地方政府依法行政的困境及對策研究

劉雨濃

[摘要]隨著我國法治建設的不斷推進，其要求政府部門以及其他社會監(jiān)管部門在實施行政管理時應該依照相關的法律法規(guī)來執(zhí)行，要真正做到依法行政、依法行權，才能夠有效的彰顯出法律的公正性，同時也能夠體現(xiàn)出地方行政部門行政管理的水平。當前，在依法行政制度推進及實踐階段仍舊存在一定的困境，本文將重點對地方政府依法行政問題和困境進行分析，并其提出相應的對策以推動依法行政能夠在政府部門中得以全面開展。

[關鍵詞]地方政府；依法行政；困境；對策

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0082-02

現(xiàn)代社會是法制社會，任何社會個體以及相關行政部門的行為都應該受法律的約束，推進依法行政，能夠從根本上保證社會的穩(wěn)定、和諧。我國早在2004年就頒布了國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，基于該綱要的要求地方政府在推動依法行政的進程中得到了較大的突破，但是當前地方依法行政方面仍舊存在一定的困境，相關地方政府工作人員的法制意識和具體的行政行為上都存在著一定問題制約著依法行政體制的推進，因而應該采取積極的措施來應對相關的問題，以提高地方政府依法行政能力以及社會公信力。

一、地方政府推動依法行政的困境分析

（一）行政人員依法行政意識淡薄，依法行政落實不到位

依法行政作為我國行政部門全新的管理理念和管理方式，在具體實踐階段仍舊存在著一定的困境，行政人員的依法行政意識不強仍然是制約依法行政機制得以落實的根本原因，其主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是一部分行政人員認為法律是他們行駛自身權利的“工具”。在這種錯誤的法制觀念的指引下，法律的強制性反而成為了一部分行政人員濫用公共權力的保障和借口。另外，雖然中央已經(jīng)下達相關的政令、文件，要求地方政府部門應該依法行政并且加強法制觀念，但是一些地方政府工作人員將依法行政工作停留于文件的傳達上，在具體實施過程中往往會出現(xiàn)執(zhí)行不力的情況。其次，現(xiàn)階段地方政府依法行政人員已經(jīng)對于依法行政的概念及其必要性有一定的認識，但是由于法治治權的觀念不夠牢固。加之經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的不平衡性，以及中央與地方利益不可避免的矛盾，地方政府執(zhí)法嚴肅性存在“松動”。一些地方政府人員想到的不是如何依法落實中央政策及相關行政法規(guī)，而是在想如何在保障地方利益的基礎上“用好對本地用力的政策”，這就導致一些地區(qū)政府在行政過程中出現(xiàn)選擇性執(zhí)法，在執(zhí)行地方有利的政策則嚴格落實國家行政法規(guī)，對地方不利的政策則選擇“不落實”或者將中央政策進行靈活變通以“打擦邊球”的方式加以對抗，這類問題集中體現(xiàn)在土地執(zhí)法方面，近年來我國城鎮(zhèn)建設用地不斷加大，土地違法案件也日益增多，其中多半為政府行政違法案件。同時，行政部門對于行政部門內(nèi)部的違法行為存在有法不依的情況，行政人員對于履行相關法律法規(guī)的自覺性不強。三是在“人治”思想的引導下，很多社會民眾“法治”意識不強，在面對政府部門的行政失范行為不能夠拿起法律的武器保障自身的權益，一些社會民眾及行政人員對相關的行政法規(guī)較為忽視。

（二）國家在行政立法方面存在不足

雖然，我國政府一再強調(diào)依法行政的重要性，但是在具體的立法方面卻存在著一定的缺陷，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是雖然在我國依法行政的帶動下，我國頒布了大量的行政法規(guī)，但是仍舊不能夠滿足實際需求，如執(zhí)法解釋制度、監(jiān)督制度、執(zhí)法程序制度，特別是對與說明理由制度、公開制度、處理制度、舉報投訴手里等等，這些看似處于法律體系邊緣的東西往往是地方政府日常工作中大量需求的。例如現(xiàn)階段我國仍未頒布統(tǒng)一的《行政程序法》，導致一些行政人員在具體的實施一些行政管理行為時無“法”可依；二是當前我國對于行政立法權限的劃分并沒有給出明確、統(tǒng)一的規(guī)定，這種情況下，政府各部門都認為自己可以享有立法權，并且都從自身的利益出發(fā)制定出相應的規(guī)范性文件，由于各部門規(guī)范性文件確立的出發(fā)點不同，勢必會帶來法律沖突問題，一方面是同層級行政部門所制定的行政法律法規(guī)存在沖突與矛盾，另一方面是低位法不能夠與高位法相互統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為中央國務院各部委所制定的規(guī)章與地方政府所制定的法規(guī)相沖突，在依法行政方面難以達成統(tǒng)一，這對于依法行政的推動是極為不利的。三是現(xiàn)階段我國政府部門所制定出來的一部分法律法規(guī)的可操作性不高，在立法方面，由于缺乏有效的監(jiān)管以及相應的統(tǒng)一標準，導致行政部門立法時求多求快，其中有一部分立法缺乏可行性論證，因此有一部分立法規(guī)定在行政管理中是沒有操作價值的。例如新《公司法》對于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)工商注冊時規(guī)定“外國投資者在認購境內(nèi)公司增資時，需要提交已繳付不低于20%的新增注冊資本的驗資證明”。這種規(guī)定在實際執(zhí)行時候存在著一定困難，因為外國投資者增資之前需要獲取相應的營業(yè)執(zhí)照，否則外匯管理局不會批準外國投資者增資的申請。由于各部門行政過程中都有一定的道理，所以外國在規(guī)范執(zhí)行過程中較為盲目。

