2014－2015年中國旅游安全形勢回顧與展望

○鄭向敏

(1．華僑大學(xué)旅游學(xué)院，2．中國旅游研究院旅游安全研究基地，福建泉州362021)

一 2014年中國旅游安全形勢回顧

(一)旅游安全總體形勢

2014年全國旅游安全形勢總體良好，旅游突發(fā)事件的發(fā)生總量和死亡人數(shù)均同比下降［1］。旅游行業(yè)在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各級黨委政府、各有關(guān)部門的全力支持下，繼續(xù)秉持“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”理念，堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，貫徹執(zhí)行《中華人民共和國旅游法》(簡稱旅游法，下同)和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中的旅游安全規(guī)定，按照黨的十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，充分發(fā)揮國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議制度作用，通過強(qiáng)化旅游行業(yè)安全監(jiān)管、落實(shí)旅游企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、規(guī)范開展旅游安全生產(chǎn)等步驟與措施，有效防范和最大限度遏制了旅游重特大事故，保障了旅游業(yè)的安全與穩(wěn)定。

2014年境內(nèi)外旅游安全狀況相對穩(wěn)定，但可預(yù)見與不可預(yù)見、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的不安全因素依然存在，并對旅游業(yè)的安全穩(wěn)定帶來了一定的影響。2014年我國旅游業(yè)先后遭遇了強(qiáng)霧霾天氣、沙塵侵襲、“威馬遜”超強(qiáng)臺風(fēng)、廬山山體滑坡、云南魯?shù)榭h6.5級地震，以及境外的馬爾代夫員工罷工、也門街頭示威、利比亞武裝沖突升級等旅游突發(fā)事件。盡管2014年旅游不安全因素繁雜多樣，但全國旅游行業(yè)上下以保障游客生命財(cái)產(chǎn)安全為根本出發(fā)點(diǎn)，努力防控旅游產(chǎn)業(yè)核心要素安全、規(guī)范完善區(qū)域旅游安全行政治理、創(chuàng)新旅游安全保障體系等，努力夯實(shí)旅游安全管理基礎(chǔ)，有效地應(yīng)對和妥善處置了各起旅游突發(fā)事件和安全事故，確保了2014年我國旅游安全形勢總體趨穩(wěn)、趨好的態(tài)勢。

(二)旅游行業(yè)安全形勢

根據(jù)國家旅游局網(wǎng)站、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局政府網(wǎng)站等各門戶網(wǎng)站的旅游頻道以及各地區(qū)的新聞門戶網(wǎng)的所有關(guān)于旅游安全的新聞報(bào)道進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)我國旅游行業(yè)安全形勢存在顯著差異:2014年，我國旅游餐飲行業(yè)安全形勢總體較好，旅游餐飲行業(yè)安全事件的數(shù)量呈下降趨勢，且未出現(xiàn)性質(zhì)惡劣、傷亡巨大的特大安全事件，全國各省、市、自治區(qū)有效加強(qiáng)旅游餐飲行業(yè)安全的防范與管理。旅游住宿行業(yè)安全形勢持穩(wěn)，安全環(huán)境逐步向好。案例統(tǒng)計(jì)顯示，2014年我國旅游住宿行業(yè)各類型安全突發(fā)事件所占比重基本與2013年一致。旅游交通安全形勢總體趨好。雖然遭遇了臺風(fēng)、霧霾等諸多不可控外部因素的挑戰(zhàn)，但旅游交通安全管理做到了嚴(yán)格落實(shí)事故責(zé)任，突出重點(diǎn)，迅速部署，確保了2014年旅游交通安全的良好態(tài)勢。旅游景區(qū)安全形勢呈良好狀態(tài)，旅游安全事件涵括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，其中事故災(zāi)難類型突發(fā)事件發(fā)生的次數(shù)最多;分散在地文景觀類、水域風(fēng)光類及建筑與設(shè)施類景區(qū)，其中地文景觀類型景區(qū)的安全事故突發(fā)頻率最高。旅游購物安全形勢基本平穩(wěn)，但影響旅游購物安全的因素錯綜復(fù)雜，旅游購物安全形勢不容樂觀。旅游娛樂場所的安全形勢總體不太樂觀。與2013年相比較，2014年我國旅游娛樂場安全事故等級降低，但事故總數(shù)有所增加。

