基于政策引導的實驗區(qū)可持續(xù)發(fā)展探討——以廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)為例

劉 玲，崔 潔，張銀玲，段依竺，邱 瑩，彭向陽

(1.廣東科學中心，廣東 廣州 510006;2.廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心，廣東 廣州 510070;3.華南理工大學，廣東 廣州 510641)

1980年，國際自然保護同盟發(fā)表的《世界自然保護大綱》中首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(WCED)于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》報告中，正式使用了可持續(xù)發(fā)展的概念，并做出了比較系統(tǒng)的闡述，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響。［1］基于可持續(xù)發(fā)展的理念，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，人們開始注重物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)、人與自然的協(xié)調(diào)等方面的調(diào)節(jié)和過程控制作用，到20 世紀80年代我國政府尤其是經(jīng)濟發(fā)展部門開始關注區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的理論與實踐。我國建立最早的可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)名稱為經(jīng)濟社會綜合發(fā)展實驗區(qū)，這一稱呼沿用到1994年才改為現(xiàn)在的可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)。截至2013年，全國共有160個國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，其中廣東省國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)已發(fā)展為8個，數(shù)量位居全國前列。［2］

一、概 況

自1992年廣東省在珠海市灣仔鎮(zhèn)建立第一個可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)以來，經(jīng)過22年的不斷發(fā)展，截至2013年，廣東省共有省級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)32個(詳見表1)，已建成國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)8個。從地域分布上看，粵東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)“平分秋色”，各占總數(shù)的50%;其中，粵東地區(qū)有8個，占總數(shù)的25%，粵西地區(qū)有6個占18.75%，粵北地區(qū)有2個，占6.25%;從行政區(qū)域上看，分布地區(qū)涵蓋10個縣、10個鎮(zhèn)、6個區(qū)、4個市和1個島;從發(fā)展方向上看，32個實驗區(qū)結(jié)合生態(tài)保護、資源合理開發(fā)利用和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，分別向嚴格控制區(qū)、有限開發(fā)區(qū)和集約利用區(qū)三個方向功能發(fā)展，其中集約區(qū)有13個，占總數(shù)42%，有限開發(fā)區(qū)有15個，占48%，嚴格控制區(qū)有3個，占9.7%。［3］

從32個可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的情況來看，當前實驗區(qū)的規(guī)劃發(fā)展大體上分為縣及中小城市型、城區(qū)型、城郊型、建制鎮(zhèn)型四種發(fā)展方向，這四類實驗區(qū)在實踐城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和低碳排放社區(qū)的研究問題上各具特色，可以在細分規(guī)劃和功能的基礎上，作為一個新的研究方向進行深入的探索。這些具有示范作用的縣、市、區(qū)、鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃建設，可以通過中央和地方財政的投入，改善當?shù)氐娜司迎h(huán)境、提升城鎮(zhèn)信息化和城鎮(zhèn)管理與服務水平、加強產(chǎn)業(yè)集群的技術(shù)集成應用、提高城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平，等等。例如，2010年廣東有11個鎮(zhèn)被批準為省級城鎮(zhèn)化試點鎮(zhèn)，獲得來自政府的直接支持經(jīng)費220 萬元，啟動建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技強縣2個，例如陽江陽西縣等5個縣(市、區(qū))被列入科技富民強縣專項，獲國家撥發(fā)經(jīng)費775 萬元。

表1 廣東省32個可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)情況一覽表

二、存在問題分析

區(qū)域經(jīng)濟高速發(fā)展時期，短時間內(nèi)必然會出現(xiàn)社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象，反過來影響經(jīng)濟的發(fā)展。而經(jīng)濟社會發(fā)展的影響程度，關鍵在于滯后期的時間長短。如果獲得快速發(fā)展是以資源枯竭和環(huán)境惡化為代價，經(jīng)濟與其他方面的矛盾尖銳性會更加突出。經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境之間的矛盾，即使在建設多年的國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)也時有出現(xiàn)。［4］發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，產(chǎn)生經(jīng)濟、社會效益的時間較長，需要政府、企業(yè)、學界和公眾的耐心?？沙掷m(xù)發(fā)展實驗區(qū)作為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式的一項重要載體，當前，各級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟等方面取得了相應的成效。隨著發(fā)展層次的深入，一些問題也逐步顯現(xiàn)出來，并將成為制約可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)進一步提升的主要障礙，這些問題主要有以下幾個方面。

(一)管理者模式特征明顯

一般認為，地方政府管理者的專業(yè)知識、經(jīng)濟觀念和對所在部門的忠誠度對許多政府決策活動是至關重要的，因此區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的方式和定位受管理者的發(fā)展思路影響較大?？沙掷m(xù)發(fā)展實驗區(qū)的管理者模式特征尤其明顯，在制定實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃的初期，管理者的思路以集體決策的方式干預實驗區(qū)的建設，也就是說，地方政府決策者的思路模式直接影響可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的發(fā)展路徑和方向。

