德宏州加快推進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的思考

羅本祥

《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱總體方案）是中國繼上海自由貿(mào)易試驗區(qū)之后批復(fù)的第二個區(qū)域性綜合改革試驗方案，也是十八屆三中全會之后，第一個獲批的專項金融改革方案，對于滇桂兩省（區(qū)）經(jīng)濟金融改革發(fā)展具有重大意義。總體方案實施兩年多來，作為云南省此項改革的重點“實驗田”，德宏傣族景頗族自治州依托得天獨厚的地理、人文、經(jīng)濟等優(yōu)勢，凝心聚力，攻堅克難，主動作為，取得了一系列成績，走在了全省沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的前列。然而，作為一項機遇與挑戰(zhàn)并存的國家戰(zhàn)略工程，進程中難免存在這樣或是那樣的困難及挑戰(zhàn)，亟待各方持續(xù)深入地思考與探索。

德宏州沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)概況

為深入貫徹落實黨的十八大精神，積極探索跨境金融改革創(chuàng)新，推動沿邊和民族地區(qū)經(jīng)濟金融和諧發(fā)展，為我國深入推進金融改革開放提供經(jīng)驗借鑒，2013年11月20日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，國務(wù)院11部委聯(lián)合印發(fā)的總體方案包含推動跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新、加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、健全跨境金融合作交流機制等10大主要任務(wù)，覆蓋兩省區(qū)15個州市，區(qū)域面積31.77萬平方公里，人口4419萬人?？傮w方案落地后，德宏州委、州政府高度重視，成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺實施意見，高位推進全州沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)。作為德宏州的牽頭實施單位，人行德宏州中心支行按照上級行的科學(xué)部署，搶抓機遇，引領(lǐng)全州金融機構(gòu)主動作為，著力推進德宏州沿邊金融綜合改革取得全面突破。

注重著力點的精準(zhǔn)度，因地制宜，打開支農(nóng)惠農(nóng)新局面。德宏州地處云貴高原西部橫斷山脈南延部分，山地面積廣，耕地資源匱乏，長期依托壩區(qū)農(nóng)村單一資源發(fā)展，為扭轉(zhuǎn)目前的窘境，實現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)轉(zhuǎn)型升級，德宏州按照總體方案要求，結(jié)合實際情況，審時度勢調(diào)整策略，統(tǒng)籌境外和山區(qū)兩個農(nóng)村市場，引導(dǎo)商業(yè)銀行更加注重支農(nóng)的精準(zhǔn)度，更加專注惠農(nóng)的“鄉(xiāng)土氣息”，成功打開了金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的新局面。境外，充分利用緬甸廣袤的土地資源和人力成本優(yōu)勢，創(chuàng)新推出“柚子貸款”、“檸檬貸款”、“甘蔗貸款”等特色產(chǎn)品，支持替代種植、境外種植發(fā)展，借地發(fā)力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“走出去”，培育出“橡膠大王”、“西瓜大王”、“芒果大王”等典型。境內(nèi)，著力提高服務(wù)的精準(zhǔn)度，圍繞山區(qū)農(nóng)村特點，成功推出“戶瓦模式”，以大學(xué)生村官為突破口，將人民銀行“支農(nóng)再貸款”精確投入山區(qū)農(nóng)戶，有效緩解了山區(qū)農(nóng)村“難貸款、貸款難”的老大難問題，打破了全州農(nóng)村經(jīng)濟金融發(fā)展瓶頸。由于成效顯著，該模式引起了社會各界及中央電視臺等媒體的高度關(guān)注。

