國家治理體系下新型媒體管理體制創(chuàng)新的思考

□彭 錦

欄目責(zé)編：邵滿春

隨著中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局逐步推進(jìn)，以及《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》對傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，新型媒體管理體制和監(jiān)管機(jī)制的建立成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。如何以國家治理理念為核心，轉(zhuǎn)變政府職能，從管理向治理轉(zhuǎn)變，從封閉向開放轉(zhuǎn)變，從分業(yè)向融合轉(zhuǎn)變，在媒體融合發(fā)展的背景下建立新型媒體管理體制和監(jiān)管機(jī)制，是當(dāng)前公共政策領(lǐng)域的一大難題。本文擬從治理方式、治理主體的重新定義和治理思路三方面探討這一問題。

治理方式法制化

近些年，法制化已經(jīng)成為我國國家治理體系中一個(gè)明顯的發(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會(huì)部署“全面深化改革”，強(qiáng)調(diào)“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步”。在視聽傳媒領(lǐng)域，電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)以互聯(lián)互通、資源共享的方式，正將信息服務(wù)由單一業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向文字、話音、數(shù)據(jù)、圖像、視頻等多媒體綜合業(yè)務(wù)，打破了此前廣電在內(nèi)容輸送、電信在寬帶運(yùn)營領(lǐng)域各自的壟斷。一方面，技術(shù)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)和市場的融合發(fā)展催生了大量新業(yè)態(tài)新模式，如IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視、OTT 服務(wù)、DVB+OTT 服務(wù)等。融合新業(yè)態(tài)正不斷擴(kuò)展著既有行業(yè)的管理空間。另一方面，融合帶來的改變使既有體制和政策中不完善之處暴露得更加充分，沖擊著廣電與電信行業(yè)原有的管理方式和政策。在此背景下，對新型媒體的管理應(yīng)順應(yīng)社會(huì)治理體系法制化的大趨勢，牢固樹立依法治理的理念，從管控規(guī)制向法治保障轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)行業(yè)法律法規(guī)的建設(shè)，提高法律層級，用“硬制度”實(shí)現(xiàn)“軟約束”。

一是要逐步推動(dòng)立法進(jìn)程，從法律層面為新型媒體的管理和監(jiān)管提供依據(jù)。國際上，美國通過《1934年通信法》和《1996年通信法》兩部法案確立融合型監(jiān)管機(jī)構(gòu)——美國聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）及具體管理規(guī)則。如《1996年通信法》取消對各種電信業(yè)務(wù)市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務(wù)等業(yè)務(wù)互相滲透，也允許各類電信運(yùn)營者互相參股，創(chuàng)造自由競爭的法律環(huán)境。英國《2003年通信法》規(guī)定對融合性業(yè)務(wù)形態(tài)，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經(jīng)營。新加坡依據(jù)《廣播法》對通過互聯(lián)網(wǎng)傳播的廣播電視服務(wù)實(shí)行輕度管制，而日本出臺的《電信業(yè)務(wù)廣播法》則使通過電信寬帶網(wǎng)絡(luò)承載電視節(jié)目成為可能?！胺ㄖ葡刃小薄胺ㄖ苹敝卫沓蔀楦髦饕l(fā)達(dá)國家促進(jìn)融合發(fā)展，對新型媒體進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)管的主流方式。在我國，2010年國務(wù)院《推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案》和2013年《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》的出臺對行業(yè)發(fā)展均具有重要意義，但仍缺乏法律層面的管理依據(jù)。

二是順應(yīng)融合趨勢，重點(diǎn)推動(dòng)橫向綜合立法。融合發(fā)展的趨勢決定了電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)容傳輸和服務(wù)提供方式上的趨同性加強(qiáng)。如視聽服務(wù)在業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)和市場逐步融合，互聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)都成為視聽服務(wù)傳輸?shù)妮d體，并通過合作、收購、入股等方式接入原本是廣電管理的視聽服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上下游。另一方面，即便在廣電的現(xiàn)有管轄范圍內(nèi)部，監(jiān)管還是按照傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)分類進(jìn)行，例如，對傳統(tǒng)的廣播電視媒體、IPTV、手機(jī)電視、互聯(lián)網(wǎng)電視等均實(shí)行分別監(jiān)管。但在融合發(fā)展的平臺化背景下，業(yè)務(wù)之間的界限已經(jīng)模糊，相互之間的融合與合作增多（如DVB+OTT 模式），同一平臺提供多種業(yè)務(wù)類別，并最終向統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)式”平臺整合。單一的專業(yè)行業(yè)立法在融合背景下呈現(xiàn)出更明顯的狹隘性和片面性，管理無法可依的狀態(tài)已經(jīng)造成部分威脅文化安全與意識形態(tài)安全的新業(yè)務(wù)野蠻生長。

