中韓海洋資源開發(fā)利用政策比較及啟示研究＊

丁娟，朱賢姬，王泉斌，張志衛(wèi)

（1．青島大學(xué)商學(xué)院 青島 266071；2．韓國海洋科學(xué)技術(shù)院 韓國京畿道安山市 487860；3．國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061）

中韓在海洋方面除具有地理優(yōu)勢和相似的發(fā)展歷程外，在海洋資源開發(fā)方面也有著密切的合作。2013年中韓兩國簽訂了《中華人民共和國國家海洋局和大韓民國海洋水產(chǎn)部海洋科學(xué)技術(shù)合作諒解備忘錄》加強(qiáng)了中韓海洋事業(yè)的合作，但由于海域大小、海洋資源等方面的差異，中韓兩國的海洋開發(fā)政策也不盡相同，比較兩國的海洋開發(fā)利用政策不僅有利于加強(qiáng)兩國海洋的合作，也有利于促進(jìn)兩國海洋事業(yè)的發(fā)展。近年來，有關(guān)海洋開發(fā)利用政策及體制比較研究較多，但多以研究美國、日本海洋政策的居多［1］，中韓方面的比較主要多集中于闡述中、日、韓海洋政策的差異［2］、中韓海洋環(huán)境管理體制［3］、中韓漁業(yè)資源政策法規(guī)異同［4－6］、中韓海洋旅游開發(fā)異同［7］等，系統(tǒng)地比較中韓兩國的海洋資源開發(fā)利用政策的研究卻不足。中韓是海洋鄰國，研究兩國海洋開發(fā)利用政策的異同對兩國海洋事業(yè)進(jìn)一步的發(fā)展和合作具有促進(jìn)作用。本研究擬從海洋部門設(shè)置及政策法規(guī)制定視角挖掘中韓兩國海洋資源開發(fā)利用政策的異同，以期進(jìn)一步完善中韓海洋開發(fā)利用政策的比較研究，促進(jìn)中韓海洋經(jīng)濟(jì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 中韓海洋自然資源概況

我國管轄的海域面積300萬km2余，接近陸地領(lǐng)土面積的1／3。大陸岸線長達(dá)1．8萬km，居世界第四，島嶼上萬個，其中面積大于500m2的海島共計6 900余個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島）。海洋資源豐富，淺海灘涂可養(yǎng)殖面積242萬hm2，大陸架漁場面積達(dá)2．8萬hm2，海底石油累計探明可采儲量達(dá)82 554．9萬t，沿海濕地面積達(dá)3．848 55×107hm2，占國土面積的4．01%［8］。

韓國海洋面積為44．3萬km2，是陸地面積的4．5倍。大陸架面積是陸地的3倍，海岸線長達(dá)11 542km，島嶼總數(shù)為3 170個。水深不足20m、可以進(jìn)行多用途開發(fā)利用的沿海海域面積為21 000km2，占國土面積的20%，灘涂面積為2 393km2，占陸地面積的2．4%，擁有世界五大灘涂之一［9］。

2 中韓海洋機(jī)構(gòu)及海洋法律法規(guī)

2．1 海洋機(jī)構(gòu)

海洋機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置對海洋管理和海洋發(fā)展極其重要，也是海洋法律和海洋政策正確制定與實(shí)施的保障。根據(jù)海域及陸域的不同，中韓的涉海機(jī)構(gòu)設(shè)置和發(fā)展歷程也有所區(qū)別，對比研究中韓的海洋機(jī)構(gòu)及其演進(jìn)，借鑒韓國經(jīng)驗(yàn)以發(fā)展我國海洋事業(yè)。

我國的海洋管理較為復(fù)雜，依據(jù)《中國海洋發(fā)展報告（2012）》統(tǒng)計，包括海軍在內(nèi)，我國中央層面的涉海管理部門有17個。除此之外，我國的沿海各地也有自己的海洋機(jī)構(gòu)，管理各地的海洋活動，頒布符合自己地區(qū)特色的規(guī)章制度，還有一些涉海研究機(jī)構(gòu)。我國的海洋科研機(jī)構(gòu)眾多，尤其是近年來不斷增加，從2006年的136個增加到2009年的189個，同時科研人員的數(shù)量也大幅增加，這與我國近年來對海洋事業(yè)的重視程度有關(guān)（圖1）。

