礦產(chǎn)資源有償使用及稅費(fèi)結(jié)構(gòu)研究

摘 要：礦產(chǎn)資源是人類社會(huì)生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，礦業(yè)有償使用及稅費(fèi)制度發(fā)生了巨大變革，現(xiàn)階段我國礦業(yè)有償使用乏力，稅費(fèi)制度不合理、重疊，缺失彈性，嚴(yán)重阻礙著礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國際市場競爭力。在對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在問題深入分析的基礎(chǔ)上，提出我國礦業(yè)有償及稅費(fèi)改革的對策和建議。

關(guān)鍵詞：礦業(yè) 有償使用 稅費(fèi)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-008-02

我國礦產(chǎn)資源有償使用制度始于20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)由于整個(gè)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)不景氣，多數(shù)礦山企業(yè)處于保本狀態(tài)，不少礦山企業(yè)長期虧損，加之生態(tài)環(huán)境的制約，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革步伐緩慢。直至90年代，才基本形成了我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的框架，由一系列法律法規(guī)規(guī)定的稅、費(fèi)及價(jià)款等執(zhí)行政策所組成，但這些代表國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益的執(zhí)行政策是在不同時(shí)期、不同背景下出臺(tái)的，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，日益凸顯其經(jīng)濟(jì)和邏輯關(guān)系不夠嚴(yán)密、相關(guān)配套措施適應(yīng)性差，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益補(bǔ)償不到位，利益分配嚴(yán)重失衡。在目前經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件下，鑒于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的特殊性、隱蔽性與外部性特征，應(yīng)從維護(hù)國家所有者權(quán)益、地方利益、礦產(chǎn)資源使用者利益和國際接軌以及生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)，重新審視我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源有償使用制度及稅費(fèi)結(jié)構(gòu)。

一、背景形勢

礦業(yè)有償及稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有著極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，并且伴隨著礦業(yè)活動(dòng)的周期性、風(fēng)險(xiǎn)性、隱蔽性和收益性等特征，越加趨于復(fù)雜和多元。國家通過征收礦業(yè)稅費(fèi)，既要保障對礦產(chǎn)資源所有權(quán)益的維護(hù)，又要影響礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，使礦業(yè)保持活力和能動(dòng)性，并通過對礦產(chǎn)資源的掌控、管理和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的目的。礦業(yè)稅費(fèi)制度既是礦業(yè)活動(dòng)的重要影響因素，也是國家對礦業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，因而礦業(yè)稅費(fèi)的稅（費(fèi)）率、征收方式和管理政策以及制度的合理性和穩(wěn)定性是稅費(fèi)政策最重要的基礎(chǔ)，實(shí)施適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的礦業(yè)稅費(fèi)制度是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和消費(fèi)模式、促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

從外部環(huán)境看，20世紀(jì)以來，全球礦業(yè)政策發(fā)生了巨大變化。進(jìn)入21世紀(jì)以后，資源供求呈現(xiàn)新一輪緊張局勢，全球化與反全球化并立而行。反全球化的主要手段是資源利益調(diào)整。礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲，礦業(yè)企業(yè)盈利大幅增加，各國礦業(yè)財(cái)稅政策處于不同的波動(dòng)周期中。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)周期的變化，世界經(jīng)濟(jì)緩慢復(fù)蘇，區(qū)域間的不均衡態(tài)勢加劇。各經(jīng)濟(jì)體內(nèi)生動(dòng)力不足，導(dǎo)致復(fù)蘇存在阻力，全球經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力疲弱，反映在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)上，表現(xiàn)出全球資源供應(yīng)過剩，國際大宗礦產(chǎn)品價(jià)格整體處于下跌態(tài)勢，全球地質(zhì)勘查和開發(fā)總體呈緊縮態(tài)勢，資本市場礦業(yè)指數(shù)持續(xù)走低，礦業(yè)企業(yè)盈利能力和空間縮減。

