政府與市場(chǎng)：農(nóng)村項(xiàng)目選擇二重性
——以浙西南S村為例

胡開

（中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，北京100871）

政府與市場(chǎng)：農(nóng)村項(xiàng)目選擇二重性
——以浙西南S村為例

胡開

（中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，北京100871）

文章通過在浙西南S村的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在政府主導(dǎo)運(yùn)行的模式下，自上而下的項(xiàng)目實(shí)施，市場(chǎng)嵌入的優(yōu)勢(shì)很難得到發(fā)揮，從而出現(xiàn)資源利用、制度制定的不合理等一系列突出問題；而從S村的案例來看，自下而上的項(xiàng)目申請(qǐng)來自于市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，并揭示在混亂的“項(xiàng)目”體制下依據(jù)市場(chǎng)選擇項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)；實(shí)際上，在項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，政府、市場(chǎng)都會(huì)起到作用，將二者融合是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

政府；市場(chǎng)；項(xiàng)目；生態(tài)；區(qū)位

一、引言

2003年，中央對(duì)農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革調(diào)整，農(nóng)村公共品供給越來越依賴于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移的形式有很多，其中通過項(xiàng)目下?lián)艹蔀橄蜣r(nóng)村投入資金的主要方式。但許多研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目和專項(xiàng)資金并非像上級(jí)部門預(yù)想的那樣高效率。相反，出現(xiàn)的是因部門層疊導(dǎo)致管理責(zé)任不清，利益流失，管理目的不明晰等弊端［1］。

當(dāng)下學(xué)者主要將項(xiàng)目作為一種資源分配形式，宏觀分析國(guó)家、地方政府和村莊在項(xiàng)目運(yùn)作過程中形成的不同制度邏輯和行動(dòng)策略及其相互作用的復(fù)雜過程和結(jié)果，展示“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中形成的國(guó)家治理模式和地方“反制”邏輯；在政府和財(cái)政研究的傳統(tǒng)視野中，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)有很大的關(guān)系［2］。一般認(rèn)為，在沒有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果［5］。所以，人們一般認(rèn)為，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金，即上級(jí)指定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付要比一般性的轉(zhuǎn)移支付資金更有效率，這也是農(nóng)村項(xiàng)目作為轉(zhuǎn)移支付手段的主要原因。特別是在公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成為開發(fā)項(xiàng)目的過程中，所有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)和壓力都極有可能落在那些最基本的社會(huì)單位上，從而使基層民眾成為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者［3］。

已有的研究為我們理解政府在項(xiàng)目供給過程中扮演的角色起到了富有解釋力的理論基礎(chǔ)，但筆者認(rèn)為尚有不足，現(xiàn)有研究主要集中于從宏觀層面對(duì)國(guó)家財(cái)政體制和各級(jí)政府的行動(dòng)邏輯的理解，缺乏從微觀層面上解讀項(xiàng)目運(yùn)作具體實(shí)施過程中的組織機(jī)制及實(shí)踐邏輯，集中于項(xiàng)目運(yùn)作與政府相依存的關(guān)系，缺乏從市場(chǎng)的角度分析。而經(jīng)調(diào)查表明，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的供給過程中，諸多因素影響項(xiàng)目的“供、需”，其中政府和市場(chǎng)是主導(dǎo)因素，但大部分學(xué)者的研究都集中于討論政府而忽略市場(chǎng)，甚至用二元對(duì)立視角討論，而從市場(chǎng)與政府二元合作的視角，思考政府如何運(yùn)用市場(chǎng)杠桿去推動(dòng)項(xiàng)目的研究卻并不多。學(xué)者們大都注意并集中討論當(dāng)前項(xiàng)目供給中的組織運(yùn)行問題，比如認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目的“打包”下放是決策層的需求［2］，并非農(nóng)村內(nèi)部需要，但是就其問題的主要原因并沒有得出統(tǒng)一的結(jié)論。

