中職教育財政制度公平的評價指標體系探討

□邱小健 程 欣 張曉航

中職教育財政制度公平的評價指標體系探討

□邱小健 程 欣 張曉航

教育公平是社會公平的重要基礎，要實現教育公平，制度保障不可或缺，其中財政制度尤其重要。文章闡述了中等職業(yè)教育財政制度公平的概念與內涵，提出了中等職業(yè)教育財政制度公平的評價指標設計要點，在此基礎上，構建了中等職業(yè)教育財政制度公平的評價指標體系。

教育公平；財政制度；評價指標；中等職業(yè)教育

教育公平是社會公平的重要基礎，我國政府對此問題高度重視。2013年9月25日，習近平總書記為在紐約聯合國總部舉行的“教育第一”全球倡議周年紀念活動發(fā)表的視頻賀詞中提出，要“努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育”。黨的十八大報告對“教育公平”提出新的更高要求，強調要“大力促進教育公平，合理配置教育資源……讓每個孩子都能成為有用之才?！币獙崿F教育公平，制度保障不可或缺，其中財政制度尤其重要。中職教育公平是教育公平的組成部分，是實現高中階段教育公平的主要途徑。我國在教育資源有限的條件下，中職教育財政制度傾向于效率優(yōu)先原則，中職教育財政制度改革在提高效率的同時，如何促進教育公平，是一個亟待解決的問題［1］。在國家一再強調要大力發(fā)展中等職業(yè)教育的時期，對中職教育財政制度公平的界定及其評價指標體系的構建，顯得極其重要而迫切，需要進行深入研究。

一、中職教育財政制度公平概述

（一）教育公平

教育公平是指教育領域中涉及到的公平問題，2007年經濟合作與發(fā)展組織（OECD）有關教育公平的報告中指出，“教育公平有兩個含義。第一個含義是公正（fairness），就是要保證性別、社會經濟地位和種族等個人和社會因素不妨礙人達到其能力所允許的教育高度。第二個含義是覆蓋（inclusion），就是要保證每個人都受到基本的、最低標準的教育?！保?］瑞典著名教育家胡森（Husen）認為，就個體而言，平等有三種涵義：一是個體起點的平等，即每個人都有不受任何歧視開始其學習生涯的機會；二是中介性階段的平等，即教育過程中受到平等的對待，以平等為基礎對待不同人種、民族和社會出身的人；三是最后目標的平等，即促使學生取得學業(yè)成就的機會平等［3］。簡言之，教育公平內涵包括三個方面：教育起點的公平、教育過程的公平以及教育結果的公平。這種教育公平觀被世界各國廣為接受，本文所論述的教育公平，采用胡森所述的教育公平觀。

（二）教育財政制度

教育財政制度是國家對教育經費及其他相關教育資源管理的一系列規(guī)定和規(guī)則，包括教育經費及教育資源的籌措、分配及使用的監(jiān)督等。教育財政制度按照時間劃分，可分為教育財政預算制度、教育財政決算制度、教育財政審計制度；按照經費來源和使用劃分，可分為籌資制度、分配制度；按照經費使用方向劃分，可分為財政撥款制度、財政專項補助制度、財政轉移支付制度；按照經費使用主體劃分，可分為學費制度、學生獎勵資助制度。中職教育財政制度是教育財政制度體系中的一個組成部分，包括中職學費制度、免費制度、獎助學金制度、財政撥款制度、就業(yè)援助制度、專項轉移支付制度、財政管理制度、財政責任分擔制度等等。

