僑民戰(zhàn)略視野下我國僑務法制建設的幾點思考

陳奕平

(暨南大學 國際關系學院/華僑華人研究院，廣東 廣州 510632)

一、僑務法制建設面臨的新形勢

國僑辦主任裘援平在履新后談及僑務工作的設想時，曾指出:“僑務工作要實現(xiàn)新發(fā)展，邁上新臺階，必須適應世情國情僑情新變化?！濒弥魅翁岬降膬S務工作，自然包括僑務法制建設。因此，我們討論僑務法制建設時，首先應該清楚世情、國情及僑情的新變化。

(一)世情、國情的新變化

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國國家實力和國際地位迅速上升。在中國社會經(jīng)濟轉型的關鍵時期，十八大報告提出“全面落實經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局”，實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級和創(chuàng)新型國家建設、文化強國和生態(tài)文明建設等戰(zhàn)略任務，確保到二○二○年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標?？梢哉f，國情的變化聚焦在中國崛起和社會經(jīng)濟轉型兩方面。

國情的變化和世情的變化是相互關聯(lián)的，中國戰(zhàn)略任務和目標的完成有賴于穩(wěn)定的國內(nèi)局勢和有利的國際和平環(huán)境。就當前世情而言，國際局勢的新變化，尤其是美國亞太再平衡戰(zhàn)略的實施以及金融危機的持續(xù)影響，對我國和平發(fā)展構成巨大壓力。美國戰(zhàn)略調(diào)整引發(fā)亞太戰(zhàn)略格局的新變化，中國周邊國家對中國的疑慮和擔憂在增加，部分國家采取強硬對抗政策，這導致中國面臨復雜的周邊安全形勢。而金融危機嚴重打擊歐美經(jīng)濟，也對中國經(jīng)濟產(chǎn)生了一定的負面影響。當然，相對歐美國家而言，金融危機對中國的沖擊程度較低。但隨著對外開放的進一步擴大、“走出去”戰(zhàn)略的進一步實施，中國海外利益的拓展與維護面臨新的挑戰(zhàn)，已經(jīng)引起國家高度重視。黨的十八大報告明確指出，要維護我國海外合法權益。同時，中國的迅速崛起及轉型期面臨的問題引起世界的高度關注，也引發(fā)激烈的爭論甚至出現(xiàn)大量“雜音”，這說明中國國際形象的建構也亟待完善。再有，網(wǎng)絡時代新媒體的影響力越來越大，成為各國爭奪話語權、擴大軟實力影響的重要途徑和平臺，這就要求我們加大對國家形象傳播的方式和途徑研究。

基于上述新形勢的分析，對內(nèi)求和諧、發(fā)展，對外求和平、共贏，將是中國較長時期內(nèi)外戰(zhàn)略的核心。

(二)世界僑情新形勢與新問題

近十余年來，隨著中國崛起和大量中國人走出去，經(jīng)濟全球化和科學技術的發(fā)展，以及海外華僑華人社會的發(fā)展，世界僑情也出現(xiàn)了許多新情況，發(fā)生了許多新變化，包括:新華僑華人和華裔新生代成為華社主體;華僑華人整體素質(zhì)大幅提高，特別是高科技人才和各方面專才人數(shù)眾多;華僑華人經(jīng)濟科技實力和政治影響力進一步增強，與祖(籍)國和家鄉(xiāng)的聯(lián)系更加密切、合作交流更加頻繁;華僑華人對對祖(籍)國的凝聚力、向心力增強;華僑華人融入住在國進程加快;華僑華人的新需求、新訴求更加多樣化，希望共享祖(籍)國改革發(fā)展成果，調(diào)整涉及其切身利益的法規(guī)政策。同時，海外華僑華人社會也出現(xiàn)一些新問題，如僑社和諧、社團新老交替等問題。這些都需要我國僑務工作者予以重視并依法協(xié)助解決。

(三)世情國情僑情新變化對僑務工作的新要求

僑務工作是黨和國家一項長期的戰(zhàn)略性工作，作為溝通中國與居住國橋梁和紐帶的6000 萬海外華僑華人及3000 萬歸僑僑眷，在我國經(jīng)濟轉型升級、海外利益維護、文化建設和科技創(chuàng)新、公共外交與和平統(tǒng)一、中華文化的海外傳承等方面一直發(fā)揮著獨特而重要的積極作用。同時，我們也要承認，海外華僑華人中存在疆獨、藏獨和臺獨分子等反華勢力，如何針對性開展工作，化解威脅，維護中國穩(wěn)定局勢，致力于和平統(tǒng)一大業(yè)，就顯得十分重要而急迫。而有關中國新移民子女及華裔新生代“失根之憂”“身份認同危機”的討論也十分熱烈，如何依法加強聯(lián)誼，增強他們對祖(籍)國的了解，傳承和發(fā)揚歷經(jīng)數(shù)千年形成的中華文化，使其將來成為中國的海外友好力量，也已受到中國政府重視。

