李克強就四次在國務(wù)院常務(wù)會議中強調(diào)要“盤活財政存量資金”。今年3月，財政部也曾下發(fā)《關(guān)于開展地方盤活財政存量資金有關(guān)情況專項檢查的通知》，啟動專項檢查劍指沉睡財政資金。

與此同時，錢不夠花的地方政府卻需要借地方債予以維持——2015年，地方政府自行上報到財政部的債務(wù)總額，和人大常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額，均為16萬億。

“零基預(yù)算”被認(rèn)為能夠打破上述怪圈，提高財政資金使用效率，它不同于傳統(tǒng)預(yù)算模式，其編制不再以上一年度的預(yù)算額為參考，而是以零為基點編制。

反腐倡廉、經(jīng)濟增速放緩的壓力之下，“零基預(yù)算”改革率先在廣東落地。2014年，廣東省印發(fā)《廣東省省級財政零基預(yù)算改革方案》，從2015年開始在珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市開展改革試點。

推不下去的試驗

21世紀(jì)初，零基預(yù)算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。

零基預(yù)算并非新鮮事物。20世紀(jì)70年代，美國率先將創(chuàng)新于企業(yè)內(nèi)部的零基預(yù)算引入政府預(yù)算。1999年，中國財政部也正式啟動“部門預(yù)算改革”，零基預(yù)算被認(rèn)為是一種改革方式，曾出現(xiàn)在許多地方政府的預(yù)算編制指南中。

中山大學(xué)中國公共管理中心常務(wù)副主任牛美麗著有《中國地方政府的零基預(yù)算改革：理論與現(xiàn)實的沖突與選擇》一書，她告訴南方周末記者，那時候的零基預(yù)算改革是“借殼上市”，因為當(dāng)時部門預(yù)算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)非常薄弱，所以零基預(yù)算主要被用來建立部門預(yù)算的基礎(chǔ)信息體系，“實際上并沒有任何地方真正采用零基預(yù)算，也沒有任何的官方文件正式介紹過到底什么是零基預(yù)算，應(yīng)該如何實施。”

2015年9月，珠海零基預(yù)算改革方案正式發(fā)布。方案是由珠海財政局預(yù)算科科長陳文院帶頭起草的，他1992年從珠海財政分局做起，一直從事預(yù)算管理工作。

珠海財政局位于香洲區(qū)一片工廠改造區(qū)，辦公樓由舊工廠改造而來。11月初，南方周末記者在這里見到了陳文院，他個子不高，穿著白襯衣灰西褲，自封“廳長”——因為辦公室壓縮，他和預(yù)算科十多號人擠在一間客廳大（四十多平米）的辦公室里。

據(jù)陳文院回憶，從2000年開始，珠海曾嘗試按照零基預(yù)算的要求，不設(shè)基數(shù)，讓各部門隨便上報預(yù)算。但受法律不健全、“批條子”等因素的影響，各個部門最后報上來的預(yù)算總數(shù)大大超過珠海的可支配財力。

如2001年珠海市本級財政收入31個億，分別用于工資、“三公”等基本支出和基建、民生等項目支出。當(dāng)時基本支出所占總財政比例大約在40%—50%，也就是說，只有15—20個億可用于項目支出，但各部門項目支出一共報上來30個億，“工資不用發(fā)了”。

第二年情況更加懸殊，上報項目支出和可支配資金相差了50個億，“怎么砍?。繃?yán)重超過財力收入，根本沒法做。”陳文院說。

當(dāng)時的情況意味著，即便嚴(yán)格采用零基預(yù)算，絕大部分的專項支出都可能無法得到資助，改革阻力巨大。所以21世紀(jì)初，零基預(yù)算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。

錢越來越“固化”

“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續(xù)做的，也不知道是不是真的需要結(jié)轉(zhuǎn)，但只要是部門拿到手的，用不完就會結(jié)轉(zhuǎn)。”

在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，許多政府部門預(yù)算習(xí)慣了常年盯著GDP。GDP增長，單位的預(yù)算也隨之增長，政府支出的持續(xù)增長不可避免。“比如說，今年向財政要了多少錢，明年要在今年的基礎(chǔ)上再增加10%左右?！焙笔〗y(tǒng)計局副局長葉青對南方周末記者說，“實際上，有些確實是需要的，有些不可能每年的事情都增加那么多?！?/p>

今年9月，珠海市政府正式下發(fā)的零基預(yù)算改革實施方案中明確寫道，“傳統(tǒng)預(yù)算管理存在既得利益部門化，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大等問題，財政供給與需求之間的矛盾日益突出”。數(shù)據(jù)顯示，2014年珠海各部門財政平均執(zhí)行率不到75%，25%的財政資金要結(jié)轉(zhuǎn)到第二年。

“為什么支出進度很慢，執(zhí)行效率很低，因為部門預(yù)算做大了，很多水分在里面，本來不需要那么多錢?！标愇脑赫f，這是過去財政效益低的表現(xiàn)之一。

