國(guó)外社會(huì)政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示

國(guó)外社會(huì)政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示

社會(huì)政策是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)核心職能。聯(lián)合國(guó)在上世紀(jì)90年代提出了“發(fā)展型社會(huì)政策”的理念。從研究和借鑒的角度出發(fā)，將社會(huì)福利政策引入我國(guó)的社會(huì)發(fā)展實(shí)踐，對(duì)探索和完善我國(guó)的社會(huì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、惠及各階層的社會(huì)福利政策更有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定

以瑞典、丹麥等北歐國(guó)家為代表的社會(huì)福利政策，不僅體現(xiàn)在福利對(duì)象覆蓋面上的普遍性和福利待遇的平等性，而且體現(xiàn)在福利內(nèi)容的普遍性及政府、公共部門在社會(huì)福利政策實(shí)施中充當(dāng)主要角色的政策運(yùn)行體制上，而深厚的社會(huì)民主主義政治文化、以強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄為特征的稅收制度以及強(qiáng)大的公共部門體系，是社會(huì)政策模式得以持續(xù)的基礎(chǔ)，使得北歐各國(guó)的幸福指數(shù)始終處于世界各國(guó)前列。

日本社會(huì)政策的設(shè)計(jì)路線經(jīng)歷了從初期德國(guó)式社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障模式到后來(lái)取向北歐和英國(guó)“普遍主義”模式的過程，上世紀(jì)40年代提出的“國(guó)民皆保險(xiǎn)”方針在60年代基本得以實(shí)現(xiàn)， 并得到不斷發(fā)展和完善。突出的國(guó)民素質(zhì)和高度的民族凝聚力與日本實(shí)行的普遍性社會(huì)福利政策不無(wú)關(guān)聯(lián)。相比之下，在一些國(guó)家的社會(huì)政策制度中，社會(huì)福利的階層特征較為明顯，尤其在歐洲的一些福利國(guó)家中，對(duì)中產(chǎn)階級(jí)來(lái)說(shuō)，享有比較優(yōu)越的福利特權(quán)，勞工階層要解決社會(huì)地位和福利問題，不僅要靠工會(huì)跟雇主去爭(zhēng)，而且由于國(guó)家把雇主的權(quán)利和義務(wù)做了規(guī)定，還要和國(guó)家去爭(zhēng)。近幾年，法國(guó)等國(guó)家社會(huì)沖突不斷，與這種塊狀的、階層固化的福利制度不無(wú)關(guān)系。

二、社會(huì)福利政策既是危機(jī)的放大器，也是危機(jī)的緩沖器

一直以來(lái)，福利國(guó)家的社會(huì)福利政策在為民眾帶來(lái)高福利的同時(shí)，也不斷遭受到質(zhì)疑，主要集中于高福利會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的低效率和社會(huì)的惰性、沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和福利的不可持續(xù)性等。歐債危機(jī)爆發(fā)之后，質(zhì)疑之聲再次升高。分析歐洲國(guó)家社會(huì)福利政策與歐債危機(jī)的相關(guān)性，不難看出，福利支出的高低與國(guó)家債務(wù)并無(wú)直接關(guān)系。社會(huì)支出占GDP比重最大的國(guó)家（如丹麥、法國(guó)、瑞典、荷蘭、德國(guó)等）均超過了30%，但目前遭遇債務(wù)危機(jī)最嚴(yán)重的希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和愛爾蘭等國(guó)的福利支出卻基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麥債務(wù)水平僅為GDP的43.7%，素有“福利國(guó)家櫥窗”之稱的瑞典公共債務(wù)也不到GDP的40%，但社會(huì)支出占GDP約16%的愛爾蘭，其負(fù)債水平卻接近GDP的100%。顯然，不能說(shuō)明福利支出越高債務(wù)就越嚴(yán)重。

需要闡明的是，目前，尚無(wú)證據(jù)證明高福利社會(huì)能降低國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。相反，多項(xiàng)研究都證明，國(guó)民福利與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2011—2012全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，北歐高福利國(guó)家的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力仍居世界前列，而東南歐的一些福利水平較低的國(guó)家則排名較低。雖然北歐國(guó)家在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)衰退，但它們紛紛對(duì)自身的福利制度進(jìn)行了改革，使其更富有彈性和應(yīng)變能力，在歐債危機(jī)面前彰顯出應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力和發(fā)展的可持續(xù)性，提供了“經(jīng)濟(jì)問題社會(huì)解決”的范例。

然而，歐洲一些國(guó)家不顧自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盲目提高社會(huì)福利支出仍是陷入債務(wù)危機(jī)的重要原因之一，如希臘等國(guó)。由此可見，社會(huì)福利政策要依據(jù)本國(guó)具體國(guó)情循序漸進(jìn)、科學(xué)設(shè)計(jì)，合理的社會(huì)福利政策是危機(jī)的緩沖器，但不合理的社會(huì)福利政策也會(huì)變成危機(jī)的放大器。

