土地財(cái)政轉(zhuǎn)型對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用影響的博弈分析

□宮田輝

(威海市國土資源局臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局山東威海264211)

土地財(cái)政轉(zhuǎn)型對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用影響的博弈分析

□宮田輝

(威海市國土資源局臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局山東威海264211)

本文將土地節(jié)約集約利用分為征地、土地出讓兩個(gè)層次，分層次構(gòu)建土地財(cái)政轉(zhuǎn)型前后不同階段博弈模型，比較不同層次中政府分別與被征地農(nóng)民、土地使用者等不同利益主體之間存在的博弈策略優(yōu)劣，分析土地財(cái)政轉(zhuǎn)型對(duì)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的影響，得出具有正面促進(jìn)效應(yīng)的結(jié)論，對(duì)開發(fā)區(qū)政府謀求土地財(cái)政主動(dòng)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變具有指導(dǎo)意義。

土地節(jié)約集約利用曰土地財(cái)政轉(zhuǎn)型曰博弈分析曰正面促進(jìn)效應(yīng)

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，政府土地出讓收入和以土地抵押為主的融資規(guī)模日益增加，逐步成為其財(cái)力的重要來源。作為新型城鎮(zhèn)化重要載體的開發(fā)區(qū)受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、政績考核和區(qū)域競爭等因素影響，在由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及其巨大資金缺口的情況下，追求土地財(cái)政利益最大化，逐漸形成了特有的土地財(cái)政運(yùn)行機(jī)制：對(duì)工業(yè)性用地采取低價(jià)或零地價(jià)出讓，以期在制造業(yè)招商引資中勝出，取得未來穩(wěn)定的稅收、GDP和就業(yè)增長；對(duì)經(jīng)營性用地則通過招拍掛方式出讓獲得較高的土地出讓收益，并利用土地大量融資，用以推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、提升土地價(jià)值，增加土地財(cái)政收入。在此機(jī)制下，開發(fā)區(qū)得以廉價(jià)快速地提供工業(yè)用地、大量擴(kuò)充城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，有效推進(jìn)了地區(qū)城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程，但同時(shí)也形成了對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，產(chǎn)生了土地利用粗放、征地矛盾突出、土地違規(guī)抵押、償債風(fēng)險(xiǎn)大等問題。由于土地的稀缺性和不可再生性，從長期看土地出讓收入不具有可持續(xù)性，且隨著征地制度改革的推進(jìn)，將會(huì)呈現(xiàn)土地出讓成本持續(xù)上升、土地出讓收益不斷下降的趨勢，也將加劇累積規(guī)模日益擴(kuò)大的以土地預(yù)期收益為償債來源的政府融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，開發(fā)區(qū)不可能長期依靠土地財(cái)政加速城鎮(zhèn)化發(fā)展、支撐經(jīng)濟(jì)增長，必將逐步尋找土地財(cái)政的替代品，過渡至多元化財(cái)政收入模式，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型。加快土地財(cái)政轉(zhuǎn)型將有助于轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。本文在已有研究的成果上，將通過對(duì)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型過程中開發(fā)區(qū)政府與各利益相關(guān)主體的動(dòng)態(tài)博弈行為研究，分析土地財(cái)政轉(zhuǎn)型對(duì)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的正面促進(jìn)效應(yīng)。

1　博弈模型構(gòu)建

1.1博弈的參與主體

土地節(jié)約集約利用含有兩層含義：一是節(jié)約用地，各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，想方設(shè)法地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度。本文也將土地節(jié)約集約利用過程分為兩個(gè)層次的博弈，第一層是土地征收中政府與被征地農(nóng)民之間的博弈；第二層是土地出讓中政府與土地使用者之間的博弈。

1.2博弈的不同階段及主體目標(biāo)

本文將土地財(cái)政轉(zhuǎn)型前后分為土地財(cái)政階段（第一階段）和多元化財(cái)政階段（第二階段）。開發(fā)區(qū)發(fā)展初期，處于土地財(cái)政階段下，土地財(cái)政收入為財(cái)政收入主體，政府是以主要領(lǐng)導(dǎo)履職期土地出讓量（或收入）和土地融資的最大化為目標(biāo)；開發(fā)區(qū)成熟期，逐漸過渡至多元化財(cái)政階段下，政府不再依賴土地財(cái)政收入，通過土地稅費(fèi)改革、開拓“公共產(chǎn)權(quán)”收益新財(cái)源，獲得長期、可持續(xù)性、穩(wěn)定性的財(cái)力支持，以發(fā)行市政債、吸收社會(huì)資本等形式籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