注重服務(wù)產(chǎn)品“接地氣”，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建跨境服務(wù)新體系。德宏州與緬甸毗鄰，雙邊通商互市源遠流長，目前年貿(mào)易額高達300億元人民幣，對跨境結(jié)算、貨幣兌換等跨境金融服務(wù)需求與日俱增。為順應(yīng)市場需求，在結(jié)算方面：德宏州自主創(chuàng)新推出了“不可背書銀行匯票”結(jié)算工具，開創(chuàng)了雙邊銀行手工跨境結(jié)算的先河，年交易量峰值高達21億元人民幣?？傮w方案實施后，2014年3月成功在緬甸木姐市設(shè)立了全國首個在緬支付服務(wù)點，次年借助SWIFT實現(xiàn)對在緬甸的歐元、美元電子直匯，一舉打開中緬銀行跨境結(jié)算電子通道。在貨幣兌換方面，先后成立和引入了4家特許兌換機構(gòu)，并于2015年建立了全國首個中緬貨幣兌換中心，發(fā)布全國首個政府層面的人民幣與緬幣匯率，即“瑞麗指數(shù)”，為市場構(gòu)建起了相對完善的合法貨幣兌換機制。與此同時，積極爭取的全國首個經(jīng)常項下特許兌換、跨境人民幣結(jié)算、現(xiàn)鈔跨境調(diào)運等政策紛紛落地開花，其中跨境人民幣年結(jié)算量成功突破百億元大關(guān)，連續(xù)5年居全省州市之首。在服務(wù)產(chǎn)品方面：針對緬籍務(wù)工人員聚集的情況，推出銀行緬語提示、緬語叫號等服務(wù)，2015年促成地方政府出臺了支持境外機構(gòu)和個人購買商品房實施意見，允許境外機構(gòu)和個人（含港、澳、臺居民）在瑞麗市購買商品房，實現(xiàn)跨境貸款業(yè)務(wù)零突破等，為雙邊企業(yè)、老百姓提供了全方位優(yōu)質(zhì)的跨境金融服務(wù)。

注重合作的長遠性，搶抓機遇，營造中緬金融跨境新生態(tài)?；ダ糙A是保障雙邊合作可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在沿邊金融綜合改革推進過程中，德宏州始終注重雙邊金融人文交流，致力于合作的長遠發(fā)展。首先，在“軟”件上下功夫，為緬籍存款人爭取到“準(zhǔn)國民待遇”的外籍人員賬戶管理政策。建立了全省首個外籍人員金融消費權(quán)益保護投訴站，在國家法律框架內(nèi)形成專門針對外籍人員的金融維權(quán)渠道。其次，打開國門搞宣傳，通過反假幣、反洗錢、POS操作、ATM操作等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強雙邊金融知識宣傳與交流。引領(lǐng)全州銀行業(yè)金融機構(gòu)與緬甸木姐地區(qū)14家銀行建立了州市兩個層級的定期會晤機制，組織開展了6次雙邊會晤，促成國內(nèi)銀行先后與緬甸經(jīng)濟銀行、CB銀行、環(huán)球財富銀行等緬甸國有和私人銀行正式簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議，形成國有銀行與私人銀行“兩架馬車”并駕齊驅(qū)的有利局面。目前德宏州已經(jīng)成為我國開立緬甸銀行同業(yè)賬戶數(shù)量、緬籍人開立結(jié)算賬戶數(shù)量、緬籍人存放資金量最多、最大的州市，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的促進作用。

推進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的幾個制約因素

作為一項周期長、見效慢的系統(tǒng)性工程，沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)不可能一蹴而就，亦不可能一帆風(fēng)順，改革的進程中既有機遇，也有挑戰(zhàn)。近幾年來，德宏州雖然取得了一些突破和成效，但距總體方案目標(biāo)、距雙邊市場需求還有差距，這既有政策上的因素，也有主觀上的問題。