由此，新時期僑務工作任務，除了繼續(xù)涵養(yǎng)僑務資源，服務海外僑胞和歸僑，為引資引智服務和促進文化交流外，應該拓展僑務工作舞臺，納入僑務公共外交、國家安全、軟實力與國家形象等戰(zhàn)略內(nèi)容，發(fā)揮華僑華人在維護中國沿邊穩(wěn)定與發(fā)展，推動中國和平統(tǒng)一，拓展、維護中國海外利益，促進我國經(jīng)濟轉型升級和創(chuàng)新型國家建設及中華文化傳承中的作用。

二、僑民戰(zhàn)略理論對僑務法制建設的啟示

僑民向來受到僑民輸出國和接受國的重視。據(jù)初步統(tǒng)計，目前建立官方機構，程度不同地開展僑務工作的國家已達七十多個，其中既有發(fā)展中國家也有發(fā)達國家，既有移民輸出國也有傳統(tǒng)的移民輸入國。對于發(fā)展中國家而言，傳統(tǒng)上主要是通過海外移民引進資金和技術，促進國家經(jīng)濟發(fā)展，但近年來也重視海外移民在提升國家形象、增強國家軟實力方面的作用。而發(fā)達國家傳統(tǒng)上吸引移民，主要是強調(diào)人才競爭，但近年來也重視移民在民間外交、提升國際形象方面的作用。

實際上，近年來新西蘭、加拿大、澳大利亞、新加坡、以色列和印度等國家都先后實施僑民戰(zhàn)略。何為僑民戰(zhàn)略(Diaspora Strategy)?博伊爾(Boyle)、基欽(Kitchin)和安西恩(Ancien)將僑民戰(zhàn)略定義為“致力于發(fā)展和處理祖籍國(homelands)與其僑民關系的某項或系列清晰和系統(tǒng)的政策計劃”，“是多個相關機構制定和執(zhí)行僑民政策的總體框架”。上述國家推出的僑民戰(zhàn)略涉及社會、文化、政治、教育和金融等方面的內(nèi)容。在2009 年，來自澳大利亞、智利、印度、愛爾蘭、牙買加、立陶宛、新西蘭、蘇格蘭等國家的政府官員和政策制定者召開了一次題為“探索僑民戰(zhàn)略”的研討會，探討建立僑民研究網(wǎng)絡，分享制定和實施僑民戰(zhàn)略的經(jīng)驗。

僑民戰(zhàn)略理論最初主要關注海外僑民與祖籍國發(fā)展之間的關系和相關的政策。近幾年來，僑民戰(zhàn)略理論出現(xiàn)了新的發(fā)展:一是，僑民不僅僅局限在海外僑民，也包括外來移民;二是，僑民戰(zhàn)略目標不僅僅停留在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面，也包含國家安全和總體外交戰(zhàn)略內(nèi)容。這方面，美國提出的“僑民接觸”戰(zhàn)略就是一個典型例子。

作為一個移民國家，美國政府一直以來也十分重視移民問題。以前美國政府多從經(jīng)濟角度重視移民問題，包括引進經(jīng)濟人才和科技人才，移民對美國經(jīng)濟的貢獻。但這次美國推出的“僑民接觸”戰(zhàn)略，表面宣稱是為了援助發(fā)展中國家，實際是將僑民納入美國“巧實力”外交的總體戰(zhàn)略布局。說到底，美國政府推出僑民戰(zhàn)略的根本目的是爭奪國際影響力，以及通過僑民來改變其祖籍國。