基于此，本文要解決的問題是：后稅費(fèi)時(shí)代政府如何與市場(chǎng)進(jìn)行融合，將檢測(cè)項(xiàng)目效率的主體交給市場(chǎng)，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率，實(shí)現(xiàn)資源利用率的最大化。研究方法上，本文利用個(gè)案分析法，即通過對(duì)浙南山區(qū)某新農(nóng)村建設(shè)示范村在農(nóng)村農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的供給選擇經(jīng)驗(yàn)的理解，展示農(nóng)村項(xiàng)目供給中政府與市場(chǎng)的博弈以及政府調(diào)整角色，將項(xiàng)目實(shí)施效果放置于市場(chǎng)進(jìn)行檢驗(yàn)，然后通過市場(chǎng)反饋的信息來決定后續(xù)的資金發(fā)放。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目制度的運(yùn)作陷入資金利用效率低下，既有制度本身監(jiān)管和審核的問題，又取決于項(xiàng)目制度的設(shè)置下經(jīng)營(yíng)主體的盈利方式是選擇從項(xiàng)目本身的資金獲利還是將產(chǎn)品投入市場(chǎng)中獲利的問題。而對(duì)后者的分析，即構(gòu)成本文的基礎(chǔ)。

二、從政府到市場(chǎng)：白茶種植基地的變革

S村現(xiàn)有216戶764人，林業(yè)用地面積達(dá)18412畝。在新農(nóng)村建設(shè)中，該村在2007年被評(píng)為省級(jí)“興林富民”示范村和市級(jí)“新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)”，2012年獲得“十佳文明生態(tài)村”稱號(hào)。S村和浙江大多數(shù)村莊一樣，普遍存在著以戶為單位形式的合作社。初步了解景寧共512家，其中S村13家（2011年數(shù)據(jù)）。這里的合作社指的是綜合合作社，也就是會(huì)涉及生產(chǎn)、銷售、物資供應(yīng)等。本文中具體介紹的白茶種植項(xiàng)目就是以合作社的形式申請(qǐng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

S村引種白茶是在2009年，白茶是新品種，其培育過程有著一定淵源，民國(guó)4年（1915年），由惠明寺村畬族婦女雷陳女炒制的惠明茶，被送到美國(guó)舊金山巴拿馬萬國(guó)博覽會(huì)上，榮獲金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)潞鸵坏茸C書，從此名揚(yáng)海內(nèi)外。S村所種植的白茶，與此也有些淵源。相傳得獎(jiǎng)的惠明茶產(chǎn)于當(dāng)?shù)氐囊豢美喜铇?，而現(xiàn)今所植的白茶是從這棵樹上嫁接而來［9］。因白茶外觀奇特，加上來自惠明，以及政府、專家對(duì)此宣傳，價(jià)值頗高；又因產(chǎn)量稀少，外觀奇特，加上政府利導(dǎo)，白茶在市場(chǎng)上的價(jià)格很高。所以，根據(jù)對(duì)市場(chǎng)及政府政策的分析，S村決定引種第一批優(yōu)質(zhì)白茶。在召開村民大會(huì)的時(shí)候，大部分村民覺得白茶是新品種，市場(chǎng)的好壞現(xiàn)在僅是估計(jì)，到底能不能賺錢還是未知數(shù)，很多人由于這種想法，都沒選擇種植白茶，而是采取觀望態(tài)度。由于村民未能積極參與，故在第一批引種的時(shí)候，僅是村里幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，以及村集體的投入，來建立基地，其中個(gè)人占股份60%，集體占40%，成立了合作社。在成立合作社的基礎(chǔ)上，S村積極配合縣政府推行的政策，申請(qǐng)白茶種植項(xiàng)目。

S村地處高山，海拔800米，早晚云霧繚繞，吸收雨露，擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。在生產(chǎn)管理上，S村村主任介紹：種植方式全是根據(jù)上面農(nóng)科院規(guī)定來的。上面的項(xiàng)目資金全部用于田間管理，以助于擴(kuò)大生產(chǎn)效益。田間有專人管理，定期除草除蟲，盡量少打農(nóng)藥，這樣一來減少了生產(chǎn)成本，二來也符合生態(tài)茶園的標(biāo)準(zhǔn)。為保證每畝種植的棵數(shù)，肥料數(shù)得到嚴(yán)格控制，按照種植要求在間距、埋肥方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定；在保障高檔茶的品質(zhì)下，對(duì)采摘要求比較嚴(yán)格，不僅要求茶葉只采一牙一葉，連采摘?jiǎng)幼鞫加幸?guī)定。