一方面，由于可持續(xù)發(fā)展的衡量標準不僅僅是某一單項指標，而是立足于經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境等多個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的推進過程中，由于部分地方政府注重經(jīng)濟發(fā)展和強調(diào)GDP 的增加，甚至將經(jīng)濟發(fā)展指標作為年終考核部門業(yè)績和官員業(yè)績的重要指標，導致了實驗區(qū)發(fā)展中協(xié)調(diào)性不足。在實際建設注重硬件建設，缺乏軟件投入，且主要投入在環(huán)保工作方面，而在其他如社會事業(yè)、人文精神方面建設顯得單薄;另一方面，一些實驗區(qū)作為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的承載區(qū)域，缺乏對其自身的可持續(xù)發(fā)展建設規(guī)劃，對于如何組織與落實后期建設措施等方面的規(guī)劃也相對空白。

(二)品牌建設意識薄弱

廣東省的實驗區(qū)建設有不少仍屬于“被動”建設，由地方自愿申報后受理并組織評審，行政主管部門在品牌建設和推廣方面的作用較為薄弱，對于實驗區(qū)的建設缺乏“走出去”進行宣傳和指導的主動性。一方面，各區(qū)域都在爭相申報省級、國家級實驗區(qū)，建設期缺乏實踐中行之有效的成功模式和經(jīng)驗總結(jié)進行交流，申報成功后缺乏與示范性品牌實驗區(qū)進行交流學習的機會，實驗區(qū)之間缺少比較層次性，沒有形成橫向和縱向的交流的平臺;另一方面，省內(nèi)發(fā)展勢頭較好的實驗區(qū)品牌建設意識不強，上升空間與動力不足。對區(qū)域內(nèi)“綠色發(fā)展”能力較強的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，沒有形成相對穩(wěn)定的專業(yè)評估工作方式，對實驗區(qū)制定長期步驟和目標缺乏指導，單純以建設省級、國家級可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)等為目標，沒有著重關注品牌實驗區(qū)的長期建設和宣傳。

在當前大力發(fā)展“雙轉(zhuǎn)移”和轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的時期，如何在實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)健康發(fā)展和欠發(fā)達地區(qū)的綠色發(fā)展的同時突出品牌特色，是當前需要進行準確定位的一項主要內(nèi)容。

(三)考核評價體系缺失

從國內(nèi)外可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設的情況和進度對比，廣東的實驗區(qū)建設也沒能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟與社會的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。從當前廣東省現(xiàn)有實驗區(qū)管理的現(xiàn)狀來看，地方政府和科技部門對于可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)“重申報，輕監(jiān)督，缺考評”，缺乏實驗區(qū)建成后的中期考評檢查以及后期發(fā)展規(guī)劃。按照管理辦法，省級實驗區(qū)建設期為6年，對省級實驗區(qū)每年投入經(jīng)費約為10 萬元作為引導資助，一些本身GDP 不高的地區(qū)，申報實驗區(qū)的目的是為了獲得科技部門尤其是省級科技部門的投入，而對應的地方規(guī)劃不足或者缺失，成為當前實驗區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。

當前，廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)僅在建設期進行中期檢查，通過驗收掛牌后沒有相應的考核制度，主要問題表現(xiàn)在:一方面，對實驗區(qū)的管理和發(fā)展缺乏相應的監(jiān)督評價不夠，只能依靠實驗區(qū)每年一月份的書面報告和省級科技部門召開總結(jié)交流會掌握實驗區(qū)發(fā)展的情況，據(jù)統(tǒng)計2008年至2014年期間，廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)只舉辦過兩次經(jīng)驗交流會，主管部門無法掌握實驗區(qū)發(fā)展的動態(tài)和實際情況［5］;另一方面，實驗區(qū)的管理制度、考核辦法等還有待進一步完善，應該要在深入分析省內(nèi)實驗區(qū)發(fā)展情況的基礎上，結(jié)合省情制定具體管理辦法、實施細則和考評制度。

(四)繼承和創(chuàng)新能力不足

可持續(xù)發(fā)展意味著長遠的發(fā)展，尤其需要時間來檢驗。在實驗區(qū)發(fā)展進程中，早期的地域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在缺乏創(chuàng)新能力和精華傳承能力的情況下，經(jīng)過市場競爭的篩選，容易遭遇衰退和淘汰，最終失去區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的特色和競爭力。

