新型城鎮(zhèn)化背景下南昌市土地資源優(yōu)化配置研究

金盈盈 馬民望 張 琦 池錦濤

(江西師范大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院，江西 南昌 330000)

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地資源之間的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、生態(tài)宜居、集約節(jié)約、和諧發(fā)展，屬于新型農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)、大中小城市的互推共進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化屬于人們生活方式和生產(chǎn)方式從農(nóng)村型轉(zhuǎn)化為城市型的一個(gè)歷史過程，農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化且城市持續(xù)發(fā)展健全的過程是其重點(diǎn)體現(xiàn)。土地問題一直是一個(gè)戰(zhàn)略性、本質(zhì)性，綜合性的問題。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步推動(dòng)的過程中，土地保障屬于前提條件與基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程當(dāng)中經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與增長，這持續(xù)地加重了土地的負(fù)擔(dān)，人口跟土地之間的矛盾愈來愈顯著。為此，建設(shè)新型的城鎮(zhèn)化要求集約高效，城鄉(xiāng)一體，即提升已利用建設(shè)的土地資源的利用率，包括農(nóng)村土地資源再開發(fā)，同時(shí)能讓未來將被開發(fā)的土地資源以一較高質(zhì)量的開發(fā)起點(diǎn)進(jìn)行利用，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，首要任務(wù)是推動(dòng)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活以及就業(yè)的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在接下來城鎮(zhèn)化決策中，解決2.6億城市農(nóng)民工的問題，將成為城鎮(zhèn)化首要任務(wù)。當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，人們一味地追求經(jīng)濟(jì)效益，在土地資源利用過程中出現(xiàn)了很多新的問題，如:城鎮(zhèn)建設(shè)用地過分注重外延式擴(kuò)張、用地供需矛盾顯現(xiàn)、用地的集約節(jié)約能力低、土地監(jiān)督機(jī)制面臨不足、土地整治速度不快、有關(guān)的用地機(jī)制面臨不足等方面。在我國城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的過程當(dāng)中，土地屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體形式，土地利用規(guī)劃面臨著既要保護(hù)耕地紅線又要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的兩難局面。

二、南昌市土地資源利用現(xiàn)狀

在2010年的時(shí)候，總面積是7432.18平方公里南昌市土地，其中是4690.42平方公里的農(nóng)用地，占據(jù)了土地總面積的63.11%;1100.45平方公里的建設(shè)用地，占據(jù)了土地總面積的14.81%;1641.32平方公里的未利用地，占據(jù)了土地總面積的22.08%。在進(jìn)行計(jì)算之后，發(fā)現(xiàn)2010年的時(shí)候，南昌市已經(jīng)應(yīng)用了579086.76公頃土地，實(shí)現(xiàn)了77.92%的土地利用率，以及63.11%農(nóng)業(yè)用地利用率，并且也實(shí)現(xiàn)了193%耕地復(fù)種指數(shù)。單位面積土地平均GDP為13.56萬元/公頃，單位建設(shè)用地平均二三產(chǎn)值為108.17萬元/公頃，單位農(nóng)用地平均產(chǎn)值1.55萬元/公頃。

2010年南昌市土地利用情況表

南昌市本級2014年度土地供應(yīng)在東湖區(qū)、西湖區(qū)、青山湖區(qū)、青云譜區(qū)、紅谷灘新區(qū)、高新區(qū)等九個(gè)區(qū)土地供應(yīng)計(jì)劃為42930畝，其中商服用地6184畝，工礦倉儲(chǔ)用地10626畝，住宅用地8250畝，其中保障性住房用地2734畝，商品房用地5516畝，公共管理與公共服務(wù)用地2194畝，交通運(yùn)輸用地9914畝，水利及水域設(shè)施用地5712畝。

近幾年，南昌二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展給社會(huì)提供了更多的就業(yè)崗位，面對農(nóng)村土地投入多、產(chǎn)出少的現(xiàn)狀。很多農(nóng)民都選擇外出從事技術(shù)含量不高但比較效益好的行業(yè)，變身當(dāng)產(chǎn)業(yè)工人。在外務(wù)工的農(nóng)民，農(nóng)村土地仍歸其所有，但由于留守在家的都是勞動(dòng)能力較弱的婦女、老人和兒童，大多不愿耕作，部分土地處于閑置狀態(tài)，造成土地資源利用效率低下，難以實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中集約高效的要求。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中南昌市土地資源配置問題

南昌作為江西省會(huì)城市和鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心區(qū)，未來建設(shè)用地需求量大。但目前城鎮(zhèn)工礦用地區(qū)周邊土地生態(tài)環(huán)境局部遭到污染和破壞;土地利用的綜合效益不高，跟發(fā)達(dá)區(qū)域應(yīng)用土地的能力還面臨著比較大的距離。在我市新型城鎮(zhèn)化過程中，主要存在著以下問題:

(一)產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。(二)城市規(guī)模過小，戰(zhàn)略縱深不夠。(三)城鎮(zhèn)地方特色不強(qiáng)，中心城與城鎮(zhèn)發(fā)展不夠平衡。 (四)城鎮(zhèn)人口沒有完全享受城鎮(zhèn)待遇，戶籍城鎮(zhèn)化率缺口大。

目前問題最為突出的是農(nóng)村土地管理制度不健全。越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和落戶就意味著越來越多的農(nóng)村土地利用方式或權(quán)屬要發(fā)生改變，而農(nóng)村土地利用方式好壞與農(nóng)村土地管理制度存在著很大關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口的流動(dòng)性越來越大，農(nóng)民進(jìn)城后，從而使人、地籍、戶籍分離開來，以此對土地造成了一些影響。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展使土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)展變化;

二是農(nóng)用地征用后帶來的土地權(quán)屬變化。在這個(gè)過程中，要建立完善的土地管理制度和合理的收益分配制度來保障戶籍制度一元后農(nóng)民在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào):“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@個(gè)一起表明實(shí)現(xiàn)了國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的“同地同權(quán)同價(jià)”，該政策的意義是巨大的，其能夠使土地市場的剪刀差與二元結(jié)構(gòu)打破，對農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)與尊重，以及使農(nóng)民的話語權(quán)提升，并且，也能夠使土地資源的配置效率大大地提高，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

四、土地資源優(yōu)化配置的對策

南昌的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)的城鎮(zhèn)體系，它的這種現(xiàn)代程度是比較低的。在新型城鎮(zhèn)化背景下，南昌市宜合理調(diào)控土地利用規(guī)模與布局，強(qiáng)化南昌市中心城區(qū)的集聚和輻射周邊功能，突出保障符合現(xiàn)代制造業(yè)基地發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)集群用地;優(yōu)先保障各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的能力;加大存量建設(shè)用地的利用和內(nèi)部挖潛力度，推動(dòng)土地集約節(jié)約應(yīng)用能力的持續(xù)提升過。具體而言:

(一)統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)。土地利用規(guī)劃需要秉持“提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、釋放空間”的原則，以期提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率，鼓勵(lì)耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步在有條件的地方實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。

(二)推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市，加強(qiáng)土地制度改革。十八屆三中全會(huì)給農(nóng)民以更加充分而有保障的土地權(quán)利，其最大的政策突破是允許農(nóng)村建設(shè)用地入市。農(nóng)村建設(shè)用地共計(jì)2.7億畝，其中包括1.85億畝宅基地。如果允許宅基地入市，預(yù)計(jì)將給農(nóng)民帶來13萬億的財(cái)富，如果僅僅是允許宅基地以外的農(nóng)村建設(shè)用地入市，這筆財(cái)富也高達(dá)5萬億。農(nóng)村土地整治可以增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，以此來解決城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村、城市遇到的房地產(chǎn)、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。

(三)建立規(guī)范多元可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機(jī)制。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，穩(wěn)妥建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。根據(jù)社會(huì)保障的實(shí)際承受能力，對每年進(jìn)入城市戶籍的人口進(jìn)行合理排序。應(yīng)完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，按照“先試點(diǎn)、后鋪開”的原則，允許產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。力爭用兩年左右的時(shí)間，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，在全市逐步建立市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場。

2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，是全面深化改革的關(guān)鍵之年。為抓住這一歷史性重大機(jī)遇，提速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在符合國家政策的一前提下實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和有效使用，統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)“雙保雙贏”，是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要解決的重大問題。因此，在新形勢下整合上地資源，促進(jìn)城鎮(zhèn)化用地的可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)合理有效利用土地資源，對南昌市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中合理有效利用土地資源具有現(xiàn)實(shí)意義。

［1］張春南.土地利用總體規(guī)劃的理論體系研究 ［J］.行政與法，2011(01).

［2］海日古麗·艾買爾.土地利用結(jié)構(gòu)變化及其優(yōu)化配置研究［D］.新疆大學(xué).2011.

［3］張靜，秦公偉.關(guān)于我國中小城市土地利用的問題探討［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì).2011(6)

［4］蔣仁開，張冰松，肖宇，薛翠翠.土地利用規(guī)劃要引導(dǎo)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展—— “新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會(huì)”綜述［J］.中國土地科學(xué).2013(8)

［5］王格芳.科學(xué)發(fā)展觀視域下的中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究［D］.山東師范大學(xué).2013.

［6］南昌市國土資源局.南昌市土地利用總體規(guī)劃 (2006－2020).2006

［7］李克強(qiáng).政府工作報(bào)告.2015.