小型農(nóng)田水利設(shè)施運營機(jī)制調(diào)研報告

□汪 晗 □周佩雅（清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院）

1 研究背景

1.1 國家政策及小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀

2014年的《中央一號文件》中提出，要“完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制”“，開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護(hù)機(jī)制試點，落實小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費?！币环矫?，由于小型農(nóng)田水利工程大都建于改革開放前，受當(dāng)時的技術(shù)、資金影響，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，老化失修嚴(yán)重。同時由于后期管護(hù)不到位，大多數(shù)小型農(nóng)田水利設(shè)施失去了功用，逐漸被廢棄。另一方面，國家推行土地流轉(zhuǎn)等政策，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營提供了廣闊空間。

1.2 西峽縣水利現(xiàn)狀

西峽縣位于河南省西南部，總面積3454 km2，總?cè)丝?3萬，共有大小河流520多條，水資源總量18.54億m3，人均水資源是全省人均的6倍，居全省縣級第二位。該縣為全國小型農(nóng)田水利重點縣，自2009年開始發(fā)展小型農(nóng)田水利重點項目，獲得了全國農(nóng)田水利建設(shè)先進(jìn)縣的稱號。

2 研究目的和意義

中國是農(nóng)業(yè)大國，小型農(nóng)田水利設(shè)施作為與農(nóng)戶生產(chǎn)生活最息息相關(guān)的水利“最后一公里”，能否良好的運營使用，關(guān)系著我國農(nóng)民的切身利益、水資源的節(jié)約以及糧食安全。

3 研究方法

3.1 調(diào)查方法

前期選用文獻(xiàn)研究的方法，實踐中采取觀察法、訪談法、問卷法等，共發(fā)放問卷120份，有效問卷112份，達(dá)93.33%。

3.2 調(diào)查對象選擇及范圍

3.2.1 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村

由于調(diào)研時間和能力局限，本次入戶共走訪3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6個村莊、2個水庫灌區(qū)，考察小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀。具體情況見表1。

表1 西峽縣小型農(nóng)田水利調(diào)查點概況表

3.2.2 政府層面

本次實踐對西峽縣水利局、西峽縣農(nóng)業(yè)局、七峪水庫水管所、重陽水庫水管所，共4個與小型農(nóng)田水利設(shè)施直接相關(guān)的政府部門進(jìn)行了深入訪談與實地調(diào)查，與超過15位、縣鎮(zhèn)村3級的主要水利、農(nóng)業(yè)相關(guān)干部，進(jìn)行面對面深度采訪。

4 調(diào)研對象分析

4.1 全國小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)問題產(chǎn)生原因

4.1.1 小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，小型農(nóng)田水利設(shè)施實際產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致其一度陷入無組織、無管理、無秩序的混亂狀態(tài)。

4.1.2 缺乏管護(hù)資金，水費難以收繳

一是稅費改革：2003年起，我國在農(nóng)村推行稅費改革，“勞動積累工和義務(wù)工”制度逐步取消，農(nóng)民在小型農(nóng)田水利建設(shè)中主體地位的喪失導(dǎo)致了其對水利投入的大幅減少。二是水費難以收繳：小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)是具有長遠(yuǎn)利益的公益性事業(yè)，收益小，見效慢，因此農(nóng)民交水費積極性不高。

4.1.3灌溉技術(shù)落后，灌溉設(shè)施老化失修

我國現(xiàn)有的灌溉排水工程大多是20世紀(jì)50年代初修建的，當(dāng)時設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，配套設(shè)施不完善，而且經(jīng)過30-40多年的運行，已達(dá)到或超過了使用年限，逐步進(jìn)入老化期。

4.2 西峽縣小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)政策

經(jīng)過查閱一般文獻(xiàn)和西峽縣政策資料，我們發(fā)現(xiàn)針對全國大多數(shù)文獻(xiàn)都提出的小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)“產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任不明確”和“缺乏資金”兩個問題，2006年西峽縣人民政府印發(fā)的《西峽縣水利工程管理體制改革實施方案》中提出兩大解決措施:一是建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的分級水利工程管理體制；二是建立合理的水價形成機(jī)制，強(qiáng)化計收管理。

5 西峽縣小型農(nóng)田水利管護(hù)問題及原因分析

5.1 存在問題

盡管西峽縣針對小型農(nóng)田水利設(shè)施出現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的解決措施。但截止目前西峽縣依然有超過75%的小型農(nóng)田水利設(shè)施陷入癱瘓狀態(tài)。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西峽縣小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)過程中依然存在以下問題：一是管理職責(zé)依然沒有落實，小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)無人問津；二是水費依然無法正常收繳，小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)難以；三是新建小型農(nóng)田水利設(shè)施依然無人管護(hù)。

5.2 成因分析

5.2.1 水費并非無法收繳，但所收水費難抵成本

5.2.1.1 村民心理能承受的價格有限度

一是在所有受訪村民中，使用農(nóng)村安全飲水工程的占44.64%。其中，大部分人表示接受2.20元/m3的水費價格。但即使該價格遠(yuǎn)低于成本價，仍有18%的村民認(rèn)為價格過高，另有10%的村民表示不清楚。在所有受訪村民中灌溉用水收取水費的占48%。但灌溉用水所收水費僅用于支付水泵所用電費，并無任何維護(hù)費用，也并沒有向灌區(qū)水管所支付水費，且農(nóng)業(yè)用水價格低于生活用水。因此灌溉用水價格相對較低，村民更能接受。但認(rèn)為價格過高的人的比例依然接近前一項統(tǒng)計結(jié)果。二是新建小型農(nóng)田水利施工缺乏規(guī)劃監(jiān)管，質(zhì)量問題多，維護(hù)成本高。三是缺乏成文規(guī)章制度。四是原有小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，導(dǎo)致供水不暢。

