淺析政府投資項目超概（預(yù)）算成因及對策

郭路平

摘 要：政府不斷加大投資力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市化建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)，切實改善了人民的生活，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境及社會效益，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從已完工或部分員工的政府投資項目來看，較多項目不同程度地存在超概（預(yù)）算現(xiàn)象嚴(yán)重，個別項目甚至超概（預(yù)）算一倍以上，不僅使工程造價難以控制，使政府效益下降，大大影響政府的公信力，已成為政府投資項目的最大難題。文章結(jié)合近年來從事政府投資管理的工作實際，就政府投資項目的概（預(yù)）算管理進行了探討。

關(guān)鍵詞：項目 超概（預(yù)）算 缺乏性 建議性 部門配合

中圖分類號：F810.6 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-035-03

一、當(dāng)前政府投資項目超概（預(yù)）算存在的主要問題

1.項目前期工作太粗，深度不夠。主要是項目的可行性研究深度不夠、外部建設(shè)條件不落實，導(dǎo)致投資估算失控。一是項目因地形勘察深度不夠，造成工程大幅度超概。如：某基地建設(shè)工程，由于前期勘察工作不細(xì)，導(dǎo)致地基挖開后，發(fā)現(xiàn)下面全是幾十年前的垃圾，只得在原設(shè)計深度上多挖深了十余米，僅地基工程超概就達到全部工程的50%多；某學(xué)校新建工程，下面全是堅石，為趕工期全部按土方計量做的報告和初步設(shè)計，造成工程量大幅增加。二是征地拆遷費隨意性大。如某場站工程建設(shè)，按國家規(guī)定已全部付清征地款項，但當(dāng)?shù)卮逦?、群眾就是不讓進駐，政府領(lǐng)導(dǎo)讓單位協(xié)商，結(jié)果在原標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上又增加了征地補償費、福利等近150%；還有的項目由于移樹、移電桿、遷墳、豬圈、廁所等漫天要價，使項目未建即已超概（預(yù)）算。

2.擅自擴大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。一是由于國家政策要求提高標(biāo)準(zhǔn)。項目開始實施后，國家新規(guī)范、新定額及專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)實行，引起功能用房增設(shè)、業(yè)務(wù)用房裝修標(biāo)準(zhǔn)提高以及相配套的暖通、弱電、消防等級相應(yīng)提高等。二是業(yè)主擅自增加建筑面積、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。政府投資多數(shù)項目的建設(shè)者同時又是建成后的使用者，項目投資、建設(shè)、管理、使用不能分離，四處考察不斷提高的眼光，加上缺乏有效的監(jiān)督制約機制，使項目建設(shè)者敢于在修建過程中任意擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容。三是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)要求不同進行調(diào)整。在一些項目的前期和建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)不斷擴大提高，投資增加，造成超概（預(yù)）算。

3.設(shè)計變更。工程建設(shè)中的設(shè)計變更普遍存在，其引起的費用增加在各種因素中也是名列前茅。設(shè)計變更主要有：一是設(shè)計工作深度不夠，在設(shè)計階段缺乏深入細(xì)致的調(diào)研，設(shè)計水平不高以及審查制度不嚴(yán)，造成在實施過程中不得不調(diào)整設(shè)計。二是不按國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，或?qū)υO(shè)計方案缺乏比較，導(dǎo)致設(shè)計變更。三是公眾對建筑的要求越來越高，建筑物的品味、檔次有了較大的提高，導(dǎo)致設(shè)計變更。