從內(nèi)部環(huán)境看，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，中國經(jīng)濟(jì)階段性特征明顯，在“三期疊加”的大背景下轉(zhuǎn)入7.0%～7.5%的中高速發(fā)展新常態(tài)，反映在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)上，自2012年開始，礦產(chǎn)品需求減弱、價(jià)格大幅下跌和原燃材料價(jià)格高位運(yùn)行，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，行業(yè)效益下降。為改善礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和升級(jí)、保障國家資源供應(yīng)安全，需要充分發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，并實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，多措并舉減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，隨著國家對資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的日益重視，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策隨著經(jīng)濟(jì)形勢和礦業(yè)發(fā)展周期的變化而不斷調(diào)整。近年來，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革措施不斷推出，特別是資源稅改革全面推進(jìn)，“從價(jià)計(jì)征”改革基本完成，部分礦種的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率調(diào)為零，但這種改革模式?jīng)]有分流歸位、各行其道，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)合理的調(diào)節(jié)機(jī)制缺失，資源性資產(chǎn)權(quán)益流失嚴(yán)重。

二、礦產(chǎn)資源有償使用制度評(píng)價(jià)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展，特別是勞動(dòng)價(jià)值理論和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源有償使用制度也隨之建立和演進(jìn)。礦產(chǎn)資源有償使用制度改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，不僅是國家對使用礦產(chǎn)資源管理的重要手段，而且是完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，合理節(jié)約利用礦產(chǎn)資源，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是礦產(chǎn)資源有償使用制度的兩大主體之一，是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用的重要組成部分和維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，是落實(shí)《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法律法規(guī)的基本要求，也是強(qiáng)化礦產(chǎn)資源管理的具體舉措。1994-2014年，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理工作取得了顯著成效，征收入庫額度從1994年的2億元到2008年突破百億元，2014年達(dá)到了203.7億元，連續(xù)7年突破百億大關(guān)，累計(jì)超過1500億元。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收，首先是維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基本要求。是采礦權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源對國家財(cái)產(chǎn)的耗竭性補(bǔ)償，是國家作為礦產(chǎn)資源所有者及政府行政管理者，實(shí)現(xiàn)其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的法律保障、具體措施和實(shí)現(xiàn)形式，是國家作為所有者經(jīng)濟(jì)上要求實(shí)現(xiàn)的最基本權(quán)利，也是調(diào)控礦產(chǎn)資源綜合高效利用的重要手段和維護(hù)礦產(chǎn)資源各種權(quán)益的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。

第二，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采，開采礦產(chǎn)資源必須繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收，是落實(shí)《礦產(chǎn)資源法》及其相關(guān)法律法規(guī)的基本要求，其實(shí)施，標(biāo)志著法律原則有了具體的制度和措施保障，也結(jié)束了無償開采國家所有礦產(chǎn)資源的歷史。

第三，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收，是強(qiáng)化礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的最基本機(jī)制，也是對礦業(yè)企業(yè)開采活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管、提高資源利用效率的重要抓手。同時(shí)理順了礦產(chǎn)資源開采過程中國家與采礦權(quán)人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，中央與地方的財(cái)產(chǎn)分配關(guān)系，對于礦業(yè)秩序好轉(zhuǎn)的推動(dòng)，起到了關(guān)鍵作用。

第四，?？顚Ｓ?，為礦政管理、地質(zhì)找礦和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用提供了重要的資金保障，增強(qiáng)了礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。