（三）缺乏必要的地方行政監(jiān)督機制

一般來說，行政執(zhí)法監(jiān)督是依法行政的重要保障，其主要針對的是上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督作用，雖然當前我國行政執(zhí)法監(jiān)督手段較多，如當前行政權利的監(jiān)督主體主要包括人大、黨組織、行政系統(tǒng)內(nèi)部、司法機關等，并有輿論、民眾的監(jiān)督作為輔助的監(jiān)督力量。但是這些監(jiān)督主體都不能真正監(jiān)督到位，其原因是行政執(zhí)法監(jiān)督主體與行政執(zhí)法監(jiān)督對象統(tǒng)一接受“黨的領導”，都屬于行政組織。因此，在日常行政執(zhí)法監(jiān)督中所開展的行政執(zhí)法監(jiān)督的活動不多，且范圍較為局限，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。同時在日常監(jiān)督過程中，也缺少事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，導致很多行政違法行為不能夠?qū)崿F(xiàn)預期控制。此外，一些監(jiān)督主體具體執(zhí)行監(jiān)督行為時，缺乏法律的保障，一些監(jiān)督手段多不能夠有效落實，從我國近年來調(diào)查的腐敗案件就可以看出，依靠制度內(nèi)監(jiān)督主體所揪出腐敗問題較少，更多的依法行政監(jiān)督還需要依靠社會公眾媒體監(jiān)督和群眾舉報。endprint

二、關于有效加強地方政府依法行政的對策研究

（一）加強法律知識的宣傳，提高公民的法律意識

加強法律知識的宣傳不僅是法制社會下的必然要求，同時也是進一步推動依法行政工作的重要保障，對于法律知識的宣傳主要體現(xiàn)于兩個方面：一是提高社會民眾的法律意識，具體實施措施是讓一些普法教育人員走近社區(qū)，深入到社會民眾的生活中去，為社會民眾相應的法律咨詢、法律援助等服務。社會民眾是行政部門的直接行政對象，提高社會民眾的法律意識能夠保證其在相關的社會活動中依法辦事、并且對政府部門依法行政給予一定擁護與支持，并且能夠?qū)φ男姓?zhí)法行為進行有效的監(jiān)督以保障自身的合法權益；二是要提高地方政府行政部門工作人員的法律意識。要切實的推動依法行政體制的構建，就要提高行政人員的法律意識，改變其“官本位”的認識，加強法律知識的培訓以及依法行政管理理念的培訓，促使其充分認識到法律的權威性與公正性，讓他們能夠利用法律解決現(xiàn)實中存在的行政問題及矛盾。此外，提高地方政府行政人員的法律意識，也能夠使其認識到依法行政對于執(zhí)政水平提高的重要性以及必要性。

（二）完善行政立法，提高相關法律法規(guī)的可操作性

針對當前各級行政部門立法不統(tǒng)一情況，要對行政立法制度加以完善，具體要求相關行政部門在立法階段要切實的滿足社會發(fā)展需求，重點關注民生問題、市場經(jīng)濟調(diào)整問題等，盡可能地保障社會民眾的權益，并且要做好相應的立法規(guī)劃，保障立法質(zhì)量。首先，要根據(jù)社會發(fā)展需要，對一些法律法規(guī)中的過時條款進行修正，如對《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律進行相關完善并修正，同時針對目前《行政程序法》缺乏的情況，要基于《行政處罰法》、《行政許可法》以及其他單行法律的內(nèi)容予以制定。其次，要改善“上下不統(tǒng)一”的依法行政現(xiàn)狀，地方政府要嚴格執(zhí)行中央政令，并且在中央政令的要求下，結合當?shù)厍闆r制定出具體的依法行政細則以及具體的實施方法，并構建出相應的法律配套政策，從而提高立法質(zhì)量，促使行政部門人員在行駛自身權利時有法可依，有法必依。

（三）構建完善的依法行政監(jiān)督機制

加強對地方政府的依法行政監(jiān)督是保障人民利益的根本，對于地方政府依法行政監(jiān)督機制的構建應該集中在以下兩個方面：一是在內(nèi)部監(jiān)督方面，要完善行政決策監(jiān)督機制與行政監(jiān)督機制，倡導廣大的人民群眾參與到政府的管理工作，并集合專家咨詢保障重大行政決策的科學性，基于重點問題集體研究的方式、專家咨詢論證等形式落實決策責任，按照全責統(tǒng)一、民主公開的遠側(cè)構建完善的行政問責制度。同時，要加強行政內(nèi)部監(jiān)督部門的監(jiān)督力度，司法機關、監(jiān)察機關和審計機關要切實發(fā)揮其職能，開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查和專門性的執(zhí)法監(jiān)督，保證各行政部門在執(zhí)政活動中能夠按照相關的法律法規(guī)來施行，促使監(jiān)督機制的價值能夠得以體現(xiàn)。二是在外部監(jiān)督方面，要充分發(fā)揮新聞媒體對于政府行政管理的監(jiān)督作用，行政部門要注重政務公開，鼓勵并接受社會群眾、新聞媒體以及相關網(wǎng)絡媒體的監(jiān)督。endprint