深層金融合作銜接難。由于歷史上緬甸長期被西方國家制裁，加之國內(nèi)政局相對不穩(wěn)，經(jīng)濟社會發(fā)展總體相對落后，也導(dǎo)致兩國金融發(fā)展落差較大，很難實現(xiàn)無縫對接，迫切需要人為干預(yù)。況且沿邊金融綜合改革并不僅局限于金融行業(yè)，涉及到兩國海關(guān)、邊防、稅務(wù)、商務(wù)等方方面面，無論對于中方或是緬方都存在很多需要理清、協(xié)調(diào)的關(guān)系，所承受的阻力顯而易見。德宏州雖取得了一系列突破和成效，但凡涉及需要和雙邊邊防、海關(guān)、外辦、稅務(wù)等跨行業(yè)、跨部門交涉的問題便接踵而至，雖然在雙邊地方政府鼎力支持下產(chǎn)生了一定的“擦邊球”效應(yīng)，也很難向縱深發(fā)展，有些還缺少了必要的法律支撐。

配套政策應(yīng)及時跟進?？傮w方案10項主要任務(wù)有7項直接涉及跨境合作。目前，中緬雙邊銀行雖然都表現(xiàn)出了強烈的合作意愿，但在現(xiàn)實的合作過程中仍有諸多鴻溝難于逾越。比如中緬銀行跨境結(jié)算渠道建設(shè)問題，實現(xiàn)雙邊銀行互開清算賬戶并非難事，但與之關(guān)聯(lián)的諸如貨幣認可、匯率形成、平盤清算等問題，絕非毗鄰地區(qū)雙邊銀行力所能及，在沒有具體配套政策支撐下，即便雙邊通過其它措施實現(xiàn)“繞道而行”，其成本和效果也很難得到保障，并且還潛存諸多政策風(fēng)險。

思想認識需要進一步統(tǒng)一。沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的意義和作用盡人皆知，但不可能馬上建成，也不會馬上給各方帶來巨大的效益，導(dǎo)致部分部門和人員對改革定位出現(xiàn)了或多或少的錯位，或好大喜功，或否定一切，既缺乏科學(xué)理性的認識和分析，也缺少必要的勇氣和韌勁。有的只注重突破，啟動時大張旗鼓，突破后便不管不顧。有的只注重短期利益，倘若短期沒有產(chǎn)生利益便否定一切，這些思想認識雖然不是主流，但或多或少影響著主流的分析與判斷。

合力有待加強。沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵詞是“試驗”，既然是“試驗”，“風(fēng)險”就在所難免，事實上即使不是“試驗”，“風(fēng)險”也無處不在，關(guān)鍵在于如何取舍、如何平衡二者關(guān)系。然而，這一看似淺顯的道理在現(xiàn)實推進過程中，卻無時無刻考量著利益各方的智慧，并形成了不同的認識和做法。主要表現(xiàn)在長、短利益的取舍上，或是權(quán)力過度集中，不敢放權(quán)；或是基層擁權(quán)觀望，裹足不前。政策與政策之間本可以互為作用、互為促進，但由于缺少政策溝通，導(dǎo)致很多政策長期封閉運行，大大降低了政策的作用。

進一步加快沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)的思考

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心和引擎，在經(jīng)濟下行期間尤為凸顯?？傮w方案對于兩省（區(qū)）經(jīng)濟金融發(fā)展可謂重大利好，但機會稍縱即逝。德宏州因為地緣優(yōu)勢獲得了國家政策的垂青，理應(yīng)牢牢抓住機遇，想方設(shè)法創(chuàng)造條件突破，攻堅克難推進改革。作為政策制定者及其它關(guān)聯(lián)方亦應(yīng)充分考慮現(xiàn)實狀況，給予沿邊地區(qū)更多、更大的支持，形成“上下聯(lián)動”、“齊抓共進”改革格局。

緊抓機遇，推進中緬合作。緬甸是一個物產(chǎn)豐富、人口眾多、發(fā)展?jié)摿薮蟮膰?，尤其民選政府上臺以來，政經(jīng)改革持續(xù)深入推進，世界目光聚焦緬甸，國際企業(yè)紛紛“搶灘登陸”。作為傳統(tǒng)友好鄰邦，無論出于戰(zhàn)略考量，或是經(jīng)濟發(fā)展需要，國家都應(yīng)給予緬甸足夠的重視和關(guān)注，盡早達成國家層面的金融合作發(fā)展共識，理清雙邊法律法規(guī)政策關(guān)系，為深化合作與發(fā)展定調(diào)、鋪路。