2012年，S村的白茶基地進(jìn)行了第一次采摘，得到茶青1800斤，制成茶干240斤。從市場(chǎng)反饋來看，白茶的效益以及市場(chǎng)潛力巨大，因此S村決定擴(kuò)種并且在管理及銷售渠道上做出改變。由于缺乏加工廠及商標(biāo)，只能將茶干賣到惠明、奇爾等公司，白茶市價(jià)4800元/斤，但是收購(gòu)價(jià)3000元/斤。在白茶市場(chǎng)反饋良好的情況下，S村決定打造自己的加工廠及品牌。在市場(chǎng)推廣的過程中，村主任也對(duì)于經(jīng)營(yíng)模式的改革做出了回應(yīng)：第一年，茶產(chǎn)量少，加之作為禮品的用途居多，在銷路上不成問題。但是，白茶僅僅作為禮品茶，是不可行也不持久的，尋找新出路勢(shì)在必行。2013年，村里做了一個(gè)決定，為更好地符合市場(chǎng)要求，白茶基地決定轉(zhuǎn)型，將以前多人與集體聯(lián)合的管理模式改變?yōu)楠?dú)立法人經(jīng)營(yíng)。由一個(gè)人管理，其他人可以持股，也可以出售。另外，為減少開支，合作社自己準(zhǔn)備嫁接幼苗，另外添置機(jī)器，建立生產(chǎn)基地，設(shè)計(jì)商標(biāo)，打造自己的品牌，試圖走市場(chǎng)化模式。這方面，也已經(jīng)得到上面的支持，等政府驗(yàn)收完畢，就會(huì)發(fā)放項(xiàng)目資金。

白茶種植基地的建立源于政府項(xiàng)目政策資金的支持，而白茶種植以及銷售的變革則完全是根據(jù)市場(chǎng)反饋?zhàn)龅恼{(diào)整。S村村民對(duì)于引種白茶初期的觀望，表明項(xiàng)目引進(jìn)并非盲目性；對(duì)于白茶的定位——高檔、生態(tài)，也是綜合白茶的性質(zhì)與市場(chǎng)需求而定，這些看似“多一步思考”的選擇帶來的是白茶基地的繁榮。那么，S村的成功到底體現(xiàn)在什么方面？

三、項(xiàng)目的政府供給與市場(chǎng)選擇

各級(jí)政府不僅在資金籌集和爭(zhēng)取上起著重要的作用，更在資金的使用和管理中扮演重要角色，可以說政府是項(xiàng)目的“源生地”。在后稅費(fèi)時(shí)期，項(xiàng)目是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的有效杠桿；政府與市場(chǎng)的博弈中，借市場(chǎng)來檢驗(yàn)項(xiàng)目的效度，使政府角色調(diào)整到更為靈活和指導(dǎo)性的位置；作為經(jīng)營(yíng)主體，在項(xiàng)目體制當(dāng)中借項(xiàng)目來與政府進(jìn)行博弈，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)贏得政府支持，爭(zhēng)取了主動(dòng)性，擺脫了以往被命令種植、“逼民致富”的局面。在S村，政府之所以大力推行生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，是因?yàn)樯鷳B(tài)農(nóng)業(yè)一方面具有外部性，具有公益性，另一方面市場(chǎng)前景樂觀，但前期需要較大的投入，所以政府以項(xiàng)目方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化方向發(fā)展。

第三，算好“一帶一路”項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)賬，降低投資風(fēng)險(xiǎn)?！耙粠б宦贰背h最主要是經(jīng)濟(jì)倡議而非政治或戰(zhàn)略倡議，因而算好經(jīng)濟(jì)賬，才能讓“一帶一路”倡議推進(jìn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。要充分考慮到投資的盈利性、可回收性和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，穩(wěn)步推進(jìn)，不可好大喜功，全面開花。鑒于當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問題及隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)全面開打，中國(guó)在“一帶一路”項(xiàng)目的推進(jìn)上更應(yīng)該精挑細(xì)選，確保投資和資金的安全及可盈利性。