僑民戰(zhàn)略理論的提出和最新發(fā)展為我國僑務法制建設提供了新的思路，就是僑務法制建設是一個系統(tǒng)工程，需要有大視野，從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面來進行考慮。同時，僑民戰(zhàn)略理論提出的實施原則也有一定啟發(fā)意義。博伊爾、基欽和安西恩提出了僑民戰(zhàn)略實施的十大原則:(1)集中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào);(2)內(nèi)容多元，不能重經(jīng)濟聯(lián)系而輕社會、文化網(wǎng)絡;(3)祖籍國和僑民等多方互利共贏;(4)熟悉僑情;(5)僑民范圍泛化，應該包含各類海外群體;(6)與僑民溝通，僑民戰(zhàn)略實施前應征求僑民意見，爭取他們參與;(7)公開透明;(8)結合國情制定和調(diào)整;(9)國際對話與協(xié)作;(10)戰(zhàn)略基于傳統(tǒng)價值理念。

三、僑民戰(zhàn)略視野下我國僑務法制建設的思路

改革開放以來，我國涉僑法制建設取得了可喜的進展。比如，全國人大常委會在1990 年通過了《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》;我國的國籍法、民法、婚姻法、經(jīng)濟法等法律明確了一些涉僑規(guī)范的內(nèi)容;國務院出臺了一些有關僑務工作的行政法規(guī)，如《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》等;一些省、市政府頒布了專門的法規(guī)與規(guī)章，如《海南省歸僑僑眷權益保護若干規(guī)定》、《廈門市歸僑僑眷權益保障條例》等。

但隨著世情、國情和僑情的變化，我國僑務法制建設明顯滯后。我國學者曾指出當前我國僑務法治建設存在的幾個主要問題:涉及華僑權益保護規(guī)定的內(nèi)容比較零散，散見于全國以及地方的法律法規(guī)中，缺乏一部系統(tǒng)的華僑在國內(nèi)的權益保護法;現(xiàn)行的一些涉及華僑在國內(nèi)權益保護條款的法律法規(guī)由于立法時間比較早，隨著時間的推移與情事的變更，已經(jīng)不太適應新的形勢;華僑知識產(chǎn)權等一些華僑十分關心的正當權益尚未納入相關法律;現(xiàn)有的涉僑保護措施穩(wěn)定性與保障的力度都比較弱。因此，“新世紀僑務工作要深入開展，就更加需要強化僑務法制建設，只有這樣，才能進一步凝聚僑心，發(fā)揮海外僑胞和歸僑僑眷在振興中華、促進祖國統(tǒng)一大業(yè)和增進與世界各國人民友好往來中的作用，為國家物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和社會文明建設作出新貢獻”。

如何加強僑務法制建設已成為立法部門和學界關注的重點話題。依據(jù)近年國際學界提出的僑民戰(zhàn)略理論，結合我國僑務工作實際，本文就我國僑務法制建設的內(nèi)容、規(guī)范對象和執(zhí)法主體等方面提出一些思考和建議。

第一，僑務法制建設應有“大僑務”視野。僑務法制規(guī)范的一個重要方面是僑務部門和相關機構，這涉及僑辦和僑聯(lián)等“五僑”及外事、商務、統(tǒng)戰(zhàn)等多個部委。如何在涉僑法律法規(guī)中體現(xiàn)大僑務協(xié)作，是需要考慮的急迫問題。同時，涉僑法律法規(guī)的執(zhí)行，需要公、檢、法、司等部門的支持，需要整合社會資源，以更好地維護僑界當事人的合法權益，促進社會的和諧與穩(wěn)定。

第二，涉僑立法對象應該逐步擴大。目前，涉僑立法對象主要是歸僑僑眷，海外華僑方面的立法尚在摸索之中。除了華僑，涉僑法律法規(guī)還涉及頻繁進出中國的外籍華人，出入境的中國公民，定居在中國的外來移民甚至是難民等等。

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實施，越來越多中國企業(yè)到海外投資，大量的國人也邁出國門，走向世界各地。至2013 年底，我國有1.53 萬家投資者在境外設立企業(yè)近2.54 萬家，分布在全球184 個國家和地區(qū)，對外直接投資總量超過6604 億美元，居全球第11 位。同年，中國出境旅游規(guī)模達到9819 萬人次。如何保障海外中國公民和華僑華人的投資和人身安全已成為當前亟待解決的重大問題。2014 年，中國處理海外領事保護案件達5.9 萬起，較2013 年的4.2 萬起增加40%，其中重大案件100 多起，包括馬航MH370 客機事件，越南中資企業(yè)沖擊事件，從利比亞、伊拉克、烏克蘭撤僑事件等。