（三）中職教育財政制度公平

中職教育財政制度不僅對教育經費及有關資源的籌集、分配與使用有著重大影響，它在促進中職教育效率提高的同時，對于中職教育公平起著十分關鍵的作用。中職教育財政制度公平，指的是政府通過實施中等職業(yè)教育財政制度，使得公共教育財政生產和供給的公共物品和公共服務，無差別地落在每一位學齡青少年身上，使他們擁有同等的公共教育財政投入和支出，享受公共教育財政提供的“國民待遇”，體現公共教育財政的公共性，最終達到實現教育公平的目標。純粹從與普通高中比較的教育公平的角度來看，中職教育財政制度公平應該在以下幾個方面體現出來：一是在現階段中職教育沒有實行“全免”的制度背景下，學費應保持一個較低的水平，能夠保證貧困家庭孩子“有學上”，實現教育起點公平；二是中等職業(yè)學校與普通高中經費投入與支出要公平，國家財政性教育經費應該在二者之間保持分配公平，以實現“教育過程公平”；三是中職畢業(yè)生應該有一個收入較高而且穩(wěn)定的工作崗位，以彌補中職學生由于制度性限制，不能進入普通大學進行深造并由此帶來較高經濟回報的不足［4］。另外，應打通中職教育與高職教育之間的學業(yè)通道，構筑高職院校與普通高校的“立交橋”，為中職畢業(yè)生創(chuàng)造良好的升學路徑，以實現“教育結果公平”。

二、設計中職教育財政制度公平評價指標的基本要點

（一）要著重評價中職教育財政制度的公平效果，避免陷入純粹探討財政公平的誤區(qū)

對中職教育財政制度公平問題的研究，國內外相關研究成果非常少。如何評價分析中職教育財政制度公平，需要認清以下兩個問題。

第一，探討中職教育財政制度公平，應重點關注實施中職教育財政制度之后的公平效果。例如，在中職教育免費制度實施之前，中職教育實行的學費制度是否有利于貧困家庭選擇就讀中職學校，會否造成農村貧困家庭失去入學中職學校的機會？在中職教育免費制度實施之后，貧困家庭孩子就讀涉農專業(yè)是否能夠順利入讀中職學校，中職學校辦學條件、師資水平等是否得到提高？換言之，通過實施免費制度，是否達到了該制度的公平目標。當然，一項財政制度的實行，其目標是多方面的，不能單純以是否實行公平目標來判斷其優(yōu)劣，但公平目標起碼是一個需要考慮的因素。

第二，探討中職教育制度公平，不要陷入純粹研究財政公平的誤區(qū)。近年來，學術界對中職教育公平的研究大多囿于財政公平范疇，產出了許多有益的成果。這就可能給研究者造成一個研究定勢，但凡研究中職教育公平，其主旨應該是中職教育財政公平，由此搬出一些計算公式、回歸模型、推導路徑，如此等等。關于中職教育財政制度公平探討，會涉及到中職教育財政公平的分析，這部分內容只是總體研究的一個組成部分，不能作為研究的全部，否則容易陷入純粹研究財政公平的誤區(qū)。

（二）既要有中職學校與普通高中的橫向比較，也要有中職教育內部之間的縱向對比

首先，從橫向比較的角度看，同為高中階段的教育，中職教育投入和支出與普通高中相比是否更有優(yōu)勢？教育起點和教育結果是否公平？中等職業(yè)教育的資源配置是否公平、合理，是否享受與普通高中學生一樣的教育機會和教育質量，這是評價中職教育財政制度公平的重要維度。從現實的教育實踐來看，接受中職教育者大部分來自工人、農民等低收入群體家庭，國家免費政策實施前有些地方的學費高于普通高中一倍多，作為補償的中職學生預期經濟收益卻沒有想象的高，預期收入低。與此同時，中職畢業(yè)生就業(yè)難，進入高一級教育難的問題也是客觀存在的。因此，應該把這點納入到評價指標體系當中。

其次，從縱向比較的角度看，在中職教育內部，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、各類學校之間財政投入與支出是否公平？這是評價中職教育財政制度公平的另一個重要維度。例如，由于歷史和社會的原因，我國中職學?？梢苑殖晌鍌€等級：國家級示范學校、省重點學校、市縣重點學校、一般學校、農村學校，在公共財政實行“扶優(yōu)”的撥款制度下，各類學校享有的公共財政撥款有較大的差別。誠然，重點中職學校對中職教育事業(yè)的發(fā)展功不可沒，加強此類學校建設無可厚非，但忽視“薄弱”學校的做法是不利于教育公平的。從實際的情況來看，自從各省推行中職等級學校評估制度以來，其負面影響已日漸顯現出來。由于長期推行“等級學?！痹u估與建設制度以及與其相關的財政制度，各地大力開展“教育強市”（縣/區(qū)/鎮(zhèn)）建設活動，進一步加大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間中職教育差距，擴大了中職教育發(fā)展本來就不均衡的局面，從某種程度上導致中職教育不公平現象。因此，也應該把這點納入到評價指標體系當中來。