被征地農(nóng)民和土地使用者基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，不論在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型前后哪個(gè)階段都試圖憑借自身力量實(shí)現(xiàn)利益最大化。然而，由于政府的權(quán)利優(yōu)勢使其在博弈中處于強(qiáng)勢地位，由政府先做出征地、供地及閑置、低效用地處置決策后，被征地農(nóng)民和土地使用者才能做出相應(yīng)的決策。但政府受國家政策要求日趨嚴(yán)格的影響，征地成本逐漸增高、閑置低效用地處置力度加大。

2　博弈分析

2.1政府與被征地農(nóng)民

在政府與被征地農(nóng)民的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否征地的選擇，然后由農(nóng)民選擇接受不接受。第一階段中政府征地成本較低，且依賴土地財(cái)政，通過大量征地獲得未來較高的土地出讓收益，但社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)高；第二階段政府受國家征地制度改革制約，征地成本提高，被征地農(nóng)民可獲得較高征地補(bǔ)償收入，但土地出讓收益下降。見圖1。

（1）一階段策略組合1{維持現(xiàn)狀}，即政府不選擇征地，政府收益為0；農(nóng)民收益為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入；總收益為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。

（2）一階段策略組合2{低成本征地；接受}，即政府選擇低成本征地，政府收益為未來土地出讓收益-社會(huì)維穩(wěn)成本，政府獲取較高收益，但隨著征地矛盾日益突出，維持較低的征地成本難以持續(xù)，政府收益逐漸下降；農(nóng)民收益為征地補(bǔ)償收入，補(bǔ)償雖不高但農(nóng)民生活水平在征地后得到了改善；總收益為未來土地出讓收益-社會(huì)維穩(wěn)成本+征地補(bǔ)償收入。農(nóng)民生活水平在征地后得到了改善。

（3）二階段策略組合3{低成本征地；協(xié)商提高補(bǔ)償；高成本征地}，政府選擇高成本征地，政府收益為未來土地出讓收益；農(nóng)民收益為征地補(bǔ)償收入；總收益為未來土地出讓收益+征地補(bǔ)償收入。土地財(cái)政轉(zhuǎn)型下，政府城鎮(zhèn)化公共建設(shè)資金來源充足，不依賴土地收入，將傾向于提高農(nóng)民在土地增值收益的分配比例提高，讓土地收益更多進(jìn)入農(nóng)民的口袋，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（4）二階段策略組合4{低成本征地；協(xié)商提高補(bǔ)償；不征地}，即政府不選擇征地，政府效益為0；農(nóng)民收益為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入；總收益為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。在高征地成本下，征地范圍縮小，征地量下降，政府將傾向選擇存量挖潛，節(jié)約建設(shè)用地，盡量少占耕地，從而促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

圖1　政府與被征地農(nóng)民的博弈樹

2.2政府與土地使用者

在政府與土地使用者的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否出讓土地的選擇，然后由購買土地的土地使用者選擇是節(jié)約集約利用還是低效利用。第一階段，政府依賴土地財(cái)政，不管土地資源配置效率，可選擇通過大量賣地獲得土地出讓收入；第二階段，在國家日趨嚴(yán)格土地利用監(jiān)管制度下低效用地將使政府面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，政府可選擇對(duì)閑置低效用地進(jìn)行處置，對(duì)不能有效利用的將予以收回，而土地財(cái)政轉(zhuǎn)型中通過征收不動(dòng)產(chǎn)稅、閑置土地稅等土地稅費(fèi)改革措施將迫使土地使用人支付較高的土地持有成本。見圖2。

圖2　政府與土地使用者的博弈樹

（1）一階段策略組合1{維持現(xiàn)狀}，即政府不選擇出讓土地，政府收益為土地增值潛在收益；土地使用者收益為0；總收益為土地增值潛在收益。

（2）一階段策略組合2{出讓土地；節(jié)約集約利用}，即政府選擇出讓土地，土地使用者選擇節(jié)約集約利用，政府收益為土地出讓收入+土地資源配置效率；土地使用者收益為土地投入產(chǎn)出效率+土地增值潛在收益；兩者收益均增加?？偸找鏋橥恋爻鲎屖杖?土地資源配置效率+土地投入產(chǎn)出效率+土地增值潛在收益。

（3）一階段、二階段策略組合3{出讓土地；低效利用；不作為}，即政府選擇出讓土地并對(duì)土地使用者低效利用土地不作為，一階段中政府不作為問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和土地使用者土地持有成本是微不足道的、可忽略不計(jì)，政府收益為土地出讓收入；土地使用者收益為土地增值潛在收益，無土地投入產(chǎn)出效率；總收益為土地出讓收入+土地增值潛在收益。由于過于注重土地資源配置效率將降低土地出讓量，政府為了追求土地出讓收入的最大化往往忽略土地資源配置效率，此時(shí)對(duì)于政府而言本策略和一階段策略組合2差異很小，為追求高供地率，易造成土地利用粗放。二階段中政府收益為土地出讓收入-問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)；土地使用者收益為土地增值潛在收益-土地持有成本；總收益為土地出讓收入-問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)+土地增值潛在收益-土地持有成本。政府將面臨高問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，土地使用者將面臨高土地持有成本，均非最佳選擇。