通過搜集的旅游安全事件案例，本研究還分析了我國旅游餐飲、旅游住宿、旅游交通、旅游景區(qū)、旅游購物、旅游娛樂六個行業(yè)的安全形勢的特征和主要影響因素，如表1所示。

表1 旅游行業(yè)安全形勢特征與影響因素

資料來源:根據(jù)各網(wǎng)站搜集的案例材料綜合統(tǒng)計(jì)整理

(三)旅游安全事件形勢

經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，2014年我國不同類型的旅游安全事件呈現(xiàn)出明顯特征:2014年我國涉旅安全事故災(zāi)難次數(shù)及傷亡數(shù)量上升，重大涉旅事故災(zāi)難雖時(shí)有發(fā)生，但百萬游客事故災(zāi)難比率不高，涉旅安全形勢總體可控。2014年我國涉旅公共衛(wèi)生安全總體形勢較為穩(wěn)定，涉旅公共衛(wèi)生事件防范意識整體有所增強(qiáng)，游客食物中毒、傳染病疫情等危機(jī)事件數(shù)量同比2013年有所下降，但事件嚴(yán)重等級呈加重態(tài)勢。涉旅社會安全事件總體形勢有所好轉(zhuǎn)，安全管控依然嚴(yán)峻。根據(jù)案例材料分析，旅游安全事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的特征和主要影響因素如表2所示。

表2 旅游安全事件形勢特征與影響因素

二 2014年中國旅游安全管理狀況回顧

2014年是我國旅游安全管理改革思變、銳意創(chuàng)新，管理思路逐步規(guī)范，管理水平和管理能力逐漸提升的一年。2014年我國旅游安全管理工作狀況可以通過我國旅游產(chǎn)業(yè)核心要素安全管理和旅游安全保障體系等方面得到體現(xiàn)。

(一)旅游產(chǎn)業(yè)核心要素安全管理:應(yīng)時(shí)防控

旅游產(chǎn)業(yè)核心要素的安全管理是旅游安全管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2014年我國各級旅游行政主管部門在旅游餐飲、旅游住宿、旅游交通和旅游購物等旅游產(chǎn)業(yè)要素的安全管理力度逐漸增強(qiáng)、安全管理方式不斷創(chuàng)新，管控能力明顯提升。

1．旅游餐飲安全監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，全放位、多角度的社會監(jiān)督體系亟需形成

2014年旅游餐飲安全監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在國家、各省市在重要時(shí)段的餐飲安全檢查、發(fā)生安全事故后及時(shí)跟蹤解決、安全事故后再次安檢。如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2014〕31號)中提出要保障旅游安全，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督檢查;寧夏針對2014年6月和11月發(fā)生的后廚起火和煤氣罐泄漏事件開展了餐飲負(fù)責(zé)人消防知識學(xué)習(xí)［2］和餐飲燃?xì)庵卫砉ぷ鳎?］。盡管政府管理部門對旅游餐飲安全給予了高度重視，但餐飲安全監(jiān)管仍不盡人意，且各部門安全的監(jiān)管職責(zé)難以理清。因此，全放位、多角度的社會共同監(jiān)督是保障旅游餐飲業(yè)安全管理的關(guān)鍵。

2．住宿業(yè)安全監(jiān)督整治力度加大，旅游住宿行業(yè)的的社會監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善

2014年旅游住宿行業(yè)各主管部門針對住宿行業(yè)安全特點(diǎn)，從國家和行業(yè)層面繼續(xù)深入開展了安全督察整治工作，如宣傳貫徹和科學(xué)實(shí)施《旅游法》，完善《星級飯店服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)》等服務(wù)質(zhì)量賠償標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。旅游住宿業(yè)相關(guān)部門在引導(dǎo)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督方面也開展了諸多工作:推動完善社會監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會媒體正確的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用;針對違法違規(guī)行為，利用社會新聞媒體渠道進(jìn)行暗訪、曝光等。

3．旅游交通安全整治逐步深入，旅游交通安全責(zé)任有效落實(shí)