（三）既要有中職財政投入與支出的數量分析，也要有相關的質性分析

中職教育財政制度公平在入學機會和教育過程階段，通過財政投入與支出表現出來，在教育結果方面，財政投入與支出的影響也是巨大的。因此，評價中職教育財政制度公平，不能缺少對中職教育財政投入與支出的數量統計分析，這需要從權威的統計年鑒和從調查研究中獲得相關真實數據。例如，在教育經費投入方面，中職教育占政府總投入的比例，中職教育經費投入中政府投入的比例處于一個什么樣的水平？中職學校在人力、物力和財力資源配置方面，是一個什么樣的情況？中職學校城鄉(xiāng)及校際間經費投入公平程度如何？中職學校與普通高中相比，經費投入存在什么樣的問題？這些問題都需要進行數量統計分析。在教育經費支出方面，中職教育經費支出在各級各類教育支出中的比例是否偏低？中職教育財政支出在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和校際之間是否不均衡？是否存在著顯著差異？這些也都需要進行數量統計分析。有些分析不需要用數量分析，比如探討教育結果公平，我們需要了解中職畢業(yè)生與普通高中畢業(yè)生的畢業(yè)去向，這就需要使用質性分析。

三、中職教育財政制度公平評價指標體系建構

根據上面的分析，我們嘗試構建中職教育財政制度公平評價指標體系（見表1）。下面就評價指標體系構成進行簡要闡釋。

（一）評價維度

按照兩條線索進行，一個是中職學校與普通高中之間的對比，分為教育起點公平、教育過程公平和教育結果公平三類，這是一個由低到高的層層遞進的公平級次。另一個是中職教育內部之間的對比，這部分主要涉及到中職教育財政公平問題，因此分為財政中立、橫向財政公平、縱向財政公平三類，這也可以理解是一個由低到高的公平級次。為了方便分析，我們把兩類評價維度同級合并，形成低、中、高的三個公平評價層級。

（二）評價指標

首先，中職學校與普通高中的對比，既可以通過總量投入、增量投入等指標進行對比分析，也可以用教育起點公平、教育過程公平以及教育結果公平三個維度來評價。每一個評價指標項下，又有若干個子指標組成，構成一個完整的評價指標體系。比如，在教育起點方面，可以用學費來評價中等職業(yè)學校與普通高中的差異；在教育過程方面，可以用辦學成本與教育投入的比例來評價等等。國際上許多國家的研究表明，中等職業(yè)教育的成本是普通高中教育的3—10倍，而我國國家財政性經費投入到普通高中的比例卻遠遠大于中職教育，加大了中職學校與普通高中辦學經費水平差距，無疑是不公平的。

表1 中等職業(yè)教育財政制度公平評價指標體系框架

其次，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間中職教育投入與支出差異，可以用生均教育經費指標來評價，因為生均教育經費是衡量和判斷一個地區(qū)實際教育投入的重要標準。而生均教育經費又可以用生均預算內教育事業(yè)性經費、生均預算內公用經費、生均預算內基建經費等三個子指標構成；也可以用全距、限制性全距、泰爾指數、麥克倫指數、變異系數、基尼系數來測量，這也是國內評價橫向財政公平常用的測量指標。