解決領事保護問題的一個重要方面就是加強法制建設?！氨Ｗo海外公民安全在世界范圍都是難題，因為不在本國管轄范圍內(nèi)，保護與救助要尊重所在國主權，尋求所在國政府幫助，所以，在保護海外公民安全上，立法是雙邊的。但倘若中國方面能更早健全相關法律，將跨國救援程序化、法制化，一則可以強化負責任大國的形象，在救援中增強說服力、影響力;另外也可讓救助過程有法可依、有法必依，最快啟動救助程序，給受害公民最大保障。保護海外公民及企業(yè)的安全已經(jīng)成為中國全球化進程中不可回避的問題。”具體來說，“在立法內(nèi)容上，確定領事保護實施主體的多元化，應通過立法制訂領事館和其他政府部門、商業(yè)機構及非政府組織的聯(lián)動、合作規(guī)范，使其聯(lián)動合作有法可依;在立法范圍上，要分別制訂應急狀態(tài)下和非應急狀態(tài)下的程序性規(guī)范，使領事保護的方方面面都有相對健全的法律法規(guī)。此外，還需完善對海外華人進行領事保護的法律界定和規(guī)范。”“可以通過更新領事保護立法原則，將國籍原則和國家利益原則、人權原則相結合，從而為針對海外華人的領事保護提供法理依據(jù)?！?/p>

來華外國人的增多，尤其是“三非”(“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”)人員引發(fā)一系列社會和安全問題，逐漸引起中國政府的重視。依據(jù)2012 年頒布實施的《中華人民共和國出境入境管理法》，中國國務院于2013 年7 月審議通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，自2013年9 月1 日起施行。應該說，這是中國在相關立法方面邁出的重要一步，不但“事關我國國家安全和社會經(jīng)濟發(fā)展的大局”，也為綜合性移民法的制定奠定了很好的基礎。

第三，僑務法制建設應納入國家安全和總體外交戰(zhàn)略內(nèi)容。我國涉僑法制建設目前集中在歸僑僑眷權益保護和海外僑胞出入境便利化等方面。作為一個崛起大國，這些法制建設顯然遠遠不夠。

目前，中國擁有6000 余萬海外僑胞和3000 多萬歸僑僑眷，同時由于中國經(jīng)濟的快速增長，也吸引越來越多的外國移民進入、定居。中國人大量走出國門，外來移民不斷涌入中國，不但牽涉中國社會經(jīng)濟發(fā)展，更關乎中國安全。“移民流入對輸入國安全既可能產(chǎn)生積極作用，也可能造成消極影響，其所涉及的領域涵蓋經(jīng)濟、社會、政治等各個安全領域”，“當移民流入權力結構失衡且地緣政治地位關鍵、領土存在爭議、非勞動力要素供給缺乏彈性、國家認同跨族群政治整合功能缺失、存在制度性移民歧視以及政府管理有效性欠缺的國家或地區(qū)時，威脅國家安全的可能性更高”。

就我國僑胞與國家安全而言，一方面，廣大華僑華人通過組建和平統(tǒng)一促進會等團體，在組織和輿論上積極支持中國和平統(tǒng)一大業(yè);另一方面，隨著近年來國際局勢復雜多變和局部地區(qū)持續(xù)動蕩，包括“疆獨”“藏獨”“臺獨”在內(nèi)的“三股勢力”日趨活躍，僅2012 年新疆發(fā)生各類暴力恐怖案件190 余起，2013 年10 月28 日發(fā)生在首都北京的天安門金水橋暴力襲擊案，其制造者正是境外伊斯蘭極端組織。而境外藏獨勢力也不斷煽動宗教人士自焚，部分“臺獨”勢力在阻撓兩岸和平友好對話、破壞海外華僑華人友好團結的同時，還頻頻邀請達賴、熱比婭以及“世維會”組織骨干等訪臺。這就提醒我們，僑務法制建設需要考慮國家安全方面的內(nèi)容。

同時，移民流動也關乎人才競爭。自20 世紀90 年代以來，隨著知識經(jīng)濟地位的上升，各國(地區(qū))政府為了贏得高科技競爭的優(yōu)勢，不斷推出招攬海外優(yōu)秀人才的政策措施，從而掀起了一場空前的全球性人才爭奪戰(zhàn)。中國公安部、外交部于2004 年8 月發(fā)布實施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，“標志著中國技術移民制度的正式確立”，但我國技術移民法律制度在宏觀架構、立法思路、具體制度設計等方面存在著明顯問題。面臨世界人才競爭的激烈形勢，我們“需要強化留學人員乃至整個海外人才工作的法制化，有必要制定針對海外人才及海外人才市場等要素的全國性法規(guī)”。