首先，全面開展了旅游交通安全專項(xiàng)治理。各地旅游部門堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出重點(diǎn)的原則，重點(diǎn)檢查旅行社的旅游客運(yùn)交通規(guī)范經(jīng)營情況;針對重點(diǎn)時(shí)段、特殊旅游線路和旅游景區(qū)的旅游交通安全，積極協(xié)同交通運(yùn)輸、公安、安全監(jiān)管等部門聯(lián)合開展督查，對旅游交通安全存在的隱患進(jìn)行排查。其次，積極構(gòu)建旅游道路交通安全管理的長效機(jī)制。2014年，各地旅游部門主動會同交通運(yùn)輸、公安、安全監(jiān)管等部門，針對當(dāng)?shù)芈糜蔚缆方煌ò踩蝿莺涂赡艽嬖诘陌踩O(jiān)管漏洞，為保障當(dāng)?shù)芈糜谓煌ㄒ?guī)范、安全運(yùn)行，建立起旅游道路交通安全管理長效機(jī)制［4］。

4．旅游購物安全警示與監(jiān)管體系開始構(gòu)建，民眾參與監(jiān)督勢在必行

全民參與旅游購物監(jiān)督是旅游行業(yè)治理的新舉措，也是提高旅游購物安全的重要舉措。2014年，各地政府在完善旅游購物安全監(jiān)管體系，鼓勵民眾參與監(jiān)督方面開展了諸多工作，例如:國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好2014年國慶期間旅游工作的通知》，明確要求嚴(yán)查和嚴(yán)厲打擊銷售假冒偽劣產(chǎn)品、強(qiáng)迫或變相強(qiáng)制旅游消費(fèi)等違法違規(guī)行為;國家旅游局旅游發(fā)布2014旅游服務(wù)警示第2號“都是低價(jià)惹的禍”，提醒游客謹(jǐn)防購物陷阱［5］等。

(二)旅游安全保障體系:創(chuàng)新優(yōu)化

旅游安全體制、機(jī)制、法制和保險(xiǎn)保障是旅游業(yè)安全發(fā)展的基石。不斷創(chuàng)新優(yōu)化的旅游安全體制、機(jī)制、法制和保險(xiǎn)體系是助推旅游業(yè)安全發(fā)展的動力。2014年，是我國旅游安全體制、機(jī)制、法制和保險(xiǎn)體系不斷創(chuàng)新發(fā)展的一年，具體體現(xiàn)在以下三方面。

1．旅游安全管理的體制、機(jī)制不斷優(yōu)化

2014年我國各省(自治區(qū)、直轄市)積極把握新常態(tài)下依法治國對旅游法治建設(shè)的新要求，貫徹推進(jìn)依法治旅，依法興旅。為全面貫徹《旅游法》的規(guī)定和要求，加強(qiáng)旅游相關(guān)部門的協(xié)同配合，更好推進(jìn)旅游工作的有效實(shí)施，2014年我國建立了國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議制度(以下簡稱聯(lián)席會議)。聯(lián)席會議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由國家旅游局、外交部、發(fā)展改革委、公安部、安全監(jiān)管總局、食品藥品監(jiān)管總局、氣象局等共28個部門組成，旅游局為牽頭單位。主要任務(wù)包括:全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游工作，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，對旅游業(yè)改革發(fā)展中的重大問題提出方針政策和協(xié)商合力解決，成員單位加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合支撐，發(fā)揮協(xié)同共管，共同促進(jìn)旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展［6］。

2．旅游安全管理的法治保障日益增強(qiáng)

2014年，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的修訂頒布，進(jìn)一步對各行各業(yè)安全生產(chǎn)工作起到了統(tǒng)領(lǐng)與規(guī)范作用。在《中華人民共和國旅游法》實(shí)施一年之際，2014年全國人大常委會對旅游法實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查，極大地推動了旅游法的貫徹執(zhí)行。同年，為貫徹依法治國對旅游法治的重要作用，國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅的意見》。在眾多利好政策的指導(dǎo)下，旅游安全的法治化正在按照科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的步伐穩(wěn)健邁進(jìn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了旅游安全監(jiān)管職責(zé)、旅游安全預(yù)警、旅游安全經(jīng)營主體責(zé)任、景區(qū)流量控制制度、高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目以及旅游保險(xiǎn)制度等方面的法制保障。