（4）二階段策略組合4{出讓土地；低效利用；采取處置措施；節(jié)約集約利用}，即政府選擇出讓土地，土地使用者選擇節(jié)約集約利用，政府收益為土地出讓收入+土地資源配置效率，土地使用者收益為土地投入產(chǎn)出效率+土地增值潛在收益，總收益為土地出讓收入+土地資源配置效率+土地投入產(chǎn)出效率+土地增值潛在收益。由于問責(zé)壓力大和土地稅費(fèi)改革帶來的土地持有成本大大增加，使得本策略大大優(yōu)于二階段策略組合3。此時(shí)政府財(cái)政運(yùn)行已不依賴大量的土地出讓，政府政績更加追求土地資源配置效率，政府選擇大大傾向土地集約利用，節(jié)約集約利用率較高，社會(huì)總福利最優(yōu)。

（5）二階段策略組合5{出讓土地；低效利用；采取處置措施；讓政府收回土地}，即政府選擇收回出讓的土地，政府收益為土地增值潛在收益；土地使用者收益為0；總收益為土地增值潛在收益。

3　結(jié)論與討論

由上述博弈分析可知：過度依賴土地出讓收入會(huì)促使開發(fā)區(qū)政府輕視農(nóng)民利益和土地資源配置效率甚至無視國家相關(guān)土地調(diào)控政策，選擇征地層次的一階段策略組合2和土地出讓層次的一階段策略組合2、組合3，低代價(jià)多征地、低水平多供地，助推房地產(chǎn)價(jià)格上漲。當(dāng)房地產(chǎn)泡沫較大時(shí)，土地潛在增值率大大超過土地投入產(chǎn)出效率，土地使用者關(guān)心自身利益最大化，往往忽略土地投入產(chǎn)出效率，自主選擇囤地。結(jié)果導(dǎo)致土地資源粗放和無序利用，威脅國家耕地安全，征地矛盾多，社會(huì)總福利較低。財(cái)政轉(zhuǎn)型將使開發(fā)區(qū)政府降低對(duì)土地出讓收入的依賴，同時(shí)也增加了土地使用者囤地成本。促使開發(fā)區(qū)政府選擇征地層次的二階段策略組合3、組合4，高價(jià)征地、保護(hù)農(nóng)民利益，或少征地、建設(shè)用地從增量擴(kuò)長向存量挖潛轉(zhuǎn)變；選擇土地出讓層次的二階段策略組合4，提高土地投資強(qiáng)度等進(jìn)區(qū)門檻，高質(zhì)量供地，并加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，積極盤活閑置、低效用地?？梢姡恋刎?cái)政轉(zhuǎn)型通過征地和土地出讓兩個(gè)層次促進(jìn)了政府和土地使用者土地利用行為的轉(zhuǎn)變，對(duì)開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用發(fā)揮了正面促進(jìn)效應(yīng)。

而土地資源可持續(xù)利用是在土地資源稀缺限制下財(cái)政均衡獲得土地收益的重要保障。為破解用地瓶頸制約，部分地區(qū)通過新增建設(shè)用地報(bào)批要求配以一定比例的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)使用來激勵(lì)建設(shè)用地存量挖潛、探索實(shí)行租讓結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)制度和低效工業(yè)用地退出機(jī)制等等，這些土地政策在緩解用地需求、提高節(jié)約集約用地水平的同時(shí)，也進(jìn)一步釋放了土地收益，增強(qiáng)了政府持續(xù)獲取土地收益的能力。

因此，改革土地財(cái)政模式與優(yōu)化土地利用方式是相輔相成、相互促進(jìn)，兩者需綜合推進(jìn)。開發(fā)區(qū)政府可適時(shí)主動(dòng)謀求土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，適度調(diào)節(jié)土地資源資本化進(jìn)程，保持土地出讓收入相對(duì)穩(wěn)定增長，結(jié)合其他稅收收入的增加，逐步降低對(duì)土地財(cái)政收入的依賴，充分發(fā)揮土地節(jié)約集約利用主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和多元化財(cái)政模式的“軟著陸”。

[1]王世元.新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑[M].北京:中國大地出版社,2014.

[2]杜新波.加快土地財(cái)政轉(zhuǎn)型,促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2011,6:20-22,29.

[3]帥文波,杜新波.土地節(jié)約集約利用內(nèi)涵及機(jī)制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2013,4:52-57.

1004-7026（2015）05-0009-03中國圖書分類號(hào)：F224.32;F301

A

宮田輝（1981-），女，山東省乳山市人，威海市國土資源局臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局.經(jīng)濟(jì)師，中國海洋大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向區(qū)域開發(fā)與規(guī)劃。