論人民政協(xié)制度的歷史與發(fā)展

柏劍波　劉孝林

[摘要]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，中國人民政治協(xié)商會議是其制度承載體，它具有三位一體的功能：中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)和我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)從初始設(shè)計中的臨時性建國籌備會議到代權(quán)力機(jī)構(gòu)到統(tǒng)一戰(zhàn)線組織再到中國特色社會主義政治體制的重要組成部分，其經(jīng)歷了一個從萌芽、產(chǎn)生、破壞到重建與發(fā)展的過程。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié)制度；制度變遷；歷史發(fā)展

一、人民政協(xié)制度形成的理論淵源與實(shí)踐準(zhǔn)備

中國人民政治協(xié)商會議具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和黨派合作機(jī)構(gòu)的雙重身份，同時又是發(fā)揚(yáng)社會主義民主的一種重要形式。作為一種承擔(dān)多種政治功能的制度，人民政協(xié)制度的形成有著復(fù)雜的前提條件。它的理論淵源主要有三個即馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論。

從國際共產(chǎn)主義運(yùn)動的普遍經(jīng)驗與中國共產(chǎn)黨所面臨的實(shí)際情況來看，在無產(chǎn)階級政黨誕生之初，與強(qiáng)大的階級敵人相比其力量總是相對弱小的，無產(chǎn)階級政黨的生存問題遂成為首要問題，統(tǒng)一戰(zhàn)線作為無產(chǎn)階級政黨的生存策略的重要性就有了現(xiàn)實(shí)價值。1920年列寧在《共產(chǎn)主義運(yùn)動中的“左派”幼稚病》中指出“要戰(zhàn)勝更強(qiáng)大的敵人，只有盡最大的力量，同時必須極仔細(xì)、極留心、極謹(jǐn)慎、極巧妙地利用敵人之間的一切‘裂痕，利用各國資產(chǎn)階級以及各個國家內(nèi)資產(chǎn)階級各集團(tuán)各派別之間的一切利益對立，另一方面，要利用一切機(jī)會，哪怕是極小的機(jī)會，來獲得大量的同盟者，盡管這些同盟者是暫時的、動搖的、不穩(wěn)定的、靠不住的、有條件的?！盵1]中國共產(chǎn)黨秉承這一理論在革命進(jìn)程中先后創(chuàng)立了國共統(tǒng)一戰(zhàn)線、工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線、抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。在這些統(tǒng)一戰(zhàn)線之中，既有階級之間的聯(lián)合，又有黨派之間的合作。黨派合作含于統(tǒng)一戰(zhàn)線之中的歷史經(jīng)驗為其后的人民政協(xié)制度既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織又是多黨合作機(jī)構(gòu)的雙重性質(zhì)做了詮釋。1927年至1937年，國共合作破裂，中國共產(chǎn)黨建立了工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，開始嘗試建立自己的民主政權(quán)，這一時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線之中加入了民主的內(nèi)涵。由于1936年西安事變的爆發(fā)以及1937年日本全面侵華的開始，蔣介石被迫同意進(jìn)行第二次國共合作，建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。從抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線開始，統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織化和結(jié)構(gòu)化形態(tài)開始萌芽。

二、人民政協(xié)制度的萌芽

人民政協(xié)制度的萌芽包括兩方面的內(nèi)容，一個是1938年7月在武漢成立的國民參政會，另一個是1946年1月召開的政治協(xié)商會議。

國民參政會是國民政府設(shè)立的帶有民意性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它不是完全的民意代表機(jī)關(guān)，但在一定程度上表現(xiàn)了人民的意志，所以從性質(zhì)上來說是一種特殊的“準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)”，這與人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)是有區(qū)別的。雖然二者的性質(zhì)不同，但從制度形式的角度來說國民參政會為人民政協(xié)制度奠定了初步的組織機(jī)構(gòu)和組織形式。長期以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能只存在于中共的政策行為中而并沒有一個明確的組織載體，因為統(tǒng)一戰(zhàn)線必然涉及到中共與其他政治力量派別尤其是與國民黨之間的關(guān)系，在共產(chǎn)黨力量弱小又缺少國際支持的情況下能否成立統(tǒng)一戰(zhàn)線組織很大程度上取決于對方的態(tài)度。第一次國共合作是采取“黨內(nèi)合作”的形式，在第二次國共合作中中國共產(chǎn)黨建立國共合作組織形式的要求遭到了國民黨的拒絕，只能轉(zhuǎn)而爭取建立一個類似的機(jī)構(gòu)。國民參政會雖然不是統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度形式，但是卻是中國共產(chǎn)黨第一次通過一個制度平臺進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的機(jī)構(gòu)。

從政黨制度的角度來說，國民參政會與人民政協(xié)都涉及到了中國政治制度中的一項基本矛盾，即一黨專政與多黨共存之間的矛盾。在國民參政會中，國民黨作為執(zhí)政黨出于一黨專政的目的不愿意承認(rèn)其他政治黨派的合法地位，但對于多黨并存的現(xiàn)狀卻暫時無力改變，同時出于獲得政治支持的現(xiàn)實(shí)需要還要將各種政治力量都囊括進(jìn)國民參政會之中，所以一方面國民參政會在人員構(gòu)成上廣泛包括了各黨各派以及無黨派人士，另一方面，國民黨又試圖通過種種手段控制國民參政會以維持一黨專政。理論上具有“準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)”性質(zhì)的國民參政會在實(shí)際運(yùn)行的過程中扮演的其實(shí)是一種黨派合作的政治組織與咨議機(jī)構(gòu)的角色，這就使其與人民政協(xié)有了更多的相似之處。