3．旅游安全管理的保險(xiǎn)保障逐漸深入

2014年，國家及地方政府都高度重視旅游保險(xiǎn)工作及旅游保險(xiǎn)工作的宣傳推廣工作。各級政府和旅游主管部門，在加強(qiáng)旅游保險(xiǎn)的宣傳推廣和強(qiáng)化旅游者安全意識與投保意識的同時(shí)，積極推進(jìn)旅責(zé)險(xiǎn)與統(tǒng)保示范項(xiàng)目和旅游意外險(xiǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)，使我國旅游保險(xiǎn)業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢:旅游保險(xiǎn)產(chǎn)品種類更加豐富且精細(xì)化;更多的保險(xiǎn)企業(yè)參與到旅游保險(xiǎn)市場;旅游者投保意識也得到進(jìn)一步增強(qiáng);旅游保險(xiǎn)理賠程序和服務(wù)進(jìn)一步完善，旅游保險(xiǎn)模式不斷創(chuàng)新，旅游保險(xiǎn)理賠時(shí)間整體縮短。

三 2015年中國旅游安全形勢展望

(一)影響2015年中國旅游安全的因素分析

通過對過去幾年中國旅游安全形勢分析和相關(guān)部門的政策文件解讀，本研究認(rèn)為自然災(zāi)害、社會安全風(fēng)險(xiǎn)、旅游交通事故、境外旅游安全風(fēng)險(xiǎn)等因素將是影響2015年中國旅游安全的主要因素。

1．不可抗力的自然災(zāi)害將持續(xù)影響

隨著地球變暖、大氣變化，不可抗力的暴雨、臺風(fēng)、地震、霧霾等自然災(zāi)害將繼續(xù)出現(xiàn)，甚或愈來愈嚴(yán)重，帶來的旅游安全事故與災(zāi)難不可低估。不可抗力的自然災(zāi)害是影響2015年旅游安全最重要的因素，需要重點(diǎn)關(guān)注與重視。全國各地各級政府一方面需要做好春季的沙塵、夏季高溫和防汛、秋季森林防火、冬季寒潮等季節(jié)性的自然災(zāi)害防控工作，另一方面需做好區(qū)域性的自然災(zāi)害應(yīng)對工作。沿海城市和濱海、島嶼旅游景區(qū)要重視強(qiáng)熱帶風(fēng)暴、臺風(fēng)等對旅游目的地的影響，做好游客安全保障工作;城市旅游目的地要關(guān)注強(qiáng)降雨給都市旅游造成的影響，做好暴雨預(yù)警和應(yīng)急處置工作，等等。

2．多樣化的社會安全風(fēng)險(xiǎn)因素依然潛藏

轉(zhuǎn)型期社會矛盾凸顯、社會階層逐漸分化、利益主體多元，社會分配、利益調(diào)整若有不當(dāng)，則易引發(fā)各種社會公共安全事件。各種可預(yù)見、不可預(yù)見的社會因素所潛藏的安全隱患也是2015年需要重點(diǎn)關(guān)注與重視的問題。其中，境內(nèi)的恐怖襲擊、節(jié)慶活動場所的踩踏擠壓、欺客宰客行為、欺詐欺騙行為等應(yīng)該繼續(xù)予以重點(diǎn)防范。境外旅游目的地的傳染病疫情等不可預(yù)見的社會因素，國內(nèi)外旅游目的地的治安問題、偷盜現(xiàn)象等可預(yù)見社會因素，都可能給境內(nèi)外旅游者帶來不安全的隱患或安全事故，應(yīng)引起各地各級旅游管理部門、旅游企業(yè)及旅游者的重視與關(guān)注。

3．旅游交通事故將繼續(xù)成為主要事故事件類型

長期以來，旅游交通安全一直是旅游安全事故的高發(fā)環(huán)節(jié)，造成的事故總量和傷亡人數(shù)在各類事故事件中一直保持高位。在可以預(yù)計(jì)的將來，我國旅游業(yè)的出游人次規(guī)模將進(jìn)一步增長，同時(shí)旅游大眾化、散客化、自駕化等業(yè)態(tài)將加速發(fā)展和持續(xù)強(qiáng)化，預(yù)計(jì)越來越多的民眾將會選擇自駕等地面交通形式從事短期和近中距旅游活動。近年來，我國推出了重要節(jié)假日免征高速費(fèi)等便民措施，使得旅游旺季時(shí)段的交通壓力進(jìn)一步加大，旅游道路交通安全工作將面臨更大挑戰(zhàn)。因此，旅游交通事故可能將繼續(xù)成為旅游事故事件的主要類型存在，加強(qiáng)旅游交通事故的防范處置應(yīng)成為旅游安全工作的重心和重點(diǎn)。