顧名思義，可持續(xù)是方式，發(fā)展是目標，任何可持續(xù)發(fā)展建設的目的都是為了更好地發(fā)展。創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的源動力，沒有創(chuàng)新力就沒有競爭力也就意味著失去了市場。從省級實驗區(qū)建設和申報的情況來看，廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)主題特色重復性太強，自身創(chuàng)新能力薄弱，如粵東西北的清新、蕉嶺、連平、大埔等等實驗區(qū)，本身是農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的縣域，自身也有相應的農(nóng)業(yè)特色和文化底蘊，均簡單以“綠色崛起”，“綠色發(fā)展”作為建設主題，完全沒有突出各自的特色。

三、引導對策分析

從循環(huán)經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展的角度來說，可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設路程，是在新型城市化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設道路上的探索，實驗區(qū)是社會經(jīng)濟綜合發(fā)展的試驗田，在城市化建設、城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村土地利用類型等等問題上進行了多方位的探索。可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)提出的可持續(xù)發(fā)展理念與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間存在著互相促進、共同發(fā)展的關系(見圖1)，符合地方政府的發(fā)展目標和要求。近年來，國內(nèi)外宏觀環(huán)境的變化，使我國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展面臨著新的挑戰(zhàn)，特別是在加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)濟增長方式、資源環(huán)境與全球氣候變化、突發(fā)災害與公共安全、社會公平與人口健康等方面的突出矛盾和問題，對實驗區(qū)建設提出了新的要求。［6］

圖1 實驗區(qū)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展相互關系

(一)完善可持續(xù)發(fā)展管理及制度

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設涉及經(jīng)濟、社會、城市建設等各個領域，涉及全區(qū)各個部門。實驗區(qū)的前期建設政府主導作用突出，在實驗區(qū)建設后期，要弱化管理者的模式影響，地方政府和科技部門應該是作為實驗區(qū)建設工作的監(jiān)督者和護航者而不是當家人，可以通過組織專家和行業(yè)協(xié)會制定規(guī)劃等工作，形成“政府組織、專家指導、公眾參與、社會興辦”的工作模式和多部門聯(lián)合推動的機制，使可持續(xù)發(fā)展之路不偏不倚，加大可持續(xù)發(fā)展理念的宣傳工作，使可持續(xù)發(fā)展理念深入人心。

可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)根據(jù)其獨特的性質(zhì)，是社會經(jīng)濟機制和管理創(chuàng)新的實踐基地，2012年廣東省成立了可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)專家委員會，并制訂了《廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)專家委員會工作規(guī)程》，明確專家委員會的組成、成員基本條件、職責任務等方面內(nèi)容，并設立秘書處作為常態(tài)化管理的機構(gòu)。這是在對實驗區(qū)的規(guī)范化管理方面邁出的重要一步。專家組以“智囊”的角色全程參與實驗區(qū)規(guī)劃論證、項目組織建設、中期檢查、建設驗收和申報國家級實驗區(qū)的工作，可以為實驗區(qū)發(fā)展中遇到的新困難新障礙“確診把脈”，能夠準確掌握和解決實驗區(qū)發(fā)展問題。當前，應該根據(jù)國家2007年修訂的可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)管理辦法，結(jié)合實驗區(qū)發(fā)展的需求和實際，制定《廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)管理辦法》及相關細則，重點突出后期監(jiān)管和服務的制度部分，通過制度和管理的規(guī)范化，明確政府、公眾、行業(yè)和專家組在可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設中的角色和責任，調(diào)動多頭參與的積極性，形成實驗區(qū)管理法制化、服務型形象。

(二)提升實驗區(qū)的發(fā)展質(zhì)量與內(nèi)涵

地方政府需要立足于可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的城鄉(xiāng)建設，通過改善居住環(huán)境，讓公眾體會到可持續(xù)發(fā)展建設的福利，使可持續(xù)發(fā)展理念深入人心。要注重已建成實驗區(qū)的品牌建設和管理工作，對發(fā)展良好且產(chǎn)業(yè)競爭能力較強的的實驗區(qū)，可以由政府或者行業(yè)協(xié)會牽頭，組織專家組對實驗區(qū)的發(fā)展進行評估，找出問題和對策，從建設品牌實驗區(qū)的角度，制定科學合理的發(fā)展規(guī)劃和動態(tài)的評估機制。從嚴把握的原則上，考慮培養(yǎng)和發(fā)展為省級可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)、組建國家實驗區(qū)甚至推薦上升為國家級可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。不可為了壯大實驗區(qū)隊伍和數(shù)量，造成實驗區(qū)考評“重量不重質(zhì)”的情況。