而在項(xiàng)目的“發(fā)包”過程中，市場(chǎng)選擇也起著一定的作用。市場(chǎng)選擇是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)造價(jià)值的首要前提，而在任何一項(xiàng)涉及交換的活動(dòng)中，都不可回避市場(chǎng)選擇［6］。同樣，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)的過程中，市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的選擇、生產(chǎn)、銷售都有著影響。但是在項(xiàng)目供給的過程中，隨著政府項(xiàng)目金額的逐漸加大和管理制度的缺陷，直接導(dǎo)致市場(chǎng)選擇的作用無法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下，基本上所有涉農(nóng)的項(xiàng)目都是由村民合作社經(jīng)村委會(huì)自下而上申請(qǐng)，申請(qǐng)審批通過后，再由政府打包下發(fā)資源。筆者通過S村的案例分析認(rèn)為，盡管源于市場(chǎng)供給，但市場(chǎng)選擇影響了S村農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的諸多方面。

首先，在項(xiàng)目生態(tài)功能定位上，政府認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)建設(shè)的最大目標(biāo)以及生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型的重要舉措。也就是說，政府想將生態(tài)化項(xiàng)目按照特定目標(biāo)融入到市政建設(shè)工程中，想借項(xiàng)目之力，實(shí)現(xiàn)地方規(guī)劃。在經(jīng)營(yíng)主體——村民合作社來看，實(shí)現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)種植的推廣在于兩點(diǎn)：（1）可以相對(duì)容易跟政府的項(xiàng)目掛鉤，更容易得到政府的項(xiàng)目資金；（2）隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們對(duì)于安全、綠色更為關(guān)心，使得市場(chǎng)上的生態(tài)產(chǎn)品具有很大的潛在市場(chǎng)。生態(tài)農(nóng)業(yè)在S村得以發(fā)展，表面上是政府主導(dǎo)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而實(shí)際上深層次推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體行動(dòng)的是市場(chǎng)需求，可以說，“生態(tài)”概念剛好處在政府與市場(chǎng)的“契合點(diǎn)”上。

其次，區(qū)位選擇也是市場(chǎng)選擇的一個(gè)集中體現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化的初期，基層為獲得更多的項(xiàng)目進(jìn)村，不惜以“跑步進(jìn)京”來爭(zhēng)取。但爭(zhēng)取的項(xiàng)目對(duì)口的較少，當(dāng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容不符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)實(shí)際，效益不高時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)很多“逼民致富”的情況，這種情況發(fā)生到后期，多半會(huì)出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象。S村對(duì)白茶高精度采摘，其目的就是為了符合生態(tài)要求，但深究下去，還是與市場(chǎng)的需求有關(guān)。

最后，市場(chǎng)選擇的思路還體現(xiàn)在生態(tài)產(chǎn)品的銷售渠道上。白茶從單一的禮品茶和集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化銷售和法人代表經(jīng)營(yíng)，都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。例如，白茶作為高檔茶，具有禮品象征價(jià)值，政府在這方面是需求大戶，政府扶持無疑是推動(dòng)白茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳驅(qū)動(dòng)力；但是隨著廉政建設(shè)的加強(qiáng)，高端禮品行業(yè)大多處于萎縮狀態(tài)，僅靠政府消費(fèi)及補(bǔ)助不足以維持合作社的運(yùn)作，更談不上發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展，僅僅靠“政府消費(fèi)”是不足的，還須將產(chǎn)品引入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來拓寬高檔產(chǎn)品的銷路，這也是降低成本，提高效率的重要途徑。

在生態(tài)農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目工程中，引入市場(chǎng)的主要目的不僅在于提高項(xiàng)目的完成質(zhì)量，而是以最小的付出獲得最大的回報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在以政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目模式里嵌入市場(chǎng)，不但能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制資源配置和效率優(yōu)勢(shì)，還可以降低政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管成本。一般來說，在整個(gè)以政府主導(dǎo)項(xiàng)目和后稅費(fèi)時(shí)期國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，市場(chǎng)選擇作用在項(xiàng)目化的供給中往往是被忽視的，是被經(jīng)營(yíng)主體作為政府供給的替代品。其自身優(yōu)勢(shì)往往無法體現(xiàn)，而政府對(duì)于龐大的項(xiàng)目體系中出現(xiàn)的一些問題往往也無法監(jiān)管到位，從而導(dǎo)致資金利用率低下等問題。

