促進(jìn)我國(guó)公路路政管理發(fā)展的政策分析與思考

摘 要：路政管理肩負(fù)著保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的行政管理使命，同時(shí)它更成為衡量公路交通事業(yè)所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的一個(gè)重要指標(biāo)。文章在分析我國(guó)路政管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)路政管理方面相關(guān)政策進(jìn)行梳理，通過(guò)政策力度分析對(duì)我國(guó)路政管理發(fā)展階段進(jìn)行階段劃分，并提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：公路 路政管理政策 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F55 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-258-02

一、引言

公路交通發(fā)展水平是一個(gè)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志?！肮吠?，則百業(yè)興”深刻反映路政管理在公路交通中的重要作用。近些年來(lái)，很多學(xué)者都從不同的視角對(duì)我國(guó)路政管理方面情況進(jìn)行大量研究。其中，余小三學(xué)者主要闡述《路政管理規(guī)定》在確定路政管理工作原則、配備路政管理人員以及架構(gòu)篇章體例等方面的重大變化及其規(guī)范性和科學(xué)性。{1}江高、宋學(xué)軍、陳德新學(xué)者在分析影響公路路政管理難度的各種因素的基礎(chǔ)上，提出了一種模糊理論、層次分析法和群決策理論的新模型。{2}潘申、余本功等四位學(xué)者構(gòu)建了路政管理綜合評(píng)估模型，利用層次分析法對(duì)模型中各指標(biāo)賦予權(quán)重，并依據(jù)相應(yīng)軟件計(jì)算出評(píng)估結(jié)果。{3}金艷學(xué)者主要分析我國(guó)公路路政管理存在的三方面問(wèn)題，并提出三點(diǎn)建議。{4}本文在以上學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，將我國(guó)路政管理制度進(jìn)行量化分析，將其劃分為三個(gè)階段，并提出相應(yīng)對(duì)策。

二、現(xiàn)狀分析

據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，截至2012年底，我國(guó)公路總里程423.75萬(wàn)公里，國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、專用公路、村道分別占公路總里程的4.1%、7.4%、12.7%、25.4%、1.7%和48.7%。在全國(guó)等級(jí)公路里程中二級(jí)及以上公路里程50.19萬(wàn)公里，占公路總里程的11.8%。2014年末，全國(guó)公路里程達(dá)到445萬(wàn)公里，比2013年末新增9.38萬(wàn)公里，其中高速公路里程為10.44萬(wàn)公里，較上一年新增了7450公里。預(yù)計(jì)2015年，我國(guó)公路總里程將突破450萬(wàn)公里，其中高速公路總里程將達(dá)到10.8萬(wàn)公里。從全國(guó)等級(jí)公路來(lái)看，二級(jí)及以上公路里程達(dá)到65萬(wàn)公里，農(nóng)村公路總里程達(dá)到390萬(wàn)公里?？梢钥闯?，我國(guó)公路建設(shè)量呈不斷上升趨勢(shì)，然而與公路建設(shè)相比，公路養(yǎng)護(hù)和路政管理工作相對(duì)滯后，不少地方重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重。所以，對(duì)路政管理的源頭性政策的認(rèn)識(shí)非常必要，它可以有效地提升路政執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)公路路政管理量化分析

（一）我國(guó)路政管理相關(guān)政策和力度

制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，20世紀(jì)30年代，科斯（Coase.R）、諾斯（North.d）為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，使制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究引起人們廣泛關(guān)注。North（1973）認(rèn)為，制度變遷是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的基本核心之一，越來(lái)越多的學(xué)者都強(qiáng)調(diào)制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是制度是刺激創(chuàng)新還是阻礙創(chuàng)新。目前國(guó)內(nèi)對(duì)公路路政管理制度方面的研究，基本停留在定性分析上，更多的研究集中在邏輯分析上。彭紀(jì)生、孫文祥、仲為國(guó)在中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策演變與績(jī)效實(shí)證的研究{5}中引用了Gray D.Libecap（1978）構(gòu)建法律變革指數(shù)的思想，對(duì)相關(guān)的技術(shù)政策建立了量化標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行量化分析。本文借鑒文獻(xiàn){5}的方法，依據(jù)我國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與政策類(lèi)型對(duì)我國(guó)公路路政管理相關(guān)政策進(jìn)行力度計(jì)分，表1是由此得到的政策力度賦值標(biāo)準(zhǔn)，其中1…5數(shù)字表示得分，分值越小表示政策力度越小，越大表示力度越大。

