政府購買公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)：以法治為視角

賀先國

摘 要：在我國，關(guān)于政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，從制度上推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化、法治化進(jìn)程。但是，綜合學(xué)者們的學(xué)理分析和實(shí)務(wù)者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的法律體系還有不少問題需要解決。主要體現(xiàn)為：立法有待進(jìn)一步完善；不同法律之間的協(xié)調(diào)性需要提高；法律的可操作性有待提升。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；規(guī)范化；法律監(jiān)督；行政本位

一、立法有待進(jìn)一步完善

我國政府購買公共服務(wù)的專業(yè)立法存在不足，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是沒有規(guī)范政府購買公共服務(wù)的專門法律1。從我國的《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套實(shí)施條例可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府購買公共服務(wù)，相關(guān)規(guī)定比較分散。這導(dǎo)致法律的系統(tǒng)性和適用性都不夠。在政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中，不論是中央還是地方政府購買公共服務(wù)都還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，業(yè)已開展的多數(shù)購買行為 自然需要更為統(tǒng)一且嚴(yán)密的法制規(guī)范。我國目前的問題是：實(shí)踐已經(jīng)走在立法的前面。在我們?nèi)嫱七M(jìn)政府購買公共服務(wù)實(shí)踐時(shí)，其中可能存在諸多問題，比如資源浪費(fèi)、尋租腐敗和公共服務(wù)質(zhì)量低劣等情況，要解決這些問題都需要專門的立法來解決。二是政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)面臨著整體的不足3：首先是缺乏全國性政府購買公共服務(wù)組織，難以對(duì)全國政府購買行為進(jìn)行頂層規(guī)劃，同樣不能形成規(guī)模效應(yīng)，以壓低購買成本和提高購買效率。其次各政府職能部門因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的原因，比較容易造成公共服務(wù)的重復(fù)購買。再次目前各地的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，上級(jí)部門難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。最后是集中采購機(jī)構(gòu)的問題?，F(xiàn)行的行政法規(guī)對(duì)此類機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及設(shè)立這些機(jī)構(gòu)的積極意義還沒有統(tǒng)一的定義。采購機(jī)構(gòu)有的設(shè)在財(cái)政局，有的設(shè)在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，有的專門設(shè)立公共資源交易中心，其性質(zhì)有的屬于事業(yè)單位，有的屬于行政單位，有的屬于企業(yè)單位，而廣受期待的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》同樣沒有解決這個(gè)長期懸而未決的問題。

二、不同法律之間的協(xié)調(diào)性需要提高

前述法律大部分是移植國外，且制定過程比較快，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至有矛盾的地方。這里面最主要的是采購法與招投標(biāo)法之間的不協(xié)調(diào)。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，政府采購公共服務(wù)的法律間不協(xié)調(diào)，乃至于出現(xiàn)沖突與矛盾的原因在于行政主導(dǎo)的立法體制。例如，在政府購買的住房保障、環(huán)境治理和公共交通運(yùn)輸，都會(huì)涉及工程項(xiàng)目，兩法都有明確規(guī)定，甚至規(guī)定相沖突的，那又應(yīng)該適用哪部法律？兩部委可能都意識(shí)到了這個(gè)問題，但并沒有解決這個(gè)問題。本來學(xué)界和實(shí)務(wù)界希望新出臺(tái)的《政府采購法實(shí)施條例》能夠解決這一問題，而此條例也避開了這個(gè)問題。并把此前爭論最多的工程領(lǐng)域“拱手相讓”，還把與工程相關(guān)的服務(wù)全部納入工程，一并“讓”給了招標(biāo)投標(biāo)法。這可以說是一種無奈而且令人失望的解決方案。

除此之外，還有采購法律與其他法律的不協(xié)調(diào)。例如《政府采購法》和實(shí)施條例在都在第二條何為政府購買的服務(wù)作了說明，并明確使用財(cái)政性資金購買的公共服務(wù)，是政府采購法規(guī)范的對(duì)象。那么購買的基本養(yǎng)老、公共衛(wèi)生和社區(qū)服務(wù)還有其他法律的規(guī)范，如何與主導(dǎo)制定和實(shí)施這些法律的部門明確權(quán)限和責(zé)任，實(shí)施條例并沒有什么大作為。

三、法律的可操作性有待提升

除了上述問題之外，一些法律還存在操作性不強(qiáng)的問題。

首先是監(jiān)管制度的操作性不強(qiáng)。法律對(duì)政府購買服務(wù)在監(jiān)管方面做出規(guī)定，但對(duì)如何監(jiān)管、監(jiān)管什么、監(jiān)管原則都沒有做出進(jìn)一步的規(guī)定。而最新的《政府采購法實(shí)施條例》在監(jiān)督檢查一章，將各級(jí)人民政府財(cái)政部門和購買相關(guān)部門都納入監(jiān)督主體，但同樣沒有對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)和程序做出規(guī)定。如果沒有可操作性的法律來規(guī)范，就很難對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

其次是購買程序規(guī)定的操作性不強(qiáng)。雖然新出臺(tái)的《政府采購法實(shí)施條例》已經(jīng)完善了信息公開，合同管理和法律責(zé)任等制度，但對(duì)合同履約金和社會(huì)組織的服務(wù)資質(zhì)鑒定等方面的操作性規(guī)定還有不足。一是服務(wù)供應(yīng)商履約保證金管理問題。法律規(guī)定了要繳納，但在操作層面卻存在諸多問題：究竟該誰管？掌握在誰那里？扣除履約保證金誰說了算，扣留的保證金歸誰所有？這都應(yīng)該有具體的規(guī)定才比較好好。二是承接主體的資質(zhì)鑒定方面。我國政府向社會(huì)購買公共服務(wù)的法律問題還表現(xiàn)在缺少對(duì)承接主體資質(zhì)的具體規(guī)定7。法律對(duì)可能成為服務(wù)供應(yīng)商的非營利組織的資質(zhì)沒有做出相應(yīng)規(guī)定。

再次，公共服務(wù)的評(píng)估制度操作性不強(qiáng)8。在實(shí)際操作過程中，政府與公共服務(wù)承接者雖然簽訂了合同，但是在履行合同的時(shí)候，政府難以做到同步的監(jiān)督和有效的評(píng)價(jià)。又因?yàn)槿狈茖W(xué)的評(píng)價(jià)體系與強(qiáng)有力的外部監(jiān)督體系，專業(yè)人才對(duì)服務(wù)中的專業(yè)技術(shù)問題也不能提供有效的監(jiān)督。再加上現(xiàn)有的制度，監(jiān)管權(quán)已經(jīng)被分散到了各個(gè)的主管部門，而這些主管部門大都與社會(huì)組織有著密切的利益關(guān)系，這就使得政府對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管顯得蒼白無力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃民錦.政府購買服務(wù)立法供給研究[J]，招標(biāo)與投標(biāo)，2014，（8）

[2] 項(xiàng)顯生.政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2012，（03）