傳統(tǒng)預(yù)算方法的第二大特點是，年末資金結(jié)轉(zhuǎn)越來越多，逐年累計，每年項目沒有實施完，剩下的錢就一直不斷地滾存下去?！翱倳嫳砩蠏熘鴰浊ы椀捻椖?，沒實施完的，繼續(xù)做的，也不知道是不是真的需要結(jié)轉(zhuǎn)，但只要是部門拿到手的，用不完就會結(jié)轉(zhuǎn)，存量資金越來越大，沉淀資金越來越大?！标愇脑赫f。

此外，錢雖然放在國庫里，但是指標(biāo)已經(jīng)分配到各個部門了，財政不可以再統(tǒng)籌上去，因為是通過預(yù)算法法定程序分配出去的。在新預(yù)算法出臺之前，并沒有法律規(guī)定，要經(jīng)過怎樣一套程序才能把分散在幾百個部門的錢拿回來。

而另一方面，珠海市政府要做很多事情錢又不夠花，比如珠海未來三年重大交通設(shè)施建設(shè)要投七八百個億，資本金按20%-30%配置，也需要一兩百個億，此外民生保障要投入，養(yǎng)老待遇每年也要提高，“作為財政部門來講，過去沒手段抓不住錢這種資源，看到錢不能用，財政局繼續(xù)還得找錢，成了地方債，無形中增加了財政的成本?！标愇脑赫f，“不是財力不緊張，而是錢固化了，被部門圈走了，財政統(tǒng)籌不了。”

而實行零基預(yù)算，目標(biāo)就是財政基本上沒有結(jié)余，“就是說該花的錢都花出去了，更為重要的是，財政結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，例如重要的民生保障項目能夠確保得到充分的資金支持?！比~青說。

不受歡迎的改革

各地級市愿意做零基預(yù)算試點的鳳毛麟角，擔(dān)心做試點后政府各部門能夠獲得的預(yù)算資金會有所減少。

新預(yù)算法的出臺為盤活存量資金提供了依據(jù)，其中明確規(guī)定，結(jié)余資金當(dāng)年沒有用完不收回，第二年還可繼續(xù)用，但到第二年仍沒花完，這個資金就變成結(jié)轉(zhuǎn)資金，連續(xù)兩年沒有使用，結(jié)轉(zhuǎn)資金就要收回。

“一個是新預(yù)算法，一個是依法治國，反腐敗。以前錢多了可以隨便花，現(xiàn)在很透明了，錢拿了也花不出去，改革更容易一些。就像車改一樣的，以前是與虎謀皮，現(xiàn)在車都不讓用了，改就改唄?！比~青認(rèn)為新一輪零基預(yù)算改革各項條件已經(jīng)具備。

在牛美麗看來，此次改革重啟的契機是經(jīng)濟增速放緩，財政壓力加大，所以政府要轉(zhuǎn)變以往的漸進式預(yù)算分配方式，重新梳理支出的優(yōu)先性，便于削減預(yù)算，提高財政資金分配效率。

葉青15年前就開始期待零基預(yù)算，2014年，他看到廣東在擴大試點，卻表示“很失望”，因為試點擴大得太慢了，“這么好的東西阻力是非常大的，財政想搞，但是別的部門都不想搞。”

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財政稅務(wù)系主任林江亦在媒體公開撰文稱，廣東省在推進零基預(yù)算改革的進程不算很順利，主要是各地級市愿意做零基預(yù)算試點的鳳毛麟角，擔(dān)心做試點后政府各部門能夠獲得的預(yù)算資金會有所減少。

陳文院從事政府工作二十多年以來，從未見過一項改革受到當(dāng)?shù)卣绱巳轿坏闹匾?。零基預(yù)算改革方案先后上了兩次珠海市政府常務(wù)會議，是市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推進的一個專題，隨后市委常委會進行了專題研究，最后在市政府全體會議上，珠海財政局局長周昌親自做了一個匯報說明?！斑^去最多常務(wù)會議過完，跟書記報告一下就沒事了?！彼f。

為了這項改革，陳文院從今年3月初開始做方案，等方案真正出臺花了半年的時間。他還記得，第一次把方案報到市政府，還沒見到市長，市政府秘書長就把方案給他退了回來，“因為我附了相關(guān)部門的意見，幾個市直部門都沒意見，但秘書長說，‘這么大的改革，不可能每個單位都沒意見?！?/p>

“好艱難吶，真是折磨”，為了要意見，陳文院瘦了一圈。財政局分管領(lǐng)導(dǎo)要召集相關(guān)部門開宣傳會，對于公安、住建、計生、市政園林局等幾個預(yù)算較大的部門，財政局則要親自上門做宣傳，告訴各部門，零基預(yù)算這種管理模式，會對單位編報帶來什么影響。

最終，財政局收集了十五六個部門的意見上來，大部分表示支持。

而一位外省局級官員則向南方周末記者坦言，“部門都不太歡迎（零基預(yù)算），這個明擺的。用錢緊張了，沒有理由去多要錢，從此財政負(fù)增長，有這方面擔(dān)憂。”

打破“魔咒”