圍繞中心，發(fā)布配套支持政策。作為金融的核心，建議兩國央行盡早建立合作關(guān)系，簽訂合作協(xié)議，并在此基礎(chǔ)上出臺一系列配套支持政策，為沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)立策、清障。首先，允許兩國銀行、兌換機構(gòu)等開展人民幣、緬幣業(yè)務(wù)，并建立與之適應(yīng)的現(xiàn)鈔跨境調(diào)運機制。其次，建立反假幣、反洗錢等金融風(fēng)險防控體系，共同致力于維護兩國金融穩(wěn)定發(fā)展。另外，應(yīng)達成一定限度內(nèi)的貨幣互換和匯率形成機制，徹底規(guī)范和推動貨幣兌換市場發(fā)展。最后，應(yīng)積極鼓勵雙邊銀行建立電子化資金跨境結(jié)算通道和非現(xiàn)金結(jié)算工具推廣應(yīng)用，全面服務(wù)兩國經(jīng)貿(mào)往來發(fā)展。在此過程中我方應(yīng)有更多的作為，應(yīng)充分發(fā)揮金融現(xiàn)代化優(yōu)勢，在清算體系建設(shè)、公司治理、政策制定、業(yè)務(wù)拓展等方面給予緬方更多的支持和幫助，使兩國盡早實現(xiàn)現(xiàn)代化對接，更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)。

謀劃長遠，推進改革。規(guī)避風(fēng)險實屬正常反應(yīng)，但毫無節(jié)制的規(guī)避便可能形成固步自封，甚至喪失機遇。沿邊金融綜合改革周期長、見效慢，非一朝一夕能成，需要謀劃長遠，立足當(dāng)下。如中緬銀行定期會晤機制雖未產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，但通過一次又一次的會晤與交流，相互間從不認識到認識，從認識到了解，從了解到互信，為后續(xù)實現(xiàn)各行跨境達成業(yè)務(wù)合作協(xié)議打下了基礎(chǔ)、提供了平臺。因此，利益攸關(guān)方都應(yīng)從長計議，智慧平衡好短期利益與長遠戰(zhàn)略關(guān)系，制定長期的規(guī)劃和愿景，沉住氣，靜下心，做好外圍基礎(chǔ)性功課，優(yōu)化長遠合作性環(huán)境，一件一件做，一項一項推，積少成多，厚積薄發(fā)，實現(xiàn)沿邊金融綜合改革可持續(xù)發(fā)展。作為“實驗田”，沿邊地區(qū)也應(yīng)積極調(diào)整思路，努力彌補不足，充分利用好“前沿”優(yōu)勢，摒棄“等、靠”思想，大膽創(chuàng)造條件，大膽創(chuàng)造、大膽突破，切實發(fā)揮“探路者”作用。

形成合力，釋放政策效應(yīng)。一方面，金融部門應(yīng)科學(xué)制定考核機制，簡政放權(quán)，加大對沿邊地區(qū)分支機構(gòu)改革創(chuàng)新的支持力度，引導(dǎo)分支機構(gòu)抓住機遇，大膽突破，先行先試。同時，監(jiān)管部門也應(yīng)提高監(jiān)管的容忍度，平衡好穩(wěn)定與改革二者關(guān)系，為金融部門松綁。另一方面，各職能部門應(yīng)切實統(tǒng)一思想，提高認識，與金融系統(tǒng)形成合力、形成補充，真抓實干，長抓不懈，共同推進沿邊金融綜合改革。同時，政府應(yīng)建立政策合作與共享平臺，匯聚各方政策資源，努力形成政策疊加效應(yīng)，最大限度發(fā)揮政策作用，保障總體方案目標(biāo)全面實現(xiàn)。

（作者系中國人民銀行德宏州中心支行黨委書記、行長）