圖1 “內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的局限性

四、從白茶基地變革反思項(xiàng)目體制困境

在傳統(tǒng)農(nóng)村項(xiàng)目供給過程中，市場(chǎng)機(jī)制沒有發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的一個(gè)主要原因就是“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的局限性突顯。內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)指的是政府、項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)主體之間構(gòu)成的一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定封閉的結(jié)構(gòu)（見圖1）。經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)政府下發(fā)的項(xiàng)目投標(biāo)、申請(qǐng)，政府通過立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估等一系列理性程序，才能最終使項(xiàng)目生效，獲得全社會(huì)的認(rèn)可和信任，也就是經(jīng)營(yíng)主體會(huì)和政府之間形成一個(gè)任務(wù)協(xié)議。通過政府打包招標(biāo)的立項(xiàng)下發(fā)，在配套建設(shè)的過程中，其中一部分直接下放資金，也有少數(shù)部分是下發(fā)生產(chǎn)資料。項(xiàng)目作為“反哺”農(nóng)村的“福利”形式，對(duì)申請(qǐng)者的篩選及驗(yàn)收、評(píng)估政策條件相對(duì)寬松，這就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)問題，申請(qǐng)者為了爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資金，便提出“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒項(xiàng)目不發(fā)展”的項(xiàng)目動(dòng)員令［4］。項(xiàng)目或項(xiàng)目體制，對(duì)地方政府究竟意味著什么呢？首先，項(xiàng)目資金作為下放資源，得了總比不得好；而且，地方政府或部門為爭(zhēng)得更多的“項(xiàng)目補(bǔ)助”剩余，往往有意多報(bào)項(xiàng)目預(yù)算；有時(shí)候，由于政府預(yù)算的口徑較為寬松，可先做小額預(yù)算順利通過審批，立項(xiàng)后再以不能完工等各種事由申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)，而上級(jí)也往往會(huì)因避免項(xiàng)目中途下馬造成浪費(fèi)，同意追加撥款［3］。

內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)的局限性在于：一方面限制了項(xiàng)目功能的發(fā)揮，另一方面也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目反哺農(nóng)村的能力弱化。這種鏈條式發(fā)展的惡性循環(huán)，資金利用率極低的原因在于：一方面基層政府為追求政績(jī)，監(jiān)管不嚴(yán)，另一方面就是經(jīng)營(yíng)主體平衡各種成本之后，發(fā)現(xiàn)相對(duì)于在市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)更易于獲利，獲取政府的項(xiàng)目資金顯得更加容易。

S村村主任說：“茶葉是縣里面的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，惠明寺每年都會(huì)得到縣里面的資金支持。例如，一般申報(bào)的是100萬的項(xiàng)目，其實(shí)本身花銷只有僅僅的30萬，他們賺的錢大多數(shù)來自于政府的項(xiàng)目，光是項(xiàng)目的錢，就可以足夠一個(gè)茶廠的運(yùn)轉(zhuǎn)了。”從負(fù)責(zé)人的話語(yǔ)中可以得知，通過項(xiàng)目工程，大部分項(xiàng)目的利潤(rùn)主要來自政府的扶持資金。他們獲利的空間有兩種：其一，賺取差價(jià)，申報(bào)書以實(shí)際30萬的花銷，申請(qǐng)100萬，有70萬的差價(jià)；其二，當(dāng)項(xiàng)目申報(bào)的資金不足時(shí)，往往導(dǎo)致工程質(zhì)量嚴(yán)重不合格，這種情況下，上級(jí)政府會(huì)再次發(fā)包，選擇“睜一只眼閉一只眼”，為鄉(xiāng)村“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的穩(wěn)定提供了“保障”。