4.項目概算錯漏項或少算。一是專業(yè)工程錯漏項或少算。部分設(shè)計單位的建筑、結(jié)構(gòu)、水、電等專業(yè)功底比較強，但弱電、消防、暖通、設(shè)備、智能化等缺乏專業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人才，概算編制時多采用估計值，到施工階段再委托有相應(yīng)資質(zhì)單位進行設(shè)計，錯項、漏項等引起概算增加比較多。二是室外總圖工程概算編制粗糙。一方面，項目報審時，打包項目或室外道路、綠化、管線設(shè)計等多為簡單的設(shè)計圖紙，大框框標(biāo)注，缺少詳細(xì)的設(shè)計圖紙，概算人員在編制概算時依據(jù)不足，多采用估計值，導(dǎo)致概算變化較大。另一方面，因設(shè)計單位對豎向設(shè)計不重視、地質(zhì)勘查不到位，都為超概算埋下了伏筆。

5.建材市場價格波動。項目從批復(fù)到實際開工要進行施工圖編制及審查、預(yù)算評審及批復(fù)、招投標(biāo)、征地拆遷等一系列程序，按正常時間開展也需近五個月時間。若土地報批、拆遷補償困難、招投標(biāo)投訴等種種原因，項目實際開工時間會更長，建材價格受外界因素影響就很大。如人工、材料（鋼材、水泥、電纜、裝修材料等）價格的上漲，都要影響到工程概（預(yù)）算執(zhí)行。

二、政府投資項目超概（預(yù)）算成因分析

1.決策階段缺乏科學(xué)性，基本建設(shè)程序不到位。從根本上看政府投資項目缺乏一套行之有效的科學(xué)決策機制。部分政府投資項目急于出效果，違背建設(shè)規(guī)律，片面強調(diào)工期，搞獻禮工程、應(yīng)急工程，往往簡單、籠統(tǒng)地以簡化審批環(huán)節(jié)為前提，“特事特辦、急事急辦”，環(huán)節(jié)能減則減，時間能省就省，倉促上馬；由于項目前期工作深度不夠，加上項目決策階段先天不足、設(shè)計階段把關(guān)不嚴(yán)，部分項目的投資估算只是靜態(tài)估算或滿打粗算，實地勘測不細(xì)、設(shè)計質(zhì)量差、漏項多、變更多等，最終使得項目投資難以控制。還有一些項目為了通過審批，在編制可研和估算時，刻意壓縮建設(shè)規(guī)模和投資，促使項目盡快上馬，在建設(shè)過程中逐步將原來的漏項屢屢變更，形成既成事實，完工后再申請調(diào)概；底墊資金不足的，則不斷要求調(diào)整概算、增補資金，若不繼續(xù)增加投入，原先的投入即成為“半拉子工程”。從目前管理現(xiàn)狀看，總是事前主動控制少，事后被動控制多，一再追加投資成了無奈之舉。

2.設(shè)計單位缺乏約束激勵機制，初步設(shè)計和概算編制質(zhì)量不高。設(shè)計階段是目前政府投資項目實施過程中存在問題最多的環(huán)節(jié)，目前尚沒有對設(shè)計單位的責(zé)任約束和激勵機制等相關(guān)制度建設(shè)，對設(shè)計和概算的編制質(zhì)量有很大的影響。一是設(shè)計費計取基數(shù)與造價掛鉤很不合理，造價高則收費高，使部分缺乏責(zé)任心的設(shè)計人員甚至不講原則，在利益驅(qū)動下遷就各方面不合理要求，人為壓低或抬高概算。二是設(shè)計正常周期得不到保證，使設(shè)計與概算編制達不到規(guī)定深度。三是設(shè)計人員缺乏精心設(shè)計思想，一切為保險著想，“多用鋼筋，少動腦筋”、“肥梁、胖柱、密鋼筋”現(xiàn)象普遍存在。四是初設(shè)考慮問題不成熟，不到位，某些方案的確定與施工階段有較大出入，造成設(shè)計屢次變更，引發(fā)投資追加。五是沒有建立獎懲機制，對設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計方案、節(jié)約投資沒有獎勵，對漏項、質(zhì)量差、浪費投資等也沒有相應(yīng)的處罰機制，設(shè)計單位沒有優(yōu)化設(shè)計、節(jié)約投資的動力。