圖1 科研機(jī)構(gòu)及科研人員

1955年，韓國設(shè)立了海務(wù)廳，這是韓國最早的海洋政府機(jī)構(gòu)，當(dāng)時主要是負(fù)責(zé)海運(yùn)、港灣、水產(chǎn)、造船和海警業(yè)務(wù)。1961年，韓國政府撤銷了海務(wù)廳，將其水產(chǎn)職能移交給農(nóng)林部的水產(chǎn)局，海務(wù)廳的海運(yùn)職能移交給交通部的海運(yùn)局，1966年農(nóng)林水產(chǎn)部設(shè)立水產(chǎn)廳后，海務(wù)廳的水產(chǎn)職能移交給水產(chǎn)廳，1976年海運(yùn)港灣廳成立后，海運(yùn)職能由海運(yùn)港灣廳負(fù)責(zé)，水路職能和海難審判職責(zé)移交給了交通部下屬的水路局和海難審判院，海警職責(zé)移交給了內(nèi)務(wù)部的治安局。1996年，韓國成立了海洋水產(chǎn)部，這是世界上綜合性程度最高的涉海機(jī)構(gòu)之一，2008年，海洋水產(chǎn)部下屬的水產(chǎn)機(jī)構(gòu)分離了出去。2013年，鑒于海洋水產(chǎn)需要統(tǒng)籌管理，因此韓國政府又重新恢復(fù)了海洋水產(chǎn)部。但海洋水產(chǎn)部內(nèi)部卻將海洋政策室、水產(chǎn)政策室、航運(yùn)物流局、海事安全局、港口部等分成了海洋、水產(chǎn)、物流、安全、港灣等領(lǐng)域，并綜合管理［9］。

韓國海洋機(jī)構(gòu)的設(shè)立體現(xiàn)了一元化思想，設(shè)立統(tǒng)一的海洋機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌和管理海洋各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在海洋水產(chǎn)部內(nèi)部設(shè)置分管不同產(chǎn)業(yè)的海洋部門，避免了權(quán)責(zé)交叉和糾紛不清，較易協(xié)調(diào)。

2．2 海洋法律法規(guī)

涉海法律法規(guī)不僅指導(dǎo)海洋資源的合理開發(fā)利用，還是海洋各產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的保障。由于海洋事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程不同，我國的海洋法律法規(guī)與韓國的涉海法律有著差異，我國正處于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，相關(guān)的海洋法律法規(guī)的健全和完善必不可少，因此總結(jié)和學(xué)習(xí)韓國涉海法律十分必要。

1949年后，我國頒布了一系列的海洋管理方面的法律，海洋開發(fā)利用方面的主要有：《中華人民共和國礦產(chǎn)法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國海域使用管理法》等［10］。從法律層面管理我國的海洋資源的開發(fā)利用，規(guī)范各海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，國家還出臺了一系列海洋開發(fā)的規(guī)劃及條例：《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)。另外，我國11個沿海省、市、自治區(qū)結(jié)合各自的特色制定了促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的海洋法規(guī)和政策。海洋方面的法律法規(guī)為海洋漁業(yè)、海洋礦產(chǎn)油氣業(yè)和海洋能源等各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了法律保障，規(guī)范了海洋事業(yè)的進(jìn)程。其中，《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》更是將海洋事業(yè)納入國家規(guī)劃的層面上，確定了全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)：海洋生產(chǎn)總值年均增長8%，2015年海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到10%，并且優(yōu)化海洋的總體布局，指導(dǎo)海洋各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，為海洋發(fā)展做出了明確的指引。這標(biāo)志著我國逐漸把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)從陸地轉(zhuǎn)向了海洋，海洋資源合理開發(fā)利用的管理日益重要。

1987年，韓國制定了《海洋開發(fā)基本法》，由于其限定在海洋開發(fā)科學(xué)技術(shù)研究方面，韓國于2002年廢除了該法，同時制定了《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》?！逗Ｑ笏a(chǎn)發(fā)展基本法》是韓國涉海方面最基本的法律，為合理開發(fā)、管理海洋資源以及培育海洋產(chǎn)業(yè)規(guī)定了基本政策和方向，同時管轄領(lǐng)域涉及海洋的各個方面?！逗Ｑ笏a(chǎn)發(fā)展基本法》第六條第一款規(guī)定：“為了實(shí)現(xiàn)本法規(guī)定的目的，政府應(yīng)制定海洋和海洋資源的合理管理、保護(hù)和開發(fā)利用以及海洋產(chǎn)業(yè)培育（以下簡稱‘海洋開發(fā)’）的中長期政策目標(biāo)和方向，并根據(jù)總統(tǒng)規(guī)定的事項(xiàng)每十年制定并實(shí)施《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本規(guī)劃》”。以制定與海洋開發(fā)同步的政策。隨后，韓國又制定了各類海洋資源開發(fā)利用方面的法律（表1），以規(guī)范海洋資源開發(fā)，合理利用海洋，并且為海洋各產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供法律依據(jù)和保障。