S村村副書記說：“東坑下面的村子，也向政府申請(qǐng)了大批量的白茶苗，開地300畝。但是，真正采起茶來，卻只有20斤。他們比我們的量多，自然申請(qǐng)的項(xiàng)目錢也比我們多，但是從第一年的產(chǎn)出來看，他們一定沒有將所有的錢全部用到白茶的種植上，管理上也比較隨意，所以效果也就可想而知。”副書記口中說的村原是一個(gè)貧困村，在白茶的申請(qǐng)中，也是以貧困村為典型申請(qǐng)的。關(guān)于項(xiàng)目在典型示范村的實(shí)施，學(xué)術(shù)界也有討論。一般而言“示范村”和“薄弱村”（或“整治村”），分別代表處于富裕和貧困狀態(tài)的村莊，對(duì)項(xiàng)目的依賴性最強(qiáng)。項(xiàng)目思維是一種由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合的思維。所謂“點(diǎn)”，就是“樹典型”、“立標(biāo)桿”，通過示范效應(yīng)來提高項(xiàng)目質(zhì)量，通過突出案例來宣傳項(xiàng)目的績(jī)效；所謂“面”，就是項(xiàng)目要有一定的覆蓋范圍，選擇底子薄的作為對(duì)象，既有助于提高項(xiàng)目的相對(duì)績(jī)效，也有助于達(dá)到數(shù)字管理的量化標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)項(xiàng)目持最積極態(tài)度的，自然是具有典型性的兩類村莊：籌得出錢的最有競(jìng)爭(zhēng)力，也最容易從項(xiàng)目中獲益；一窮二白的，則容易爭(zhēng)取到那些帶有普惠性質(zhì)的項(xiàng)目。于是，若想“抓”到項(xiàng)目，就必須“擠進(jìn)兩頭”，通過“扮富”和“哭窮”的辦法讓自己成為典型，成為“試點(diǎn)”［2］。而成為試點(diǎn)之后，項(xiàng)目能否發(fā)揮本身的作用，能否真正達(dá)到盈利的目的，則需要經(jīng)得住市場(chǎng)的考驗(yàn)。

因此，在政府對(duì)農(nóng)村生態(tài)項(xiàng)目的供給中，“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的局限性是導(dǎo)致資源利用率低下的首要原因。在這樣一個(gè)系統(tǒng)中，經(jīng)營(yíng)主體和政府就是一對(duì)利益交換的主體，而三者之間的穩(wěn)定存在并得以運(yùn)行是由于經(jīng)營(yíng)者的獲利空間的依屬關(guān)系。首先，政府為了確保組織申請(qǐng)和基層政府建設(shè)的積極性，在監(jiān)管和審核方面要求的標(biāo)準(zhǔn)不高；在政府的“失控”發(fā)包下，經(jīng)營(yíng)主體因監(jiān)管力度的薄弱，理性上是不會(huì)花過多人力、物力、時(shí)間等成本去謀求更大的利潤(rùn)，而僅僅依附在政府下發(fā)的項(xiàng)目工程中，便可以輕松得到可觀收入。這樣一來，不僅強(qiáng)化了“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的穩(wěn)固形成，并直接導(dǎo)致項(xiàng)目資金的利用效率低下。

五、討論與總結(jié)

在S村項(xiàng)目供給、選擇與運(yùn)作過程中，村民合作社起到相當(dāng)重要的作用。在政府立項(xiàng)后，村民合作社對(duì)于項(xiàng)目的申請(qǐng)及經(jīng)營(yíng)具有直接選擇權(quán)，并得到了當(dāng)?shù)鼗鶎拥闹С?。具體到生態(tài)、區(qū)位的選擇中，像S村這樣擁有獨(dú)立自主性的合作社的情況并不普遍。村民合作社的選擇性生產(chǎn)是項(xiàng)目化效率提高的重要原因，而促使S村村民合作社支配能力提高的原因可歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）村民利益訴求的多元化

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入在經(jīng)濟(jì)比重中下降，加上合作社運(yùn)營(yíng)成本的劇增，僅依靠政府項(xiàng)目下發(fā)的資金是不足以滿足經(jīng)營(yíng)主體的需求，項(xiàng)目利潤(rùn)的下降會(huì)促使經(jīng)營(yíng)主體理性對(duì)待項(xiàng)目申請(qǐng)。正如村書記說“項(xiàng)目錢是靠運(yùn)氣的，要是哪一天政府沒有項(xiàng)目了，那么我們就沒有出路了。”S村了解到單從政府方面提供的資源不足以維持自身需要。隨著申請(qǐng)者增多，作為“有限資源”的項(xiàng)目經(jīng)分割進(jìn)入村子之后，每個(gè)經(jīng)營(yíng)主體獲得的項(xiàng)目金額自然不能滿足其自身發(fā)展需要，為取得更大發(fā)展，僅僅將政府作為盈利的唯一來源或主要來源儼然不行，為獲得更好的發(fā)展，只得獲依靠新的生產(chǎn)、銷售渠道來獲利，這無疑是促進(jìn)市場(chǎng)嵌入的內(nèi)因。