本文針對(duì)建國(guó)以后國(guó)家層面（各省、市、自治區(qū)自行頒布制度不算在內(nèi)）路政管理相關(guān)政策進(jìn)行整理分析，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年1月，我國(guó)公路路政管理相關(guān)政策共計(jì)33項(xiàng)，參與公路路政管理政策頒布實(shí)施的機(jī)構(gòu)有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、交通部、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、郵電部、電力部等部門(mén)。由于路政管理相關(guān)制度設(shè)計(jì)的時(shí)間跨度長(zhǎng)，因此以5年為一個(gè)坐標(biāo)點(diǎn)來(lái)作圖，整體上能反映我國(guó)路政管理政策數(shù)量和政策力度隨年代變化發(fā)展的情況。圖1為依據(jù)各年度政策統(tǒng)計(jì)數(shù)量和政策力度賦值標(biāo)準(zhǔn)表，繪制的詳圖。

（二）我國(guó)路政管理發(fā)展階段劃分

從圖1可以看出，新中國(guó)成立之后的25年里，我國(guó)公路路政管理方面相關(guān)政策頒布數(shù)量很少，而且政策力度不強(qiáng)，多以通知的形式頒發(fā)。1975年—1994年這10年里，在各有關(guān)部門(mén)的重視下，我國(guó)路政管理政策在摸索中不斷向前發(fā)展，在曲折前進(jìn)中逐步形成了一批具有代表性的約束和規(guī)范我國(guó)路政管理的民生政策，總體上看，經(jīng)過(guò)60多年的調(diào)整和積累，現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)基本形成路政管理政策體系。依據(jù)時(shí)間發(fā)展順序，可以將我國(guó)路政管理的發(fā)展劃分為三個(gè)階段。

第一階段：公路路政管理制度發(fā)展初期階段（1950年—1974年）全國(guó)正處在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展階段，面對(duì)當(dāng)時(shí)公路里程不多，交通量不大，公路設(shè)施不完善的局面，我國(guó)政府開(kāi)始重視公路建設(shè)和管養(yǎng)工作，發(fā)動(dòng)廣大群眾和機(jī)關(guān)、學(xué)校開(kāi)展愛(ài)路護(hù)路的宣傳教育，并頒布了不多的辦法和通知。如《公路留地辦法》、《關(guān)于各部門(mén)基本建設(shè)工程占用公路暫行規(guī)定的聯(lián)合通知》、《關(guān)于公路沿線興修農(nóng)田水利工程需注意事項(xiàng)》等。該階段并未提出路政管理的具體而又明確的政策。

第二階段：公路路政管理制度的形成階段（1975年—1994年）伴隨著改革開(kāi)放的步伐，公路基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，有效地激發(fā)了人們對(duì)路政管理工作的重視，各地開(kāi)始組建路政管理部門(mén)，充實(shí)路政管理人員。1983年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公路路政管理，保障公路安全暢通的通知》標(biāo)志著我國(guó)已將公路路政管理工作擺到重要的議事日程。1987年10月頒布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一個(gè)比較全面的發(fā)展公路交通事業(yè)的行政法規(guī)，1996年全國(guó)人大頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一個(gè)關(guān)于行政處罰方面的法律，使得我們可以依法辦事，從嚴(yán)治路，對(duì)加強(qiáng)路政管理也具有十分重要的作用。

第三階段：公路路政管理制度快速發(fā)展階段（1995年至今）現(xiàn)階段，我國(guó)頒布的路政管理政策數(shù)量遠(yuǎn)多于建國(guó)初期階段，充分體現(xiàn)了政府已對(duì)路政管理工作的重視程度已提升到戰(zhàn)略的高度。1997年《中華人民共和國(guó)公路法》的出臺(tái)標(biāo)志第一個(gè)專設(shè)路政管理章節(jié)法律誕生并且建立了基本的路政管理法律框架。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制影響下，《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》、《超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定》、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《公路超限檢測(cè)站管理辦法》等一系列配套政策的出臺(tái)，解決了路政執(zhí)法中的根本性障礙，使得有的放矢地開(kāi)展各項(xiàng)路政管理工作有據(jù)所依。隨后的《路政管理規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》、《公路安全保護(hù)條例》等使我國(guó)路政管理進(jìn)入到快速發(fā)展時(shí)代。