3.建設(shè)單位缺乏控制概算意識，管理體制有待健全。目前晉城市政府投資項目基本實行的是“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制。一方面，項目法人的權(quán)利與責(zé)任不統(tǒng)一。建設(shè)單位往往以自身利益考慮，本身就有投資擴張的沖動，在項目實施中不經(jīng)審批，自行增加工程內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；如果突破概（預(yù)）算資金不夠，可向財政申請，退一步，即使財政不追加，單位可掛賬處理；出現(xiàn)農(nóng)民工告狀、工程隊上訪，最終仍由政府買單。另一方面，臨時組建的項目管理機構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊。許多人員不熟悉法定的基本建設(shè)程序，甚至缺乏基本的工程建設(shè)知識和管理經(jīng)驗。有的在施工階段中由于管理不善造成質(zhì)量問題，返工、浪費引起投資增加；有的項目屢屢更變設(shè)計，施工簽證又缺乏有效約束，特別是重大設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證，普遍存在手續(xù)不完備和“先斬后奏”現(xiàn)象，在既成事實后逼著政府調(diào)整概算認(rèn)可。

4.監(jiān)管部門工作脫節(jié)，形不成全過程的概算控制監(jiān)管。經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計文件是建設(shè)項目實施階段的主要依據(jù)，批復(fù)中核定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、總投資概算等控制指標(biāo)必須嚴(yán)格遵守，為各部門辦理相關(guān)手續(xù)的依據(jù)。而在實際操作中，各監(jiān)管部門相互之間的工作缺乏銜接，監(jiān)控合力始終難以形成。施工圖審查時往往只注重技術(shù)、安全審查；項目招投標(biāo)時，不允許簽訂總價合同，施工方在量價上玩貓膩、做游戲，監(jiān)管及備案部門并無異議、照常備案；建設(shè)單位作為合同管理主體沒有獨立資金及經(jīng)費來源，承擔(dān)不了相應(yīng)責(zé)任風(fēng)險，其管理能力也達不到合同約束的預(yù)期效果，以追求利潤為主的施工方會充分利用這一弱點，在項目實施過程中隨意提出調(diào)整規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的要求，以設(shè)計變更作為突破口，將合同變?yōu)殚_口合同，爭取更大的利潤。監(jiān)理單位由于市場競爭激烈，市場監(jiān)督管理滯后，無序競爭，監(jiān)理控制質(zhì)量、造價、工期的三大職能丟了后兩項，并僅對業(yè)主負(fù)責(zé)，“監(jiān)而不理”現(xiàn)象時?？吹剑O(jiān)理隊伍“外聘人員多，離退休人員多，無證人員多，現(xiàn)場人員少”，沒能起到監(jiān)理的真正作用。此外，現(xiàn)實情況中的人為因素和行政干預(yù)也導(dǎo)致項目難以嚴(yán)格履行合同。各管理部門往往從各自業(yè)務(wù)出發(fā)，許多問題在工程后階段才出現(xiàn)，平時發(fā)生的許多超概算問題都未能及時發(fā)現(xiàn)與糾正，造成后期工程款無法支付，拖欠農(nóng)民工工資，甚至危及社會穩(wěn)定。

5.后評估缺失，項目效用難以衡量。投資項目評估是投資項目建成投用后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益和影響所進行的全面和系統(tǒng)的分析，旨在從投資項目中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，科學(xué)合理地進行決策，提高管理水平和投資效益。而目前的政府投資項目，基本處于“重建設(shè)、輕管理、少論證、無評估”狀況。這一狀況在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、加強政府投資項目超概算管理的對策建議