4．境外旅游安全不穩(wěn)定因素增多

近年來我國出境旅游人數(shù)劇增，出境旅游市場規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，2014年我國內(nèi)地公民出境旅游已突破1億人次［7］。境外旅游過程中因目的地國家政治局勢不穩(wěn)定因素、社會治安風(fēng)險(xiǎn)因素、自然災(zāi)害因素、疾病疫情因素等都可能對我國出境旅游者的安全帶來影響。2015年，國外政治局勢的不穩(wěn)定因素對我國出入境旅游者的安全影響仍然是旅游安全需要關(guān)注與重視的因素之一。國家旅游主管部門應(yīng)密切關(guān)注各旅游目的地國家的政治態(tài)勢與局勢，提醒旅游企業(yè)與旅游者謹(jǐn)慎選擇出行，各地各級旅游企業(yè)與旅游者也應(yīng)提高出境旅游的安全防范意識，做好境外自我安全保護(hù)工作。

(二)2015年中國旅游安全態(tài)勢展望

通過對2014年我國旅游安全形勢的特征分析，以及對2015年我國旅游安全的影響因素的預(yù)測，本研究認(rèn)為，隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，2015年我國旅游安全將全面推進(jìn)依法治理，優(yōu)先開展各類旅游安全治理工程，大力推動旅游安全智慧監(jiān)管平臺建設(shè)，有序加快出境旅游安全救援機(jī)制構(gòu)筑，積極優(yōu)化游客高聚集空間的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等。

1．全面推進(jìn)旅游安全的依法治理

2014年8月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2014〕31號)［8］，第十三條專門提出:“保障旅游安全”。12月，國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅的意見(旅發(fā)〔2014〕241號)》［9］，標(biāo)志著依法興旅、依法治旅成為旅游行業(yè)繁榮發(fā)展的正確選擇和必由之路?！堵糜畏ā穼?shí)施一年以來，旅游安全保障已初顯成效，但在旅游安全的行政治理仍面臨著《旅游法》中旅游安全相關(guān)條文的具體落實(shí)、旅游安全執(zhí)法機(jī)制的健全、旅游安全監(jiān)管的責(zé)任主體、職能明晰等諸多問題。2015年及今后工作中，各級旅游管理部門將進(jìn)一步貫徹落實(shí)《旅游法》，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，全面部署和描繪旅游安全管理藍(lán)圖［9］。

2．優(yōu)先開展各類旅游安全治理工程

2015年旅游安全治理工程主要體現(xiàn)在以下方面:一是加快旅游安全管理的體制機(jī)制變革，按照31號文件中有關(guān)旅游安全的規(guī)定，明確現(xiàn)階段我國旅游安全治理的重點(diǎn)和要點(diǎn);二是完善旅游安全公共服務(wù)體系建設(shè)，涵蓋交通、食品、設(shè)施設(shè)備、衛(wèi)生、應(yīng)急救援等方面;三是完善旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制，提高預(yù)防預(yù)警效率，提升旅游安全綜合監(jiān)管水平;四是形成以政府為主導(dǎo)、全民參與的旅游安全治理體系，以旅游安全檢查為手段、旅游安全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)為重點(diǎn)的旅游安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查機(jī)制，實(shí)施第三方旅游安全評價(jià)和預(yù)警機(jī)制，積極推動實(shí)施“安全旅游目的地”戰(zhàn)略。

3．大力推動旅游安全智慧監(jiān)管平臺建設(shè)

2014年為“智慧旅游年”，旅游安全監(jiān)管進(jìn)入智能化新時(shí)代，積極推動構(gòu)建“智慧旅游安全”監(jiān)管平臺是時(shí)代需求。2015年將繼續(xù)開展智慧旅游建設(shè)工作，逐步構(gòu)建智慧旅游安全監(jiān)管平臺，借助物聯(lián)網(wǎng)，位置感知等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)旅游安全監(jiān)管設(shè)施全面、透徹、及時(shí)的感、傳、知，使旅游安全管理向著科學(xué)管理方向邁進(jìn)，旅游安全風(fēng)險(xiǎn)更加可控。一方面，旅游行業(yè)需強(qiáng)化信息技術(shù)安全監(jiān)管工作，進(jìn)一步加強(qiáng)與第三方技術(shù)支持企業(yè)合作，及時(shí)更新信息維護(hù)系統(tǒng)，降低入侵風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)吸引專業(yè)信息技術(shù)管理人員，做好員工信息安全培訓(xùn)，健全誠信危機(jī)安全管理。另一方面，旅游企業(yè)可通過挖掘各種社交網(wǎng)站、點(diǎn)評網(wǎng)站及其自媒體平臺數(shù)據(jù)信息分析、處理和集成，設(shè)計(jì)并建立旅游信息輿情監(jiān)督、安全預(yù)警體系。