另一方面，為了促進(jìn)各類海洋資源的開發(fā)利用，韓國制定并實(shí)施了一系列的國家規(guī)劃：《沿岸綜合管理規(guī)劃》《沿岸濕地保護(hù)基礎(chǔ)規(guī)劃》《廢棄物海洋收集和處理規(guī)劃》《環(huán)境管理海域環(huán)境管理基本規(guī)劃》《沿岸整治基本規(guī)劃》《海洋深層水基本規(guī)劃》《海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理基本規(guī)劃》《無人島嶼綜合管理規(guī)劃》《獨(dú)島可持續(xù)開發(fā)基本規(guī)劃》《海洋環(huán)境管理綜合規(guī)劃》《海洋科技開發(fā)規(guī)劃》《公有水面填埋基本規(guī)劃》《水產(chǎn)資源管理基本規(guī)劃》《港灣基本規(guī)劃》。這一系列的規(guī)劃并非獨(dú)立的、而是相互關(guān)聯(lián)的，是不同時期根據(jù)具體情況制定的，并根據(jù)新的情況修改或重新制定，以與變化的海洋環(huán)境相適應(yīng)。

我國的海洋法律是依據(jù)海洋資源的開發(fā)而制定的，因此法律法規(guī)出臺較多且雜，完善程度不夠。韓國已形成較為完善且符合本國海洋發(fā)展的法律體系。韓國設(shè)置基本海洋法律，規(guī)范其他的涉海法律法規(guī)的制定，這避免了法律權(quán)限的交叉，并使新法律的制定有據(jù)可依?；痉ǔ吮Ｕ狭撕Ｑ蟀l(fā)展的可持續(xù)性外，還依據(jù)新形式作相適應(yīng)的調(diào)整，這一經(jīng)驗(yàn)有助于我國的海洋法律法規(guī)的完善。

表1 韓國頒布的法律

3 中韓海洋資源開發(fā)利用政策比較及啟示

3．1 海洋機(jī)構(gòu)的設(shè)立

韓國涉海機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，各部門協(xié)助管理。韓國的海洋水產(chǎn)部統(tǒng)一管理全國涉海事務(wù)，內(nèi)部下設(shè)多個部門，管理海洋事務(wù)：國立水產(chǎn)科學(xué)院主要負(fù)責(zé)水產(chǎn)資源、海洋環(huán)境和養(yǎng)殖三大部分；國立海洋調(diào)查院主要負(fù)責(zé)開展韓國海域的海洋測量和觀測等海洋調(diào)查工作，印發(fā)海圖（包括電子海圖）和航海出版物，為海運(yùn)、水產(chǎn)、海洋開發(fā)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以及軍隊(duì)提供相應(yīng)的服務(wù)；海洋警察廳主要負(fù)責(zé)警備救援、海上交通安全管理、海上治安、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染防范等；韓國海洋科學(xué)技術(shù)院是韓國最大的海洋科技研究單位，負(fù)責(zé)研究海洋基礎(chǔ)、應(yīng)用科學(xué)技術(shù)、海洋科學(xué)政策等。韓國的海洋機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠統(tǒng)籌全國，更好地管理全國的海洋產(chǎn)業(yè)，適合韓國的國情（海域面積較?。ｍn國這種有統(tǒng)一海洋領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各部門各有偏重，又同歸屬一個機(jī)構(gòu)的管理模式能避免涉海部門職能不清和權(quán)責(zé)交叉，但也會出現(xiàn)陸地環(huán)境部與海洋事務(wù)部管轄和權(quán)責(zé)交叉不清等問題，因此設(shè)置同時兼顧海洋和陸地的海洋管理機(jī)構(gòu)才有利于海洋管理。

3．2 海洋法律法規(guī)

韓國以《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》為主，制定海洋各產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律，同時該法還規(guī)定每10 年根據(jù)具體情況制定并實(shí)施海洋水產(chǎn)發(fā)展基本規(guī)劃，及時指導(dǎo)韓國海洋資源開發(fā)。韓國的法律實(shí)施以基本法為主，其他相關(guān)涉海法律作為輔助。涉海法律涉及海洋資源利用的各個方面，漁業(yè)、礦產(chǎn)、船舶、環(huán)境、生態(tài)、沿岸、深海等都有相關(guān)的法律，同時，還制定并實(shí)施了《沿岸綜合管理規(guī)劃》《環(huán)境管理海域環(huán)境管理基本規(guī)劃》《海洋深層水基本規(guī)劃》《海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理基本規(guī)劃》《海洋科技開發(fā)規(guī)劃》《水產(chǎn)資源管理基本規(guī)劃》等，但此類涉海規(guī)劃均以基本法為基礎(chǔ)。韓國以統(tǒng)籌海洋的《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》為基準(zhǔn)，設(shè)定年度計劃實(shí)施，海洋資源開發(fā)利用政策與涉海法律制定具有可持續(xù)性，同時依據(jù)新形勢，補(bǔ)充和調(diào)整基本法，在保證法律有效性的同時，也考慮了環(huán)境的變易性。