在歐盟和美國，為順應(yīng)融合趨勢，兩者在數(shù)字融合立法改革方面的一個(gè)重要特色均是選擇了技術(shù)中立。也就是說，法律只對原則性問題作規(guī)定，不再糾纏不同網(wǎng)絡(luò)平臺的具體技術(shù)。以此為鑒，建議在完善我國國家治理體系，特別是有關(guān)新型媒體發(fā)展與管理的立法進(jìn)程中，避免從單一的專業(yè)行業(yè)或業(yè)務(wù)分類立法，轉(zhuǎn)而推動(dòng)更能體現(xiàn)融合發(fā)展的橫向綜合性立法，如信息化立法、視聽媒體立法等，進(jìn)而推進(jìn)廣播電視、信息通信產(chǎn)業(yè)各個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的良性競爭，著力避免業(yè)務(wù)的行業(yè)性和部門性壟斷。

治理主體明確化

治理主體明確化包括兩層含義，即治理者和治理對象的明確化。目前，我國在媒體融合發(fā)展中的突出問題是管理上的錯(cuò)位、缺位和交叉管理，即隨著技術(shù)發(fā)展和融合出現(xiàn)的新型媒體算什么業(yè)態(tài)，歸誰管的問題。其本質(zhì)可歸納為治理對象是什么，屬于什么管理范疇？管理者該是誰？隨著技術(shù)的趨向一致，網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，物理資源的相互共享，業(yè)務(wù)的交叉滲透，應(yīng)用的采用統(tǒng)一的IP 通信協(xié)議，經(jīng)營的互相競爭、互相合作，對新型媒體的行業(yè)管理政策和監(jiān)管架構(gòu)需逐步改變現(xiàn)有分行業(yè)、分業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式，最終實(shí)現(xiàn)融合與統(tǒng)一。

首先，治理對象需從以縱向產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)劃分為主體，轉(zhuǎn)向以融合產(chǎn)業(yè)為主體。具體而言，弱化各種網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的區(qū)別，而將涉及視聽服務(wù)的電信業(yè)務(wù)、廣播電視業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)作為同一類管理對象。通過明確治理對象，順應(yīng)市場需求和技術(shù)發(fā)展潮流，減少監(jiān)管沖突和管理盲點(diǎn)，提高相關(guān)部門對新型媒體管理和監(jiān)管的適用性和有效性。

其次，在綜合橫向立法的基礎(chǔ)上建立超越于行業(yè)利益的第三方融合型、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的文件中，監(jiān)管是一個(gè)廣義的概念，是指一系列設(shè)定企業(yè)與市民行為準(zhǔn)則的政府措施。一方面，監(jiān)管能夠防止市場壟斷的出現(xiàn)，保證市場競爭的公平；另一方面，可以將政府部門的決策直接運(yùn)用于市場，使市場更加符合社會(huì)規(guī)律，同時(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益。在這一定義下，統(tǒng)一且超越行業(yè)利益的第三方融合型、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立，是促進(jìn)媒體融合有序發(fā)展的重要制度基礎(chǔ)。

國際上，英國政府以《2003年通信法》為依據(jù)成立了融合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)Ofcom，將原電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)五個(gè)機(jī)構(gòu)融合，全面負(fù)責(zé)英國電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了原來信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘。美國統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)FCC，監(jiān)管范圍包括公共電信、專用電信、廣播電視等。日本在總務(wù)省下面設(shè)立了信息通信政策局和綜合通信基礎(chǔ)局，監(jiān)管電信和廣播業(yè)。歐盟委員會(huì)也于2014年在視聽媒體服務(wù)領(lǐng)域正式成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“歐洲視聽媒體服務(wù)監(jiān)管組”（The European Regulators Group for Audiovisual Media Services）。該機(jī)構(gòu)由歐盟各國通信與媒體監(jiān)管部門的高層代表組成，旨在助力歐盟在當(dāng)下媒介融合格局中實(shí)施其《視聽媒體服務(wù)無國界指令》（AVMSD）。

可以看到，在各部門之上再成立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，并將管理互聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)的權(quán)限集中在這一機(jī)構(gòu)，再通過立法將這些權(quán)限進(jìn)行再分配，達(dá)到部門間協(xié)調(diào)有序的目的，可以使權(quán)力運(yùn)行和管理更加流暢和高效率。這個(gè)做法能使我國在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到監(jiān)管融合的目的，以便于對融合發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)進(jìn)行更有效率的監(jiān)管，又能使現(xiàn)有格局不被過度打亂，從而使我國三網(wǎng)融合的管理體制和監(jiān)管機(jī)制進(jìn)步的過程更加循序漸進(jìn)，實(shí)現(xiàn)有條不紊的改革。其中，值得注意的是，由于廣電部門在宣傳思想工作中具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略意義，在建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)考慮其特殊性，給予一定的傾斜與扶持。