需要說明的是，評價指標中分為一級和二級指標，并不全部是嚴格意義上前者大后者小的分類概念，有些二級指標起到輔助和補充的作用。

（三）評價標準

為了更好說明本評價指標體系框架，我們增加了“評價標準”部分，一方面使讀者更能明白本分析框架的內在邏輯，另一方面更好理解評價指標為何能夠度量中職教育財政制度公平效果。以“教育結果公平”為例，之所以要用“畢業(yè)生工資收入”、“畢業(yè)生高職及普通高校升學率”作為一級和二級評價指標，是為了評價中職教育財政制度的公平效果。也即：中職畢業(yè)生應該有一個收入較高而且穩(wěn)定的工作崗位，以彌補中職學生由于制度性限制，不能進入普通大學進行深造并由此帶來較高經濟回報的不足，這是第一個層面的結果公平。另一個層面的結果公平是，中職、高職與普通高校的“立交橋”已筑好，中職學生可以憑借自己的努力有機會升入高職和普通高校學習，這樣的中職教育結果較之以前顯然會公平得多。

中職教育財政制度公平的評價指標體系構建，是一個全新的研究問題，目前學術界的研究成果甚少。對中職教育財政制度及其公平性問題研究，將會伴隨著中職教育免費政策的實施以及中職教育財政制度改革的深入推進，越來越成為研究熱點問題。西方學者對教育公平、教育制度公平和教育財政公平的測度指標體系進行了卓有成效的研究，比較有代表性的研究，一是歐盟在2005年發(fā)布的公開報告 《歐盟教育制度的公平性：一套指標體系》（Equity of the European Educational Systems：A Set of Indicators），分別從教育不平等的背景、教育過程中的不平等、教育的內部結果及教育的外部影響方面構建了29個指標來測度歐盟教育制度的公平性［5］。二是伯恩和斯蒂菲爾（Berne&Stiefel）提出的教育財政公平分析框架，他們從政策分析者的角度圍繞四個問題對教育財政公平進行了研究：為誰的公平？公平是什么？怎樣公平？何種程度上的公平？被理論界認為是最全面的框架［6］。本研究在借鑒國內外有關研究成果的基礎上，結合我國中職教育辦學實際，嘗試性地建構了評價與測量中職教育財政制度公平的指標體系。我們希望通過對本主題的開創(chuàng)性研究，能夠起到拋磚引玉的作用，為政府制定和實施實現教育公平的中職教育財政制度提供有益的參考，促進中職教育可持續(xù)健康發(fā)展。

［1］邱小健，王賢德，田莉莉.回顧與展望：中等職業(yè)教育財政研究綜述（2000-2013年）［J］.職教論壇，2014（10）：12-16.

［2］OECD.Nomore failures：Ten steps to equity in education.http：//www.oecd.org/edu/school/overcoming school failure policies thatwork.htm.

［3］（瑞典）托爾斯頓·胡森.平等——學校和社會政策的目標［A］.張人杰.國外教育社會學基本文選［M］.上海：華東師范大學出版社，1989：194.

［4］邱小健.構建促進教育公平的中等職業(yè)教育財政體制［J］.教育科學，2010（2）：74-77.

［5］沈有祿，譙欣怡.基礎教育均衡發(fā)展：我們真的需要一個均衡發(fā)展指數嗎？［J］.教育科學，2009（6）：22-25.

［6］Berne，R.，&.Stiefel，L.（1994）.Measuring equity at the school level：The finance perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis.16，405-421.轉引自崔慧廣：義務教育財政均衡制度與政策的設計框架——基于公眾對教育均衡發(fā)展的需求［D］.2010年中國教育經濟學學術年會論文集.

責任編輯 韓云鵬

邱小?。?967-），男，江西信豐人，贛南師范學院教育科學學院副院長，博士，副教授，碩士生導師，主要從事教育經濟與管理研究；程欣、張曉航，贛南師范學院教育科學學院碩士研究生。

教育部人文社會科學2011年度規(guī)劃課題“中等職業(yè)教育財政制度公平性研究”（編號：11YJA880082），主持人：邱小健；江西省教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度重點課題“江西省中等職業(yè)教育財政政策公平性研究”（編號：13ZD2L006），主持人：邱小?。唤魇∩鐣茖W“十二五”（2014年）規(guī)劃項目“江西省高等職業(yè)教育經費投入現狀與機制創(chuàng)新研究”（編號：14JY11），主持人：邱小健；贛南師范學院重點學科（社會學）開放招標項目“高等教育公平的社會學分析”，主持人：邱小健。

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1001-7518（2015）13-0009-04