4．有序加快出境旅游安全救援機(jī)制構(gòu)筑

APEC后多個國家和地區(qū)對中國公民簽證程序簡化、門檻和費(fèi)用降低，驅(qū)使出境旅游地區(qū)和規(guī)模擴(kuò)大。與此同時(shí)，我國公民出國旅游滿意度指數(shù)連續(xù)四個季度下降，游客對旅游性價(jià)比、安全感等方面評價(jià)持續(xù)較低［10］。中國游客向世界眾多目的地國家送去大量外匯的同時(shí)，游客在國外被盜搶等報(bào)道也頻繁見諸媒體。

雖然相比龐大的出境旅游人次，中國公民海外旅游總體是安全的。但是龐大的出境旅游人次和境外旅游安全風(fēng)險(xiǎn)升級，迫切需要加強(qiáng)境外旅游安全的防控。首先，需要繼續(xù)完善出境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)信息提示，加強(qiáng)游客的安全防范意識。其次，需要繼續(xù)加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)，建立駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)為橋梁紐帶，以外交、旅游主管部門等相關(guān)部門為主體，通力合作的國內(nèi)出境旅游安全協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)急救援機(jī)制。需要加快建立出境旅游安全保障體系，構(gòu)建中國公民境外旅游安全國際救援系統(tǒng)，同時(shí)積極配合和爭取國際救援中心的協(xié)助，完善境外旅游商業(yè)保險(xiǎn)，形成國際旅游商業(yè)緊急救援保障機(jī)制。

5．積極優(yōu)化游客高聚集空間的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

2014年12月31日23時(shí)，上海外灘的踩踏事件是血的教訓(xùn)。上海外灘踩踏事件調(diào)查報(bào)告認(rèn)定是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件［11］。每年小長假、黃金周期間，全國旅游交通樞紐、旅游景區(qū)(點(diǎn))和游覽場所的售票點(diǎn)、出入口及旅游設(shè)施設(shè)備的等候區(qū)等空間區(qū)域往往游客爆滿、高度聚集、大規(guī)模滯留，極易出現(xiàn)類似上海外灘踩踏事件的擁擠踩踏事故。因此，科學(xué)合理構(gòu)筑游客高度聚集地的安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制將是各旅游景區(qū)及各級旅游主管部門2015年急需解決的問題。

一是必須嚴(yán)格按照《旅游法》要求，科學(xué)核定景區(qū)最大游客容量。不同類型的旅游景區(qū)應(yīng)根據(jù)其游覽空間和旅游設(shè)施設(shè)備的利用狀況，對旅游景區(qū)可接受的最大容量進(jìn)行科學(xué)、客觀的評估，確定最大容量值，同時(shí)需制定最大游客容量時(shí)的調(diào)控方案和處置辦法，防范游客最大容量時(shí)旅游突發(fā)事件發(fā)生。

二是合理地進(jìn)行事前、事中、事后的全過程控制。通過歷時(shí)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)際情況，科學(xué)準(zhǔn)確地預(yù)測游客數(shù)量，制定旅游客流的疏導(dǎo)措施和控制方案，做好事前風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備。當(dāng)游客聚集到一定程度時(shí)，依據(jù)旅游景區(qū)(點(diǎn))的空間最大承載量，及時(shí)向主管部門報(bào)告，并采取疏導(dǎo)、分流。特別注意在游客高度聚集過程中，需防范因個別游客的煽動或突發(fā)事件造成人員涌動、群聚或擁擠而產(chǎn)生踩踏事故。當(dāng)游覽結(jié)束或游客離場時(shí)，旅游景區(qū)(點(diǎn))出口處也需防止游客擁擠，發(fā)生踩踏事故。

三是全過程監(jiān)控。通過智能安全監(jiān)控平臺，動態(tài)跟蹤旅游景區(qū)(點(diǎn))重要區(qū)域、主要節(jié)點(diǎn)的游客數(shù)量，對旅游景區(qū)(點(diǎn))游客數(shù)量變化適時(shí)更新，并及時(shí)發(fā)布旅游景區(qū)的旅游容量信息，以便旅行社或旅游者根據(jù)這些信息實(shí)時(shí)調(diào)整行程。