三、民粹主義的“福利趕超”會(huì)陷入“增長(zhǎng)陷阱”

在經(jīng)歷了20世紀(jì)50～70年代末的增長(zhǎng)黃金時(shí)代后，拉美國(guó)家普遍進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，被稱為“失去的80年代”。進(jìn)入21世紀(jì)后，拉美國(guó)家人均GDP年均增長(zhǎng)僅達(dá)0.2%， 這與民粹主義的“福利趕超”型社會(huì)政策密切相關(guān)。民粹主義在拉美有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，且在不同時(shí)期均有所表現(xiàn)。如智利（1970—1973年）、阿根廷（1973—1976年）、秘魯（1985年～年）、墨西哥（1970—1976年）、委內(nèi)瑞拉（1974—1978年）等國(guó)家，都程度不同地實(shí)行了以勞工利益為基礎(chǔ)的政治制度以及反對(duì)外國(guó)資本、實(shí)行國(guó)有化的民族主義戰(zhàn)略，實(shí)施財(cái)政赤字政策、匯率高估、以控制價(jià)格實(shí)行補(bǔ)貼等辦法干預(yù)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)制提高工資水平等。拉美國(guó)家民粹主義政策的核心內(nèi)容之一，就是效仿發(fā)達(dá)國(guó)家的福利制度和就業(yè)保障制度，試圖通過政府主導(dǎo)的收入再分配和超過財(cái)政承受能力的補(bǔ)貼政策，以實(shí)現(xiàn)快速提高低收入階層的收入、快速縮小收入差距的目的。一直以來(lái)，拉美國(guó)家的社會(huì)支出都比亞洲國(guó)家高，占GDP比重從80年代的5%左右提高到90年代末的48%左右，其中，巴西、阿根廷、智利、烏拉圭達(dá)到了60%或70%以上的水平。由于社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相脫節(jié)，增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的創(chuàng)造不足，大幅增長(zhǎng)的社會(huì)支出并沒有帶來(lái)預(yù)期的效果，卻造成全面的物資短缺和通貨膨脹、財(cái)政赤字上升、實(shí)際工資水平的下降和貧富差距不斷擴(kuò)大。民粹主義的“福利趕超”和與之相關(guān)的拉美“增長(zhǎng)陷阱”的教訓(xùn)，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)引以為戒，避免重蹈盲目“福利趕超”之路。

四、積極的福利政策和合理的社會(huì)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)，更能保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

二戰(zhàn)后，一些西方國(guó)家經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)半世紀(jì)的安定繁榮的時(shí)期，紛紛走上了福利國(guó)家之路，國(guó)民越來(lái)越多地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的福利。然而，在上世紀(jì)70年代和進(jìn)入本世紀(jì)后的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)福利國(guó)家的社會(huì)政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫使其對(duì)社會(huì)福利政策作出不斷調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。主要表現(xiàn)在：調(diào)整社會(huì)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)實(shí)行積極的福利，注重社會(huì)政策的可持續(xù)性及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。德國(guó)在進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)實(shí)行的“哈茨一號(hào)”到“哈茨四號(hào)”的社會(huì)救濟(jì)制度改革， 實(shí)施了一系列促進(jìn)就業(yè)、增加和激勵(lì)工作機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位、懲罰和規(guī)誡拒絕就業(yè)者的措施，有效調(diào)整了社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系，在此次歐洲債務(wù)危機(jī)中依然保持了旺盛的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了新的“德國(guó)奇跡”。

瑞典從上世紀(jì)50年代的強(qiáng)調(diào)公民“社會(huì)權(quán)利”轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代用福利手段解決就業(yè)問題， 再到90年代社會(huì)福利制度市場(chǎng)化的改革，以適度削減福利支出為核心，重點(diǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整， 在社會(huì)福利中增加就業(yè)指標(biāo)，使“愿意就業(yè)”成為享受社會(huì)福利的基本條件，在一些領(lǐng)域適當(dāng)進(jìn)行私有化和市場(chǎng)化，實(shí)施減稅等，對(duì)重振社會(huì)福利政策的生命力取得了成效。亞洲新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展型社會(huì)福利制度，更注重把社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)在保證社會(huì)最弱勢(shì)群體的最基本生活的基礎(chǔ)上，將福利津貼與就業(yè)和人力資源聯(lián)系起來(lái)，使社會(huì)福利的發(fā)展能夠?qū)?jīng)濟(jì)起到積極的促進(jìn)作用。這些國(guó)家的社會(huì)福利制度與西方傳統(tǒng)福利制度比較， 顯得更具有制度效率和發(fā)展活力。

倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變當(dāng)代社會(huì)福利概念、采取社會(huì)福利多元化、實(shí)施“社會(huì)投資國(guó)家”策略的“第三條道路”理論正在被更多人所認(rèn)同。與此同時(shí)，近年來(lái)興起于歐盟的“社會(huì)質(zhì)量”取向模式，則強(qiáng)調(diào)通過重新審視“社會(huì)”內(nèi)涵，使社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策服從于社會(huì)質(zhì)量這一目標(biāo)，建立歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的平衡，徹底改變社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策之間的不平等關(guān)系。這為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的有機(jī)融合提供了一條新的思想政策路線。

五、我國(guó)需要什么樣的社會(huì)政策和福利制度

1. 保障和改善民生應(yīng)是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策的指導(dǎo)思想。與西方福利國(guó)家相比，我們目前尚處于“補(bǔ)缺”階段和“福利不足”狀態(tài)，基本公共服務(wù)還沒有實(shí)現(xiàn)均衡覆蓋，且標(biāo)準(zhǔn)和水平較低，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定調(diào)節(jié)器的社會(huì)保障基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。因此，在現(xiàn)階段乃至未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)將保障和改善民生作為社會(huì)政策的指導(dǎo)思想。這不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期保持社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)全面小康戰(zhàn)略目標(biāo)、躋身世界中上等收入國(guó)家行列，也是勢(shì)在必行。

2. 適度普惠和發(fā)展型相結(jié)合的社會(huì)政策是我國(guó)現(xiàn)階段相對(duì)合理的選擇。目前，我國(guó)的社會(huì)福利正由過去的補(bǔ)缺型“小福利”向適度普惠型“大福利”轉(zhuǎn)變。從發(fā)展階段看，我國(guó)正從生存型階段跨入發(fā)展型階段，市場(chǎng)和社會(huì)正逐步發(fā)育。日益復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境要求改革不能顧此失彼，既要警惕民粹主義盲目狹隘的“福利趕超”，又要堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念，使人民群眾從增長(zhǎng)中得到實(shí)惠；既要使社會(huì)福利水平穩(wěn)步提高，又要防止造成未來(lái)的社會(huì)福利“路徑依賴”，保持與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的協(xié)調(diào)互促。因此，走適度的中間道路、重視與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)的發(fā)展型社會(huì)福利模式，更適合我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展實(shí)際。為此，我國(guó)社會(huì)政策的設(shè)計(jì)和福利制度的完善，要注重保持社會(huì)政策行動(dòng)中公平與效率的統(tǒng)一，社會(huì)福利支出計(jì)劃要兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不同階段特征，確立以增進(jìn)全體社會(huì)成員經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)能力的社會(huì)政策策略目標(biāo)，提高人力資本和社會(huì)資本的存量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策融合互補(bǔ)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

3. 政府主導(dǎo)、多元分擔(dān)應(yīng)是我國(guó)社會(huì)政策體制改革的基本取向。面對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，我國(guó)必須改革現(xiàn)有社會(huì)福利供給體制和社會(huì)政策行動(dòng)體制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與社會(huì)事業(yè)的積極性，使之創(chuàng)造更加豐富的公共服務(wù)和社會(huì)福利資源，更加充分地滿足人民群眾的需求。在新體制下，政府無(wú)疑要在社會(huì)政策和福利制度建設(shè)中繼續(xù)當(dāng)好“守夜人”的角色，要在法律制度層面進(jìn)一步明晰政府的公共服務(wù)責(zé)任邊界，健全相關(guān)責(zé)任執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，保證和監(jiān)督政府對(duì)其基本職能履行到位。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)參與社會(huì)公益事業(yè)的積極作用，對(duì)政府職責(zé)范圍內(nèi)的純公益和部分準(zhǔn)公益事業(yè)，可以政府購(gòu)買、委托經(jīng)營(yíng)、公私合作經(jīng)營(yíng)等多種市場(chǎng)運(yùn)作方式，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)公益力量經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)公益事業(yè)、提供公益性產(chǎn)品和服務(wù)；對(duì)政府職責(zé)范圍之外的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，一律向社會(huì)和市場(chǎng)開放，以完全的市場(chǎng)規(guī)則規(guī)范管理和運(yùn)行，以營(yíng)利性產(chǎn)品和服務(wù)滿足社會(huì)多樣化、個(gè)性化需求。搭建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制多元主體的社會(huì)責(zé)任相對(duì)應(yīng)、既有分工又有協(xié)作、滿足社會(huì)多層次需求的社會(huì)政策體制。

（李爽 常興華 李歐）