1.加強項目前期工作，提高決策的科學(xué)性。政府投資項目大多是非營利的社會公益項目，關(guān)系國計民生，要重視項目決策的科學(xué)民主。建立科學(xué)的決策程序和機制，規(guī)范決策行為，明確決策責(zé)任；要實行集體決策，對關(guān)系國計民生的重大項目要做到充分依靠專家參與，要建立聽證會制度，廣泛征求社會公眾和有關(guān)方面的意見，充分論證其必要性、可行性。要加強對政府投資項目前期研究工作的力度，積極創(chuàng)造條件，引入競爭機制；嚴(yán)把方案設(shè)計關(guān)，組織有關(guān)部門和一批專家為主體的專職審查人員對建設(shè)項目進行論證、咨詢，把建設(shè)項目的可行性研究、決策階段建立在優(yōu)化評選的基礎(chǔ)上，切實有效遏止“三超”現(xiàn)象在源頭的滋生。

2.加強設(shè)計階段工程造價的控制，積極推行限額設(shè)計。初步設(shè)計是對建設(shè)項目作出基本技術(shù)決定和確定全部建設(shè)費用的設(shè)計，是保證項目進度、質(zhì)量和節(jié)約投資的前提。設(shè)計人員要肩負(fù)起優(yōu)化設(shè)計與有效控制造價兩副重?fù)?dān)，運用價值工程對項目設(shè)計方案進行優(yōu)選，積極推行限額設(shè)計。要嚴(yán)格按照國家對各行業(yè)工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定和相關(guān)的專業(yè)規(guī)范文件進行初步設(shè)計，要全面、正確地表達建設(shè)意圖；要遵循簡樸莊重、經(jīng)濟適用原則，同時兼顧美觀和地方特色。設(shè)計人員與工程造價人員要密切聯(lián)系，避免設(shè)計人員只管畫圖，造價人員只管算錢，投資多少與設(shè)計人員無關(guān)的現(xiàn)象；造價人員要從經(jīng)濟角度參與設(shè)計階段全過程，當(dāng)好設(shè)計人員的經(jīng)濟參謀，嚴(yán)格按照國家定額和地方材料信息價實事求是編制工程概算，對其完整性、準(zhǔn)確性進行公正評價；促使設(shè)計單位處理好技術(shù)與經(jīng)濟對立統(tǒng)一關(guān)系，使設(shè)計與概預(yù)算形成有機整體，提高設(shè)計質(zhì)量，克服“三超”現(xiàn)象。

3.強化施工階段工程造價的控制，嚴(yán)格設(shè)計變更和簽證的管理。一是要抓好項目的招投標(biāo)管理。明確工程中標(biāo)價必須控制在批準(zhǔn)的財政預(yù)算之內(nèi)，同時要提高標(biāo)底編制質(zhì)量，保證標(biāo)底價與最后工程決算價基本相銜接。二是要強化合同管理，明確承包合同價和以后的合同價調(diào)整控制在設(shè)計概（預(yù)）算內(nèi)。三是要建立嚴(yán)格的設(shè)計變更、簽證審批制度，特別要加強工程變更的可行性研究和評審，尤其是重大變更、簽證必須建立分級審批和先報批后實施制度。四是要完善監(jiān)理制度。監(jiān)理單位對擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)方案等行為，要及時制止或上報有關(guān)主管部門；對于職能履行不好的監(jiān)理單位，視情況給予勸戒或限制其承擔(dān)政府投資項目的監(jiān)理任務(wù)，并建議有關(guān)資質(zhì)管理部門給予相應(yīng)處罰。