（二）政府與合作社之間的義務(wù)與矛盾被打破

合作社成員集體的利益訴求增強(qiáng)，無疑增加了政府供給的難度，但也給市場(chǎng)嵌入提供了條件。在項(xiàng)目制初期，人們大多擁有一些生產(chǎn)資料，而政府的項(xiàng)目支持，促進(jìn)了人們生產(chǎn)規(guī)模及條件的改善。而隨著政府投入的加大，項(xiàng)目也由原初的公共項(xiàng)目到幾乎涉及所有涉農(nóng)項(xiàng)目。項(xiàng)目在農(nóng)村的作用也由一開始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼變?yōu)橹苯拥摹把a(bǔ)貼”。這樣就喪失了補(bǔ)貼項(xiàng)目的“最初意涵”；而項(xiàng)目資金利用效率的下降，也直接導(dǎo)致人們對(duì)項(xiàng)目滿意度的下降。因此，由項(xiàng)目鏈接的政府與合作社之間的責(zé)任關(guān)系逐漸被打破，政府指責(zé)合作社經(jīng)營(yíng)主體的要求不能達(dá)標(biāo)，而合作社又抱怨自己的資金需求得不到滿足，這導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體為了提升收入，不得不多申請(qǐng)項(xiàng)目，多跑項(xiàng)目。并在大部分項(xiàng)目不能按質(zhì)按量完成的情況下，迫使政府為避免項(xiàng)目半途而廢不得不進(jìn)行再次撥款。在項(xiàng)目主體效率不能達(dá)標(biāo)的情況下，S村的案例表明利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)、分配與再生產(chǎn)之間的良性循環(huán)是當(dāng)下打破“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)困境”的主要手段。

（三）村民自身觀念的改變

合作社經(jīng)營(yíng)主體了解到政府擔(dān)任的僅僅是項(xiàng)目補(bǔ)助者的角色，而真正能夠促進(jìn)發(fā)展的還是產(chǎn)品在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，若僅僅依據(jù)項(xiàng)目的額度去選擇經(jīng)營(yíng)，這樣就會(huì)面臨獨(dú)立性失衡的狀態(tài)：一旦失去政府的補(bǔ)貼，那么企業(yè)就會(huì)面臨破產(chǎn)的局面。所以，尋求真正的盈利，產(chǎn)品就必須經(jīng)得住市場(chǎng)的考驗(yàn)，切合市場(chǎng)需求。這就要求在項(xiàng)目的選擇上必須嚴(yán)格審查，度量。

綜上，政府在項(xiàng)目監(jiān)管中無法完全落實(shí)“一事一議”，陷入為項(xiàng)目提供可持續(xù)發(fā)展的困境，使得項(xiàng)目資金逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)貼資金”的情況下，村民的利益訴求加大，政府與合作社之間的矛盾加深，村民自身觀念的改變，三者相互影響，促使村民合作社支配項(xiàng)目選擇的能力逐漸提高。村民選擇市場(chǎng)作為發(fā)展方向，也就是強(qiáng)化自身對(duì)項(xiàng)目選擇能力體現(xiàn)。

改革開放以來，政府與市場(chǎng)始終是決定中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體格局的兩大主導(dǎo)因素。在經(jīng)典社會(huì)學(xué)家的分析中，從不缺少關(guān)于國(guó)家和市場(chǎng)的討論［3］。在任何社會(huì)中，國(guó)家的存在是常態(tài)，現(xiàn)代市場(chǎng)的存在也是常態(tài)，僅靠權(quán)力或利益的分析邏輯，不能揭示社會(huì)存在的真實(shí)樣態(tài)［7］。而無論是宏觀調(diào)控還是自由放任，其目的都是希望政策的實(shí)施能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。國(guó)家出臺(tái)“項(xiàng)目制”，提倡推行生態(tài)農(nóng)業(yè)，其本質(zhì)目的也在于此，為突破原有市場(chǎng)體制所造成的一系列問題，而實(shí)行整體規(guī)劃。但是，若過于強(qiáng)調(diào)總體性治理邏輯，改革曾經(jīng)釋放出來的社會(huì)空間和自由資源，乃至社會(huì)整合得以有效調(diào)節(jié)的各種習(xí)慣和傳統(tǒng)因素，也將受到損害［3］。