四是做好客流出現(xiàn)大規(guī)模集聚的緊急應(yīng)對工作。旅游景區(qū)制定大規(guī)模人流空間聚集和可能出現(xiàn)的旅游突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，適時(shí)啟動危機(jī)應(yīng)急預(yù)案處理機(jī)制。在景區(qū)的特殊時(shí)期、特殊節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵位置配置合理的人員，對旅游最大容量和可能發(fā)生的旅游擁擠進(jìn)行疏導(dǎo)和應(yīng)急調(diào)控。

四 結(jié)語

2014年，全國各級黨委政府、旅游主管部門和相關(guān)關(guān)聯(lián)部門高度重視旅游安全工作，踐行“游客為本，服務(wù)至誠”的旅游行業(yè)核心價(jià)值觀，貫徹“科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展”理念，在旅游產(chǎn)業(yè)核心要素的安全管理、旅游安全行政治理、旅游安全保障體系等方面創(chuàng)新優(yōu)化，做出了積極而富有成效的努力。相信2015年，我國各地各級旅游管理部門通過全面貫徹執(zhí)行《中華人民共和國旅游法》和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中旅游安全的規(guī)定，貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅，充分發(fā)揮國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議制度作用，科學(xué)部署旅游安全管理各項(xiàng)工作，為實(shí)現(xiàn)把旅游業(yè)培育成為“國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)而構(gòu)筑旅游安全“防護(hù)網(wǎng)”。

(致謝中國旅游研究院旅游安全研究基地研究人員為本研究提供相關(guān)資料)

［1］ 國家旅游局綜合司.2014年旅游突發(fā)事件年報(bào)［Z］ .國家旅游局綜合司，2015.

［2］ 寧夏固原市消防支隊(duì).寧夏固原300余名餐飲負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)消防知識［EB/OL］ .(2014－06－17)［2015－02－13］ .http://www.nx119.gov.cn/WebHtml/News/2014/newsdetail_66_9523.shtm.

［3］ 法制新報(bào).寧夏開展餐飲燃?xì)庵卫恚跡B/OL］ .(2014－11－17) ［2015－01－10］ .http://xibei.ifeng.com/nx/detail_2014_11/17/3159766_0.shtm l.

［4］ 國家旅游局.關(guān)于深入開展旅游道路交通安全專項(xiàng)治理工作的緊急通知［EB/OL］ .(2014－08－12)［2014－12－25］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－8/2014－8－12－17－42－77992_1.html.

［5］ 國家旅游局.2014旅游服務(wù)警示第2號:都是低價(jià)惹的禍［EB/OL］ .(2014－07－08)［2015－01－20］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－7/2014－7－8－11－25－60910.html.

［6］ 人民網(wǎng)－旅游頻道.國務(wù)院關(guān)于同意建立國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)系會議制度的批復(fù)［EB/OL］ .(2014－09－15)［2015－02－11］ .http://travel.people.com.cn/n/2014/0915/c41570－25664809.html.

［7］ 國家旅游局.2014年11月中國內(nèi)地公民當(dāng)年出境旅游首次突破1億人次［EB/OL］ .(2014－12－03)［2015－02－11］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－12/2014－12－3－%7B@hur%7D－51－51615.html.

［8］ 國家旅游局.國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見［EB/OL］ .(2014－08－21)［2015－01－22］．http://www.cnta.gov.cn/htm l/2014－8/2014－8－21－%7B@hur%7D－52－63618.html.

［9］ 國家旅游局信息中心.國家旅游局關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神 全面推進(jìn)依法興旅、依法治旅的意見［EB/OL］ .(2014－12－09)［2015－02－11］ .http://www.cnta.gov.cn/html/2014－12/2014－12－9－%7B@hur%7D－59－91421.html.

［10］ 中國旅游新聞網(wǎng).中國出境游即將邁入“億人次時(shí)代”安全問題凸顯［EB/OL］ .(2014－08－09)［2014－12－28］ .http://www.cntour2.com/viewnews/2014/08/09/6sCYApBSw8ocycPlPZA10.shtml.

［11］ 百度百科.12·31上海外灘踩踏事故［EB/OL］ .(2015－01－21) ［2015－02－22］ .http://baike.baidu.com/item/12·31上海外灘踩踏事件.