治理思路開放化

隨著技術(shù)層上趨向一致，網(wǎng)絡(luò)層上互聯(lián)互通，物理資源上相互共享，業(yè)務(wù)層上交叉滲透，應(yīng)用層上采用統(tǒng)一的IP 通信協(xié)議，經(jīng)營層上互相競爭、互相合作，廣電和電信、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)正日漸融合并將形成一個(gè)開放的傳媒生態(tài)。以泛在的視聽為依托，融合型產(chǎn)業(yè)將為用戶提供一個(gè)支持任何地點(diǎn)、任何時(shí)間、任何終端、任何網(wǎng)絡(luò)的越來越智能便捷的開放生態(tài)圈。與之相對，信息傳媒領(lǐng)域有序開放、適度競爭體制的建立是我國完善國家治理體系的重要舉措。

隨著網(wǎng)絡(luò)層上的互聯(lián)互通，以及技術(shù)和融合業(yè)務(wù)的不斷推陳更新，各國對新型媒體的管理重點(diǎn)呈現(xiàn)出一個(gè)明顯特點(diǎn)，即在技術(shù)、終端等不斷發(fā)展的背景下，更加注重對內(nèi)容的管理，包括對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和廣播電視節(jié)目內(nèi)容的管理。其中，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管逐漸成為各國立法監(jiān)管的重要領(lǐng)域之一。英國通信管理局Ofcom 設(shè)有內(nèi)容委員會(huì)，負(fù)責(zé)對在互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視上傳輸?shù)膬?nèi)容進(jìn)行監(jiān)管。美國FCC以“保護(hù)消費(fèi)者利益”“服務(wù)國防”“提高市場績效”為三大準(zhǔn)則管理互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視，并以“網(wǎng)絡(luò)中立”①為原則不干涉互聯(lián)網(wǎng)或廣播電視在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、終端、服務(wù)方式等領(lǐng)域的發(fā)展。

這對我國具有積極借鑒意義，即把視聽服務(wù)的內(nèi)容作為重要監(jiān)管對象，嚴(yán)格明確不同網(wǎng)絡(luò)、平臺視聽節(jié)目內(nèi)容的具體要求和規(guī)范，違反者重罰之，堅(jiān)持管導(dǎo)向、引方向。同時(shí)，對于各網(wǎng)絡(luò)、平臺的具體運(yùn)營細(xì)節(jié)，包括版權(quán)交易、傳輸網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)方式、接收終端等方面，逐步放松行政領(lǐng)域的管理，更多交由市場和用戶進(jìn)行判斷和選擇。

社會(huì)化治理是一個(gè)多元化的體系，就主體而言，不僅依賴于國家、政府機(jī)構(gòu)，而且依賴于非政府組織，包括公民自身和社會(huì)組織；就治理方式而言，不僅有賴于強(qiáng)制，而且有賴于非強(qiáng)制的溝通、協(xié)商與妥協(xié)。歐盟在對新型媒體進(jìn)行管理時(shí)，提出加入視聽新媒體服務(wù)商“自我監(jiān)管”和各參與者“聯(lián)合監(jiān)管”的全新思路，通過社會(huì)化的治理體系最廣泛地調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積極性，通過“軟約束”提高管理和監(jiān)管效率。這不失為我國完善新型媒體管理體制和監(jiān)管機(jī)制的重要思路。

目前，為引導(dǎo)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目健康發(fā)展，國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》，中國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會(huì)理事會(huì)也通過了《中國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)自律公約》，這都是通過行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)“軟約束”的重要嘗試。相關(guān)部門應(yīng)以此為開端，多引導(dǎo)和促進(jìn)行業(yè)加強(qiáng)自律、鼓勵(lì)行業(yè)組織發(fā)揮重要作用，讓其成為新型媒介社會(huì)化治理的有機(jī)組成部分，國家行政管理體系的有力補(bǔ)充。此外，還應(yīng)在社會(huì)化治理體系中倡導(dǎo)全民自治，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)民眾主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，不斷提高自身媒介素養(yǎng)，提高權(quán)利意識，形成有判斷有識別能力的公眾力量，成為新型媒體社會(huì)化治理體系中的重要組成部分。

注釋：①FCC 制定的網(wǎng)絡(luò)中立性規(guī)則規(guī)定，任何合法的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商在向消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)，不得受到歧視，并且用戶應(yīng)當(dāng)有平等的機(jī)會(huì)去觀看他們選擇的任何合法內(nèi)容。2014年1月中旬，美國上訴法院廢除有關(guān)禁止互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商給予內(nèi)容提供商優(yōu)先權(quán)的“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)則，2月FCC 計(jì)劃重啟制訂新的“網(wǎng)絡(luò)中立性”，并于4月提出“快速航道”計(jì)劃，即禁止互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商阻止或減慢用戶進(jìn)入網(wǎng)站，但允許網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商向互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商付費(fèi)以獲取更快的網(wǎng)絡(luò)速度。