本文在經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目的實(shí)施和項(xiàng)目選擇入手，分析S村在生態(tài)項(xiàng)目上的成功之處以及當(dāng)下的問題和困境，了解到當(dāng)下的困境主要在于“內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)”的局限性中，合作社及村民生產(chǎn)者作為既得利益者，獲利是唯一目標(biāo)，而獲取利益的途徑則處于次要地位，于是便導(dǎo)致項(xiàng)目資金利用率不高，浪費(fèi)現(xiàn)象涌現(xiàn)。這種情況出現(xiàn)的根本原因在于沒有改變經(jīng)營(yíng)主體的獲利方式——利潤(rùn)的來源應(yīng)是市場(chǎng)而非政府。在內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)里面，若經(jīng)營(yíng)主體獲得來自政府項(xiàng)目資金超過生產(chǎn)的利潤(rùn)，就會(huì)失去將產(chǎn)品投置于市場(chǎng)的動(dòng)力，便與政府實(shí)施項(xiàng)目制的初衷背道而馳。政府項(xiàng)目資金不應(yīng)該也不能成為經(jīng)營(yíng)主體的主要收入，項(xiàng)目資金僅僅是催化劑的作用，是加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，收入的主要來源還得依賴市場(chǎng)對(duì)于經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的需求。

從S村案例中可以看出政府的作用依然巨大，但是也能看出市場(chǎng)在其中同樣起著重要作用，并且在生態(tài)農(nóng)業(yè)這個(gè)點(diǎn)上，政府、市場(chǎng)得到了很好的融合，并都在這一過程中起到積極作用。市場(chǎng)可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，影響經(jīng)營(yíng)主體的選擇；政府在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面則起到推動(dòng)作用。市場(chǎng)與政府的融合無疑是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目化的最好方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府融合最好方式就是尋找類似“生態(tài)”的那種契合點(diǎn)。項(xiàng)目制的管理方式是政治性與市場(chǎng)性的統(tǒng)一［8］，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體而言，要做到兩點(diǎn)：一是了解市場(chǎng)需求，并結(jié)合市場(chǎng)需求產(chǎn)品與自身主客觀條件，選擇可行性高的產(chǎn)品項(xiàng)目；二是申報(bào)的項(xiàng)目盡量與自身選擇的產(chǎn)品一致，使自己的項(xiàng)目易于申請(qǐng)項(xiàng)目資金，始終堅(jiān)持市場(chǎng)需求是第一位，以市場(chǎng)需求進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)，才能真正獲利，才是項(xiàng)目制的真正意涵。

［1］周飛舟．財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題：兼論項(xiàng)目治國(guó)［J］．社會(huì)，2012，（1）：1－37．

［2］折曉葉，陳嬰嬰．項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，（4）：126－148．

［3］渠敬東．項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（5）：113－130．

［4］周飛舟．錦標(biāo)賽體制［J］．社會(huì)學(xué)研究，2009，（3）：54－77．

［5］李祖佩．論農(nóng)村項(xiàng)目化公共品供給的組織困境及其邏輯［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，12（3）：8－16．

［6］劉翔．中西方生態(tài)農(nóng)業(yè)理論的比較研究［J］．重慶與世界，2011，（3）：36－38．

［7］波蘭尼．大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源［M］．馮鋼等譯，杭州：浙江人民出版社，2007．

［8］周黎安．行政發(fā)包制［J］．社會(huì)，2014，（6）：1－38．

［9］王逍．走向市場(chǎng)：一個(gè)畬族村落的農(nóng)作物種植與經(jīng)濟(jì)變遷［D］．廈門大學(xué)，2007．

（責(zé)任編輯：黃海濤）

胡開（1991－），男，安徽安慶人，研究生，研究方向：應(yīng)用社會(huì)學(xué)。