4.加強各部門之間的配合協(xié)作，加大概（預(yù)）算的控制與監(jiān)督力度。一是加強對業(yè)主的管理。業(yè)主不僅是政府投資項目的管理主體，而且是所有合同的締造者，對業(yè)主的管理要實行責(zé)任追究和約束激勵機制，對項目管理混亂、隨意變更合同、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的建設(shè)單位，要視情況給予通報批評、媒體曝光以及經(jīng)濟和行政處罰，違反法律、法規(guī)的，轉(zhuǎn)有關(guān)部門處理。項目業(yè)主在實施過程中能積極主動采用新機制、推廣新技術(shù)、優(yōu)化設(shè)計方案、合理節(jié)約投資的，給予通報表揚，且根據(jù)工程投資的結(jié)余額度給予適當(dāng)獎勵。二是加強對中介機構(gòu)管理。建設(shè)項目所經(jīng)過的“五算”階段，都要經(jīng)過可研、初設(shè)、預(yù)算、決算等有關(guān)中介機構(gòu)的具體工作，各中介機構(gòu)要以對政府和項目業(yè)主高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，把好各個階段的工程造價控制關(guān)口，自覺強化自我管理力度；對中介機構(gòu)提供的設(shè)計、預(yù)算、決算等成果要加強監(jiān)管和約束，引入比較評審、二次復(fù)審和造價控制懲罰機制，通過比較或復(fù)審檢查，對服務(wù)質(zhì)量不達標(biāo)的中介機構(gòu)，不僅要部分或全部扣除服務(wù)費，而且要給予降低其業(yè)務(wù)考核成績，列入不良記錄或禁止其承擔(dān)本級政府投資項目任務(wù)等。三是政府主管部門要建立健全科學(xué)的政府投資項目決策程序和組織實施程序。凡未經(jīng)項目審批部門批準(zhǔn)，擅自修改圖紙、擅自違規(guī)施工的，其增加的投資由施工單位自行承擔(dān)。施工單位與業(yè)主簽訂的《施工承包合同》，除遇不可抗力外，原則上不允許調(diào)整合同金額，確需超過的，必須由項目審批部門和招投標(biāo)主管部門審查并按有關(guān)程序報批準(zhǔn)后方可實施。

5.制訂約束各方行為的管理規(guī)章，實施項目后評價工作。針對當(dāng)前政府投資項目存在的問題，應(yīng)抓緊制訂管理規(guī)章解決和防范，以法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段來約束項目監(jiān)管單位、法人單位、設(shè)計、監(jiān)理、造價等中介單位及財政和審計單位的責(zé)任和義務(wù)，增強其責(zé)任感和積極性，達到控制工程造價的目的。建立健全政府投資項目的后評估制度，實行動態(tài)跟蹤管理。項目建成后，要按照相關(guān)規(guī)范及時組織竣工驗收；項目交付使用期滿一年后，選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的評價中介機構(gòu)，對部分項目進行后評估工作。評估建成項目是否達到原定設(shè)計內(nèi)容，有無改變原定建設(shè)功能和使用用途等，全面評價項目實施后綜合經(jīng)濟和社會效益、經(jīng)驗與教訓(xùn)等。提交的《項目后評價報告》可作為政府投資重大決策失誤責(zé)任追究的重要依據(jù)。

控制政府投資項目的概預(yù)算管理，必須建立全方位全過程地監(jiān)督制衡管理機制。紀(jì)檢、監(jiān)察、發(fā)改、財政、建設(shè)、審計和工程項目的使用部門應(yīng)當(dāng)加強對政府投資工程運作過程的監(jiān)督，加強配合，按照各自責(zé)任分工，把好各個關(guān)口，加大協(xié)作力度，形成監(jiān)管合力。發(fā)改部門要嚴(yán)把項目審查關(guān)，加強項目建設(shè)實施階段的監(jiān)督檢查；財政部門要嚴(yán)把預(yù)算評審和資金使用關(guān)， 積極監(jiān)督年度投資計劃的實施、概預(yù)算執(zhí)行和資金到位情況；審計部門要把造價審核關(guān)，對未經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計變更，不作為計價依據(jù)，對概算外的工程投資支出不得列入工程造價；監(jiān)察部門要加大對職能部門履行職責(zé)情況的監(jiān)督檢查力度，對違反法律法規(guī)造成重大損失的，要依法追究有關(guān)單位和責(zé)任人的行政及法律責(zé)任。

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（作者單位：晉城市財政局 山西晉城 048000）

（責(zé)編：若佳）