可持續(xù)發(fā)展不僅包括經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，還應當包括社會可持續(xù)發(fā)展，在實驗區(qū)建設上不僅要持續(xù)對環(huán)保項目的支持，更要加強對社會事業(yè)、人文精神和民生建設等方面的投入，將實驗區(qū)建設成為一個綜合性內(nèi)容、特色突出、全方位發(fā)展的綠色品牌區(qū)域，形成具有地方特色“以點帶面”的實驗區(qū)品牌。另外，科技部門對實驗區(qū)建設的科技投入應該是一種引導性投入，而不能成為依賴性投入，更多的是依靠地方政府自身能力建設不斷跟進與提升。

(三)加強實驗區(qū)之間的交流與合作

進一步加強、完善國內(nèi)實驗區(qū)部門聯(lián)動機制、專家指導機制、監(jiān)測評估機制、滾動管理機制、信息交流機制等。一方面省內(nèi)定期舉行可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)聯(lián)席會議，以聯(lián)席會議制度的方式提供省內(nèi)各實驗區(qū)總結(jié)交流經(jīng)驗機會與平臺，發(fā)現(xiàn)并及時解決問題;另一方面加強與外省優(yōu)秀實驗區(qū)、國家級示范區(qū)的交流與合作。以政府組織和行業(yè)協(xié)會組織牽頭的方式，搭建國際國內(nèi)交流的平臺，在發(fā)展勢頭較好的實驗區(qū)中組織管理者、學者和行業(yè)協(xié)會人員到省外進行考察和調(diào)研，建立長效的交流合作機制。

拓展國際合作渠道，積極爭取國際合作資源以及國際科技合作計劃等項目的支持，把實驗區(qū)建設成可持續(xù)發(fā)展國際合作的平臺。鼓勵和支持實驗區(qū)通過論壇、培訓、項目等方式開展國際交流與合作，引進國際先進的理念、技術(shù)、方法和智力資源;開展實驗區(qū)與國外城市之間的交流與合作，組織實驗區(qū)管理人員境外學習和考察;通過各種政府和行業(yè)的國際交流機會宣傳實驗區(qū)特色，展示建設成果，擴大國際影響。

(四)探索可持續(xù)發(fā)展中的創(chuàng)新

當前廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)可以分為中心城區(qū)實驗區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合實驗區(qū)、功能試驗區(qū)和新農(nóng)村試驗區(qū)四大類，可以根據(jù)實驗區(qū)所屬的發(fā)展類型，在不同的生態(tài)功能區(qū)，開展循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式的創(chuàng)新與實踐，努力探索新能源開發(fā)利用途徑，積極推進環(huán)境污染治理、廢棄物資源化和環(huán)境污染等技術(shù)的集成推廣和應用，參與區(qū)域性環(huán)境治理、生態(tài)屏障和補償機制等有效模式探索。

針對不同實驗區(qū)各自的特色和人文環(huán)境，科學合理地制定出合適的可持續(xù)發(fā)展路徑，例如可以依托國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建立文化和科技融合示范基地，利用和發(fā)揮實驗區(qū)已有的高新技術(shù)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、群眾文化服務、歷史文化保護、生態(tài)文化旅游、紅色文化及旅游等多種文化資源，提升其文化創(chuàng)新能力、文化事業(yè)管理和服務能力，提高文化資源的保護和利用水平，將科學技術(shù)融入實驗區(qū)文化事業(yè)和特色文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進文化科技成果和產(chǎn)品的推廣應用。

進入21 世紀以來，可持續(xù)發(fā)展理念已深入人心，且上升到國家戰(zhàn)略的層面。當前的可持續(xù)發(fā)展理論和實踐均遠遠超出了原來的預期。［7］循環(huán)經(jīng)濟、低碳貿(mào)易、節(jié)能減排等都是可持續(xù)發(fā)展的范疇，也是可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)必須堅持的經(jīng)濟發(fā)展方式，需要不斷吸收國內(nèi)外可持續(xù)發(fā)展的研究成果，密切跟蹤和關注國際可持續(xù)發(fā)展的動向，努力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)的創(chuàng)新。

［1］SQUIRES G.Partnership and the Pursuit of the Private City［M］∥Uban life.Transition，eds.GOTTDIENER M，PICKVANCE G G.Newbury Park，Calif.:Sage，1991:196-221.

［2］中投顧問.2012-2016年中國低碳經(jīng)濟投資分析及前景預測報告，2012 .

［3］崔潔.廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)低碳發(fā)展對策建議［J］.廣東科技，2012，10:41-45.

［4］段志強，袁煒，等.天津可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設的思考［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010，:20:188-191.

［5］郭艷華.廣東省可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設的回顧與展望［M］.廣東科技，2008，191:57-61.

［6］劉學敏.我國推進可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)面臨的挑戰(zhàn)［J］.科技成果縱橫，2009:11-13.

［7］陸學藝.可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)發(fā)展歷程回顧與建議［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2007，17(3).