“我也挺擔(dān)心的，擔(dān)心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了?！?/p>

據(jù)陳文院介紹，珠海編制2016年預(yù)算今年7月份就啟動了，當(dāng)時改革方案還沒最終通過審批，不過，新晉珠海市市長批示，就按照零基預(yù)算做明年預(yù)算，方案繼續(xù)討論。本來珠海市直部門先試，書記則要求各區(qū)也一起，“不要搞試點了，要搞就全市一起搞”。

于是，珠海各級政府部門申報預(yù)算的方式都和以往不一樣了。

過去，各部門今年問財政要了多少錢，明年財政就會剔除今年的一次性因素，再把新增的政策性支出加上去，給出一個部門預(yù)算的上限，只要部門申報的所有項目不超過這個金額上限，基本上都能拿到錢。上限一般逐年增加。

而現(xiàn)在，明年應(yīng)該拿到多少財政資金和今年的額度沒有任何關(guān)系，只有報上去的項目申報理由和金額合理，明年才能拿到可支配的財政資金。

沒了基數(shù)，許多部門感到無所適從，他們跟陳文院開玩笑：“是不是隨便編??？”陳文院想了想，好像確實是“隨便編”。不過，能否拿到錢就另當(dāng)別論了。

實施零基預(yù)算后，財政局新建了一個滾動項目庫，凡是要錢的項目，各部門都得報進去項目名稱、申報理由、測算依據(jù)等。由三位學(xué)者、兩位人大代表、一位人大財經(jīng)委委員、一位政協(xié)經(jīng)濟委委員以及一位審計局工作人員組成的8人專家聯(lián)審團，會審核每一個項目的必要性、合理性、匹配性和效益性，并進行排序，如果項目排名靠后，就有可能被核減或拿不到明年預(yù)算。以匹配性為例，如果一個項目在10月份開工，則當(dāng)年或許無法拿到預(yù)算，因為距離年底的時間只夠項目籌備，并沒有到用錢的時候。

以前在法制不健全的情況下，用不完的財政年年結(jié)轉(zhuǎn)，沒有依據(jù)強制收回?，F(xiàn)在新預(yù)算法規(guī)定，超過2年無償收回。而珠海更進一步要求，當(dāng)年實施完畢，不予結(jié)轉(zhuǎn)，“因為預(yù)算已經(jīng)考慮了時間上的匹配性”。

此外，珠海規(guī)定，每個月項目執(zhí)行率倒數(shù)的10個部門要被財政局約談，如果持續(xù)沒有改善，就要由書記、市長親自約談。預(yù)算執(zhí)行率也將從此寫入組織部對各個部門的年度白皮書考核，考核的滿分為100分，預(yù)算執(zhí)行率占4分，“通過做工作，從其他地方擠出了4分給我?！标愇脑赫f。

對于2016年的預(yù)算，10月中旬，珠海市財政局啟動了專家聯(lián)審，在媒體的全程監(jiān)督下，市文體旅游局、衛(wèi)計局、安監(jiān)局、港口局、市政和林業(yè)局這5個試點部門就“項目是否該給錢、給多少錢”，與專家團隊面對面交鋒了5天。其余229個部門的項目，財政局局長坐鎮(zhèn)會議室，加班加點審核了9天。

一位現(xiàn)場媒體人士告訴南方周末記者，參加聯(lián)審的單位均由一名局領(lǐng)導(dǎo)帶隊，幾乎所有科室負(fù)責(zé)人全部到場。在10月15日上午的聯(lián)審現(xiàn)場，市港口管理局的一個項目“港口安全監(jiān)管工作信息管理系統(tǒng)的升級、拓展和完善工作（二期）”引發(fā)了聯(lián)審小組與港口管理局的長時間爭論，因為市港口局和安監(jiān)局各自申報的項目名稱相同，專家認(rèn)為有重復(fù)浪費的可能，所以專家組要求市港口局會后補充材料來論證他們所列的這項費用是必要的、合理的。否則，就砍掉或者削減?！皥雒嬉欢容^為火爆?！痹撊耸空f。

陳文院仍然有些后怕，“面對面會說很多過去是政府機密的東西，我也挺擔(dān)心的，擔(dān)心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了?！碑?dāng)各界反應(yīng)都比較正面時，他才放了心，并考慮明年讓市民也參與進來。

第一次零基預(yù)算的結(jié)果是，珠海全部234個單位，核減了17個億，砍掉了部門申報的預(yù)算額度接近三分之一，比去年減少了18%，打破了部門預(yù)算只增不減的“魔咒”。

“對于珠海來說，這是個不錯的開始。”一位廣東某市財政局官員對南方周末記者說，其實廣東有一些城市的預(yù)算雖然沒叫零基預(yù)算，實際上和珠海做得一樣，也取消了預(yù)算基數(shù)，建立了滾動項目庫。但是，零基預(yù)算的核心在于績效評價，對于要達(dá)成什么樣的目標(biāo)，是否當(dāng)前社會最需要的，最終效果究竟如何，各地都還在摸索。