5.2.2 政府缺乏資金投入

小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的資金來源除水費外，還應(yīng)有國家和地方政府的財政投入。但目前該項投入也缺乏力度。一是國家投入較少；二是西峽縣相關(guān)部門過于依賴國家投資；三是西峽縣各水庫管理所經(jīng)濟(jì)效益低。

5.2.3 雖有對管護(hù)職責(zé)規(guī)定，但落實缺乏支持

一是西峽縣政府政策組織宣傳學(xué)習(xí)不到位；二是政府缺乏對小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的積極性；三是部分政策不切實際；四是政府各部門缺乏溝通，各項工程之間存在沖突；五是缺乏執(zhí)法支持，水利執(zhí)法力度差。

6 針對西峽縣小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀的意見和建議

6.1 推廣“西峽縣水管員模式”

經(jīng)過調(diào)研，認(rèn)為在現(xiàn)有的水管員基礎(chǔ)之上，推廣以以下幾點為基礎(chǔ)建立起完善的水管員模式對小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行管護(hù)。

6.1.1 政策支持

《河南省水利輝煌五十年》中指出：凡國家投資修建的水利工程，屬于全民所有，由國家按水系或行政區(qū)劃分等級管理；民辦公助或鄉(xiāng)村自籌資金修建的工程，屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由集體管理或鄉(xiāng)村水利站統(tǒng)一管理。因此，村集體應(yīng)該承擔(dān)本村國家投資、民辦公助或是鄉(xiāng)村自籌資金建設(shè)的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)工作。

6.1.2 設(shè)立水管員崗位

由西峽縣水利局引導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村根據(jù)村的大小，可單獨設(shè)立水管員，也可幾村聯(lián)合設(shè)立。水管員由村民自己推選。

6.1.3 民主推選水管員

各村水管員由全體村民推選，不能由村委會指派。水管員由村民推選，監(jiān)督，也可以由村民罷免。由此保證村民對水管員的信任。

6.1.4 明確水管員職責(zé)范圍

水管員負(fù)責(zé)收取水費、協(xié)調(diào)調(diào)配用水、定期檢查水利設(shè)施、向相關(guān)水利部門報修等。同時保證專業(yè)管理和水管員管理相結(jié)合。

6.1.5 合理制定水費價格，國家對水管員工資進(jìn)行補(bǔ)貼

在小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)完成后，由水管員組織進(jìn)行試運行并計算成本，將各項成本費用進(jìn)行公示。上級水利單位給予灌溉用水水費一定優(yōu)惠，同時，國家對水管員工資進(jìn)行補(bǔ)貼。

6.1.6 透明公開運行

在水管員收取水費并進(jìn)行管護(hù)期間，定期對水費使用情況進(jìn)行公示，便于村民進(jìn)行監(jiān)督。

6.1.7 建立規(guī)章制度

根據(jù)本村情況，由村干部、村民代表以及水管員共同建立明確的水管員章程，保證水管員責(zé)任和權(quán)利有據(jù)可循。

6.2 全面配合小型農(nóng)田水利管護(hù)，加強(qiáng)各方支持

一是多層次多渠道保證資金投入；二是繼續(xù)落實產(chǎn)權(quán)責(zé)任劃分；三是合理規(guī)劃小型農(nóng)田水利工程，提高工程質(zhì)量，減少工程沖突；四是改造、修繕原有小型農(nóng)田水利設(shè)施，提高灌溉效率；五是健全水利管理法律和執(zhí)法監(jiān)督體系；六是推廣高科技、新技術(shù)小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，發(fā)展節(jié)水灌溉；七是變粗放型用水為集約化用水，合理調(diào)配水資源，提高利用率。

7 結(jié)論

文章以西峽縣為例，調(diào)研小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)仉m有多項相關(guān)政策，但仍存在“責(zé)任不明”、“資金不足”、“重建輕管”等問題。經(jīng)過深層次調(diào)研，本文得出了以上問題形成的原因，并在小型農(nóng)田水利設(shè)施“水管員”管護(hù)模式基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，以形成可持續(xù)運營的管護(hù)制度；同時輔以相關(guān)政策建議。目前，國家高度重視小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)；同時發(fā)展農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營的土地流轉(zhuǎn)等政策也有利于小型農(nóng)田水利管護(hù)模式進(jìn)一步改進(jìn)和發(fā)展。本文以調(diào)研地為例，透視全國小型農(nóng)田水利現(xiàn)狀以及存在問題，在改良基礎(chǔ)上提出可持續(xù)運營的良性管護(hù)機(jī)制，希望促進(jìn)原有小型農(nóng)田水利設(shè)施的恢復(fù)使用以及新建小型農(nóng)田水利設(shè)施的持續(xù)使用，為全國小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)機(jī)制的建立提供參考。