四、我國(guó)公路路政管理發(fā)展的幾點(diǎn)思考

第一，在政策制定和監(jiān)管力度方面。我國(guó)在十一屆三中全會(huì)以前，處于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，開(kāi)始進(jìn)行全面公路建設(shè)，并對(duì)遭到?jīng)_擊的公路基礎(chǔ)設(shè)施和混亂的交通秩序進(jìn)行管養(yǎng)工作。該時(shí)期，對(duì)公路管理的認(rèn)識(shí)不高，政策的出臺(tái)還未形成波浪式的穩(wěn)步向前發(fā)展的模式，存在很大程度的不連貫性，圖1清晰顯示1965年到1974年這10年間，沒(méi)有相應(yīng)的政策出臺(tái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的33項(xiàng)路政管理政策中，絕大多數(shù)都是以通知、辦法、規(guī)定、條例、意見(jiàn)等形式頒布的，以法律形式頒布的相關(guān)政策僅有4項(xiàng)，其中只有《公路法》是專設(shè)路政管理一章的法律。目前我國(guó)還沒(méi)有一部完全而詳盡針對(duì)路政管理的法律，路政管理法律法規(guī)體系很不完善。因此，在完善我國(guó)路政管理的法律法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí)，要加大政策執(zhí)行力度和可操作性，真正起到約束和規(guī)范我們路政執(zhí)法的目的，特別是行政強(qiáng)制權(quán)，加強(qiáng)其在行政執(zhí)法中的力度，賦予其必要的自由裁量權(quán)，但也要控制其濫用，做到依法、合理行政。在政策監(jiān)管力度上，對(duì)于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)非法亂建、亂擺和公路亂收費(fèi)問(wèn)題，我們一定要加強(qiáng)行政監(jiān)管力度，它是對(duì)路政管理人權(quán)力范圍的規(guī)范，也是對(duì)路政管理相對(duì)人權(quán)力的有效保障。

第二，在路政管理機(jī)構(gòu)體制方面。公路路產(chǎn)、路權(quán)由交通行政機(jī)關(guān)授權(quán)公路路政管理機(jī)構(gòu)管理，公路的交通安全則由公安機(jī)關(guān)管理。這種管理體制必然會(huì)導(dǎo)致交叉、重復(fù)等問(wèn)題出現(xiàn)?！豆贩ā返?4、45條涉及公路路政及交通安全由兩家機(jī)構(gòu)管理，在利益驅(qū)動(dòng)下便會(huì)出現(xiàn)各種扯皮現(xiàn)象。這樣不利于公路路政管理機(jī)構(gòu)對(duì)路產(chǎn)的保護(hù)，公路的維修和養(yǎng)護(hù)也受到影響，最終不利于我國(guó)路政事業(yè)的發(fā)展。因此，只有探索新型的綜合管理模式，尋求政府和相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)合作，才能優(yōu)化我們的執(zhí)法環(huán)境，使路政管理從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，提高公路路政管理服務(wù)水平。

第三，在超限運(yùn)輸管理方面。目前，查超治超仍是我國(guó)路政執(zhí)法過(guò)程中重點(diǎn)和難點(diǎn)管理工作，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在短期經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，一些組織和個(gè)人隨意改裝車(chē)輛，甚至是逃避收費(fèi)站設(shè)置的超限運(yùn)輸監(jiān)控點(diǎn)的檢查。年復(fù)一年的這種現(xiàn)象越演越烈，造成一些地方很多公路段公路路面結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損，縮短了公路的使用壽命，增大了公路養(yǎng)護(hù)成本。因此，在抓好超限運(yùn)輸宣傳和現(xiàn)場(chǎng)管理的同時(shí)更要嚴(yán)把行政許可審批各環(huán)節(jié)，標(biāo)本兼治地逐步建立起“治超”的長(zhǎng)效機(jī)制，將治超管理納入路政管理的日常工作。

注釋：

{1}余小三.路政管理規(guī)定之立法進(jìn)步析評(píng)[J].武漢交通管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（12）

{2}江高，宋學(xué)軍，陳德新.公路路政管理難度系數(shù)綜合評(píng)價(jià)模型[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（3）

{3}潘申，余本功，彭道月，沈國(guó)華.基于AHP的公路路政管理評(píng)估模型的研究與實(shí)現(xiàn)[J].計(jì)算機(jī)工程與應(yīng)用，2006（31）

{4}金艷.公路路政管理問(wèn)題及對(duì)策探析[J].交通企業(yè)管理，2007（3）

{5}彭紀(jì)生，孫文祥，仲為國(guó).中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策演變與績(jī)效實(shí)證研究[J].科研管理，2008（7）

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（作者單位：山西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 山西太原 030006）

（作者簡(jiǎn)介：郭秀莉（1983—），女，山西太原人，漢族，助教，碩士研究生，研究方向：技術(shù)創(chuàng)新管理、物流與供應(yīng)鏈管理）（責(zé)編：若佳）