3．3 海洋產(chǎn)業(yè)政策的整體發(fā)展與突出特色

1993年韓國制定了《沿海和近海漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃》，通過減少漁船數(shù)量，促進(jìn)水產(chǎn)資源的恢復(fù)，改善漁業(yè)的經(jīng)營狀況。20世紀(jì)90年代末，韓國大力推行以養(yǎng)殖漁業(yè)為中心的政策，并于2001年頒布了《養(yǎng)殖漁業(yè)培育法》，同時韓國依據(jù)此法律每5 年制定一次《養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展基本規(guī)劃》。韓國除啟動海洋生命工程項(xiàng)目外，還制定政策促進(jìn)天然物新藥、海洋生物能源等多個海洋新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2000年7月，韓國國家科技委員會通過了《深海礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施計劃》，宣告了韓國深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的開始。2008年，海洋水產(chǎn)部制定了《第三次新再生能源技術(shù)開發(fā)和利用普及基本規(guī)劃》。到2030年，新再生能源供應(yīng)量占能源總量的11%，其中，生物能源和廢棄物能源各占30%，海洋能源占4．7%。韓國眾多海洋政策與法律調(diào)整不只針對于單個產(chǎn)業(yè)，而是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)同時發(fā)展，海洋整體發(fā)展，韓國海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展依賴于整體海洋產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與進(jìn)步。

我國的海洋政策借鑒陸地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，綜合提高海洋三大產(chǎn)業(yè)，調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。我國重點(diǎn)扶持海洋新興產(chǎn)業(yè)，以打造海洋主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)對海洋的開發(fā)利用，以海帶陸，達(dá)到海陸統(tǒng)籌的目的。近年來，我國海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，2013 年濱海旅游增加值占34．6%，增幅達(dá)11．7%，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)海洋鹽業(yè)與海洋船舶業(yè)甚至出現(xiàn)了負(fù)增長（圖2）。2013年《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》不僅海洋開發(fā)利用的各方面提出了具體的指導(dǎo)和發(fā)展方向，還提出發(fā)揮沿海三大經(jīng)濟(jì)區(qū)作用，形成北部、東部和南部3個海洋經(jīng)濟(jì)圈。依靠海域特色及地域優(yōu)勢發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，既能發(fā)揮優(yōu)勢省份的特色，還能綜合發(fā)揮小區(qū)域海洋的聯(lián)動作用，由于海洋經(jīng)濟(jì)圈涉及海域相比全國要小且較集中，因此各海洋經(jīng)濟(jì)圈也可借鑒韓國海洋機(jī)構(gòu)的設(shè)置，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，從而提高區(qū)域海洋的發(fā)展水平，也提升我國整體海洋產(chǎn)業(yè)的競爭力。

圖2 我國各海洋產(chǎn)業(yè)值增幅度

4 結(jié)論

對比研究中韓海洋資源開發(fā)利用的機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，韓國的海洋開發(fā)政策的最大特點(diǎn)是：以統(tǒng)籌海洋的部門及法律作為長期計劃的中心，設(shè)定年度計劃實(shí)施，保障了海洋資源開發(fā)利用政策與法律制定的可持續(xù)性，同時依據(jù)新情況及時調(diào)整法律，保證了法律有效性并適應(yīng)了環(huán)境的改變性。我國在海洋資源開發(fā)利用和海上執(zhí)法方面，涉海部門組織復(fù)雜，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和優(yōu)化。借鑒韓國海洋機(jī)構(gòu)的整合模式，運(yùn)用到我國三大海洋經(jīng)濟(jì)圈，不僅有助于提高我國的海洋開發(fā)利用的整體水平，還可突出各海域的海洋特色，從而推動海洋強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)。

［1］魏婷，李雙建，于保華．世界主要海洋國家海洋資源管理及對我國的借鑒［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（9）：1－5．

［2］鄭必洙．中日韓海洋政策研究報告［R］．2002．

［3］朱賢姬．中韓海洋環(huán)境管理的比較研究［D］．青島：中國海洋大學(xué)，2008．

［4］金禎弘．中韓海洋漁業(yè)資源法律和政策比較研究［D］．青島：中國海洋大學(xué)，2011．

［5］都曉巖，倪國江．關(guān)于加強(qiáng)中韓漁業(yè)合作的幾點(diǎn)思考［J］．中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（6）：42－45．

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［8］國家海洋局．中國海洋統(tǒng)計年鑒2012［Z］．北京：海洋出版社，2013：222－225．

［9］朱賢姬．中韓海洋政策資源開發(fā)利用政策比較研究［R］．2013．

［10］國家海洋局．法規(guī)及國務(wù)院文件（涉海法律）［EB／OL］．（2008－05－09）［2014－10－12］．http：／／www．soa．gov．cn／zwgk／fwjgwywj／shfl／．