三、存在問題

1.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅關(guān)系混淆，不協(xié)調(diào)，阻礙礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益實(shí)現(xiàn)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅的立法依據(jù)都是《礦產(chǎn)資源法》，二者具有同等的法律地位，所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其目的、作用、范圍都有本質(zhì)區(qū)別。資源稅立法初衷是調(diào)節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級(jí)差收益，使礦山企業(yè)在較為合理的盈利水平的基礎(chǔ)上開展公平競爭，促使礦山企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。資源補(bǔ)償費(fèi)是調(diào)節(jié)資源所有者和采礦權(quán)人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是采礦權(quán)人由于開采和耗竭了礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有者支付的費(fèi)用。目前隨著資源稅改革，資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅在性質(zhì)、作用和征收方式上已基本趨同，這不僅相悖于稅收的基本原理，而且混淆了所有者財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利的邊界，產(chǎn)生了資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅是建立在同一理論依據(jù)上的重復(fù)收費(fèi)的認(rèn)識(shí)，容易造成資源稅費(fèi)制度的紊亂與重復(fù)，影響了稅費(fèi)各自功能的發(fā)揮，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也妨礙資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家所有權(quán)功能的發(fā)揮。

2.征收方式、調(diào)整機(jī)制不靈活，造成資源過度開采和國家所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失。自1994年我國開征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)以來，當(dāng)時(shí)考慮到礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍不高，及其礦山企業(yè)的承受能力，補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率采取標(biāo)準(zhǔn)較低，按照礦種不同，從0.5%～4%不等，平均費(fèi)率僅為1.18%?，F(xiàn)階段礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，礦產(chǎn)品價(jià)格水平發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行的資源補(bǔ)償費(fèi)制度已不能適應(yīng)新形勢、新發(fā)展的需要。尤其我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收已有20年，補(bǔ)償費(fèi)征收方式始終未作細(xì)化，費(fèi)率和調(diào)整機(jī)制也缺乏彈性，客觀上造成補(bǔ)償費(fèi)的征收與資源儲(chǔ)量動(dòng)用、資源利用水平脫鉤，沒有切實(shí)反映礦產(chǎn)資源的綜合利用與回收水平、資源儲(chǔ)量消耗與利用水平和礦藏的自然稟賦與開采技術(shù)條件等。

3.分配制度除了體現(xiàn)資源耗竭性補(bǔ)償外，沒有考慮民眾利益和醫(yī)療衛(wèi)生、文教等全民公共事業(yè)，偏離資源全民所有、收益全民共享的原則。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)只在中央和各級(jí)地方政府之間分配，沒有顧及礦產(chǎn)地當(dāng)?shù)孛癖姟Ｒ环矫?，隨著礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資多元化的發(fā)展和礦產(chǎn)資源管理體制機(jī)制的改革，地方政府和基層承擔(dān)著越來越繁重的任務(wù)，而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入分成地方政府得到的補(bǔ)償費(fèi)偏低；另一方面，礦產(chǎn)資源賦存于當(dāng)?shù)孛癖姄碛胁⒕幼〉耐恋刂拢V產(chǎn)勘查開發(fā)卻沒有帶來財(cái)富收益，同時(shí)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)不可避免地會(huì)對礦產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞，對當(dāng)?shù)孛癖姷纳詈铜h(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，礦產(chǎn)地群眾不僅沒有從資源開發(fā)中獲得好處，還要承受勘查開采礦產(chǎn)資源造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來的不利后果，也不利于維護(hù)正常的礦業(yè)秩序和勘查開發(fā)保護(hù)礦產(chǎn)資源。

四、結(jié)論建議

（一）現(xiàn)實(shí)需要

時(shí)代需要科學(xué)合理的礦業(yè)稅費(fèi)制度。黨的十八大報(bào)告提出“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求。2013年5月6日，國務(wù)院研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，要求“形成資源稅費(fèi)和礦產(chǎn)資源有償使用制度改革方案”。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出“深化財(cái)稅體制改革，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。”2015年4月28日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“決定實(shí)施稀土鎢鉬資源稅改革，促進(jìn)理順資源稅費(fèi)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度?！?015年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知（國發(fā)[2015]26號(hào)）指出：“研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度”。

