距離“全民參保”還有多遠(yuǎn)？

凡志喜

十八屆三中全會(huì)以來，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革取得諸多進(jìn)展。在人社部部長尹蔚民看來，其中最突出的成就是統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

日前閉幕的中共十八屆五中全會(huì)提出，社保體系的重點(diǎn)在于“更加公平更可持續(xù)”，并明確了四項(xiàng)具體措施。其中“全民參保計(jì)劃”為首次出現(xiàn)的概念，推動(dòng)多年的養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案也即將落地。

然而，備受關(guān)注的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，目前仍未公開改革方向。在社保領(lǐng)域，《中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)》（下稱《公報(bào)》）再次強(qiáng)調(diào)了“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，以及實(shí)施全民參保計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；穑鎸?shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度四項(xiàng)具體措施。

8成農(nóng)民工未參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)

剛剛發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定十三個(gè)五年規(guī)劃建議》提出，“實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋?！睂?shí)際上，在2014年底國務(wù)院向全國人大常委會(huì)所作的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》中已經(jīng)提到，要實(shí)施全民參保登記計(jì)劃。為什么在我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率也達(dá)到了80%的時(shí)候，中央要提出“全民參保計(jì)劃”呢？這需要從當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署來理解。

“建議”明確指出，“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，“十三五”規(guī)劃必須緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)這個(gè)奮斗目標(biāo)來制定。為此，“建議”特別重視人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，著力增進(jìn)人民福祉，努力實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)。而“全民參保計(jì)劃”是保障基本民生、普遍提升人民生活水平的重要措施。

“全民參?！钡淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)絕大部分人口（一般而言是目標(biāo)人群的95%以上）被某種養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)所覆蓋。

我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工應(yīng)當(dāng)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，而《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例都只有20%左右。2014年末農(nóng)民工總量為2.74億，這意味著剩下的80%即將近2.2億人沒有參加法定的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，其中大多數(shù)只是參加了低水平的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合，不僅保障水平不足，轉(zhuǎn)移接續(xù)和待遇享受也十分不便。因此，較高標(biāo)準(zhǔn)的“全民參保”在我國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。

1億多人待參保

《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）顯示，截至2014年11月底，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保5.9億人，新農(nóng)合參保7.35億人，總覆蓋超過13億人，“95%以上的城鄉(xiāng)人口有了基本醫(yī)療保險(xiǎn)”。

但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率仍有欠缺。據(jù)《2014年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，到2014年末全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)只有為8.42億，國務(wù)院副總理馬凱在上述《報(bào)告》中坦言，“目前全國還有1億多人沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要是部分非公經(jīng)濟(jì)組織員工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工以及部分農(nóng)村居民等”。

中共十八屆五中全會(huì)在公報(bào)中，明確提出實(shí)施全民參保計(jì)劃，意味著超過1億人的靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體將加入養(yǎng)老保險(xiǎn)，享有更加平等的社會(huì)保障。值得注意的是，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力逐步顯現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，是否將給基金的可持續(xù)性帶來更大的挑戰(zhàn)？

對(duì)此，中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)研究中心教授胡繼曄表示，全民參保之后，養(yǎng)老基金持續(xù)性確實(shí)將面臨更大的壓力。而五中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，一直被官方視為建立可持續(xù)養(yǎng)老體系的重要路徑。

提升參保質(zhì)量需加快改革

實(shí)施全民參保計(jì)劃，不僅要擴(kuò)大社保的覆蓋面，還要提升內(nèi)在質(zhì)量，提高各方面對(duì)社保制度的信心和積極性，這有賴于進(jìn)一步推進(jìn)社保改革。褚福靈認(rèn)為，加速制度整合將是后續(xù)改革的重要一步。

在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面，據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，截至今年10月底，全國已有天津、青海、山東、重慶、廣東、寧夏、浙江、上海等8省市完成了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的整合。

制度并軌后，不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保范圍的城鄉(xiāng)居民，包括農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)非從業(yè)居民等，均可參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的管理部門、籌資標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)。

城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合后，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制也將隨之被理順。

目前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度由人社部管理，新農(nóng)合則由衛(wèi)計(jì)委管理。不同部門分管城鄉(xiāng)醫(yī)保，造成流動(dòng)人員重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼與漏?，F(xiàn)象并存。2013年全國人大審議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，明確上述3種醫(yī)療保險(xiǎn)的管理職責(zé)由一個(gè)部門承擔(dān)，但至今未落實(shí)。

此前，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)針對(duì)人社部關(guān)于落實(shí)全國人大常委會(huì)對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況報(bào)告的審議意見報(bào)告提出，要在2015年11月前完成研究制訂整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制改革和試點(diǎn)實(shí)施意見的工作。建議國務(wù)院加大協(xié)調(diào)力度，盡快提出工作方案并抓緊實(shí)施。

全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，是本屆政府力推落實(shí)的社保制度改革之一。國務(wù)院鼓勵(lì)有條件的地方探索建立覆蓋職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的有機(jī)銜接、政策統(tǒng)一的大病保險(xiǎn)制度。

今年8月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》（以下簡稱《意見》）。這是繼2012年8月國家發(fā)改委等6部門下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》后，政府在重特大疾病保障與救助機(jī)制建設(shè)上的又一大動(dòng)作。

根據(jù)《意見》，2015年底前，大病保險(xiǎn)覆蓋所有城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保參保人群，大病患者看病就醫(yī)負(fù)擔(dān)有效減輕。到2017年，建立起比較完善的大病保險(xiǎn)制度。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，提升城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次，也一而再地被業(yè)內(nèi)人士敦促盡快落實(shí)。

早在2012年，31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)就已實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。但此后，全國統(tǒng)籌推進(jìn)步伐緩慢，甚至一度陷入停滯。從養(yǎng)老保險(xiǎn)收支情況看，各地差異巨大，全國統(tǒng)籌已迫在眉睫。

“社會(huì)保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，越有利于保險(xiǎn)互濟(jì)能力的發(fā)揮?！睂＜抑赋?，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)推動(dòng)尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的各地區(qū)加快工作進(jìn)度，統(tǒng)一省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率、發(fā)放率，平衡省內(nèi)地區(qū)間資金缺口。

為此，人社部在10月底召開的新聞發(fā)布會(huì)上表示，將積極推進(jìn)形成職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。事實(shí)上，“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”也被寫入十八屆五中全會(huì)公報(bào)之中。