（二）建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是為調(diào)整礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系而設(shè)置的，涉及到利益格局的調(diào)整和平衡，并將復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系簡單化，既要考慮礦產(chǎn)資源的特殊性、稅收體系的傳承性和穩(wěn)定性等因素，也要從根本上理順礦產(chǎn)資源價(jià)值表現(xiàn)形式，需要頂層設(shè)計(jì)以體制機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)下，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大、地勘投入銳減、礦業(yè)企業(yè)效益不高，面臨迎接資源需求峰值與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型雙重壓力，從正稅清費(fèi)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，堅(jiān)持簡稅（費(fèi)）制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、健康發(fā)展，更好發(fā)揮稅費(fèi)調(diào)節(jié)作用。我國應(yīng)優(yōu)化稅費(fèi)制結(jié)構(gòu)，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，增加稅費(fèi)制度調(diào)整的彈性空間，公平負(fù)擔(dān)，規(guī)范收入分配，并加快建立完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，加強(qiáng)對國家所有礦產(chǎn)資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益的耗竭補(bǔ)償。

1.整合礦業(yè)稅費(fèi)，優(yōu)化礦業(yè)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)。理順經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，處理好中央、地方政府、礦產(chǎn)資源所在地和礦業(yè)權(quán)人的利益，處理好資源開發(fā)與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，處理好政府參與礦業(yè)權(quán)市場的博弈與政府職能行為的關(guān)系，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、地質(zhì)找礦規(guī)律和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相協(xié)調(diào)的訴求，改革調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，完善礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和分配秩序。

具體的思路是，除了規(guī)范清理礦業(yè)企業(yè)的工商稅收和行政性事業(yè)收費(fèi)的秩序外，為促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，建立全面資源有償使用制度，需要按照正稅清費(fèi)、分類規(guī)范、減輕負(fù)擔(dān)的原則，全面清理取消不合理、不合法的收費(fèi)基金，整合性質(zhì)相近、重復(fù)設(shè)置的收費(fèi)，并理順國家對礦產(chǎn)資源所有財(cái)產(chǎn)權(quán)益和級(jí)差收益的關(guān)系，通過價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動(dòng)改革，形成促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的有償使用制度體系，包括資源稅和礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金兩大體系，全面統(tǒng)籌稅費(fèi)種類和結(jié)構(gòu)，合理確定計(jì)征區(qū)間，維護(hù)國家的財(cái)產(chǎn)收益，并對生態(tài)文明建設(shè)、資源集約節(jié)約利用和環(huán)境保護(hù)等起到積極的引導(dǎo)作用。

2.頂層設(shè)計(jì)，制訂《礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金征收管理?xiàng)l例》。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、技術(shù)水平、企業(yè)負(fù)擔(dān)和國際經(jīng)驗(yàn)，頂層設(shè)計(jì)，制訂《礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金征收管理?xiàng)l例》，明確礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金的征收對象、征收主體、征繳方式、分成比例、管理機(jī)制等內(nèi)容。改革一定要掌握好尺度，建立一套防止改革成本轉(zhuǎn)嫁和合理適用的制度框架，既要把一小部分產(chǎn)能落后或發(fā)展方式不科學(xué)的資源企業(yè)淘汰掉，又要讓大部分企業(yè)能夠通過改進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)管理生存下來，并順應(yīng)節(jié)能減耗的新機(jī)制，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下實(shí)現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展，同時(shí)還要系統(tǒng)設(shè)計(jì)和整體的考量，使改革的成本由國家、地方、企業(yè)和消費(fèi)者一起承擔(dān)，盡量避免對民生的沖擊，并且在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)中充分考慮并預(yù)留針對具體情況與特殊情況的減免稅費(fèi)條款。

[基金項(xiàng)目：國土資源部軟科學(xué)資助項(xiàng)目研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：2012-17）；安徽省國土資源廳軟科學(xué)資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012-019），課題負(fù)責(zé)人：國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院 范振林]

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[5]范振林.中國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革研究.中國人口資源與環(huán)境，2013（5）

（作者單位：國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

（作者簡介：范振林，助理研究員，主要從事資源經(jīng)濟(jì)和管理政策研究。）（責(zé)編：賈偉）