與國民參政會不同，政治協(xié)商會議只是一次臨時性的會議，并沒有形成一種制度，但它開啟了多黨合作與政治協(xié)商的先河，為人民政協(xié)做了思想理論準(zhǔn)備。人民政協(xié)之所以能夠在1949年至1954年代行全國人民大表大會的職權(quán)與政治協(xié)商會議有著極其特殊的聯(lián)系。各方圍繞政治協(xié)商會議所進(jìn)行的斗爭，以及政治協(xié)商會議本身所取得的成果，都使得這樣一種“政協(xié)路線”為人民所認(rèn)可。如果說1946年召開的政治協(xié)商會議還有合法性缺陷的話，1949年的中國人民政治協(xié)商會議已經(jīng)在一定程度上解決了這一問題，政治協(xié)商會議通過其自身的行為賦予了“政協(xié)路線”以合法性，這是第一屆中國人民政治協(xié)商會議能夠成為代權(quán)力機(jī)關(guān)的前提條件。

三、人民政協(xié)制度的確立

1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的召開標(biāo)志著人民政協(xié)制度的誕生。人民政協(xié)制度是歷史必然性與歷史偶然性共同作用的產(chǎn)物。在第三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭后期，中國共產(chǎn)黨的實(shí)力自1921年以來首次超過了國民黨，成為當(dāng)時中國最主要的政治力量，經(jīng)過長期的統(tǒng)一戰(zhàn)線實(shí)踐，建立一個統(tǒng)一戰(zhàn)線機(jī)構(gòu)的條件已經(jīng)成熟。然而，在最初的“五一口號”中，中共并沒有將中國人民政治協(xié)商會議制度化的打算，政治協(xié)商會議只是召集人民代表大會的前奏，然后由人大選舉產(chǎn)生中央人民政府，它具有兩個特點(diǎn)“小規(guī)模”與“臨時性”。在“五一口號”發(fā)布后的一年中，中共在軍事形勢上的急劇發(fā)展使得情況發(fā)生了根本性的變化，中共中央接受了東北一些民主人士的建議，由政協(xié)直接代行人大的職責(zé)。人民政協(xié)能構(gòu)夠成為一項制度被確立，其直接原因是斗爭的戰(zhàn)略需要和東北民主人士的臨時動議。

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了三項重要文件：《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》和《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。《中國人民政治協(xié)商會議組織法》在人民政協(xié)組成人員的構(gòu)成與產(chǎn)生方式、全體會議的召開與職權(quán)、全國委員會與地方委員會的設(shè)立等方面都作了具體的規(guī)定，人民政協(xié)的制度機(jī)制框架被基本確立下來。1954年第一屆人民代表大會的召開，標(biāo)志著人民政協(xié)代行國家權(quán)力機(jī)關(guān)職能的結(jié)束。1954年12月，毛澤東發(fā)表的《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的談話指出了人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在的必要性和作用，對此后人民政協(xié)制度的建設(shè)起了方向性的作用。在職能復(fù)位的前提下，人民政協(xié)二屆一次會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議章程》再次確認(rèn)了人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)，并規(guī)定了人民政協(xié)功能復(fù)位后的組織結(jié)構(gòu)與工作方式。隨后在1957年和1958年又先后頒布了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會地方工作委員會暫行組織簡則》和《政協(xié)全國委員會工作組組織簡則》作為補(bǔ)充。在1965年的《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會工作組組織簡則》中，政協(xié)全國委員會下設(shè)了國際問題、文化教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、工商、民族、華僑、宗教、婦女九個工作組，是這一時期人民政協(xié)自身制度建設(shè)的重要內(nèi)容。除卻具體的制度架構(gòu)之外，毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出的“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針，被正式列入1956年《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會關(guān)于政治報告的決議》中，成為人民政協(xié)工作的基本方針。

綜上所述，在1954年至1966年12年間，人民政協(xié)制度在制度功能、組織結(jié)構(gòu)、工作方式、工作方針等方面都得到了逐步完善，還形成了“兩會”的制度慣例。但是在這一時期，人民政協(xié)制度在國家制度體系中卻處于邊緣化地位。在建國之后的一段時期內(nèi)，人民政協(xié)在國家政治生活中發(fā)揮了重要的作用，但這種重要性并不是源于人民政協(xié)本身的制度定位，而是因為它代行了人民代表大會的職權(quán)。而且，自1956年開始，中國的國家性質(zhì)發(fā)生了改變，完成了由新民主主義國家向社會主義國家的過渡。

四、人民政協(xié)制度的破壞與重建

1966年5月，中共中央發(fā)出關(guān)于開展文化大革命的《五·一六通知》，人民政協(xié)制度開始陷入癱瘓。1966年8月，根據(jù)周恩來的指示，全國政協(xié)和地方政協(xié)全部停止辦公，人民政協(xié)制度名存實(shí)亡。這種情況一直持續(xù)到1978年，人民政協(xié)制度才從破壞與停滯的狀態(tài)中逐漸恢復(fù)過來。1978年2月24日至3月8日，政協(xié)第五屆全國委員會第一次會議召開，會議通過了人民政協(xié)的第二部章程，這是人民政協(xié)制度進(jìn)行重建的良好開端。與1954年的第一部章程相比，第二部章程在一定程度上還帶有“文革”的色彩，并加入了解放臺灣的內(nèi)容。1982年憲法修改在序言中增加了關(guān)于人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用的規(guī)定，即“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！盵2]這是憲法對人民政協(xié)在國家政制中地位發(fā)展的一種肯定和確認(rèn)。

五、人民政協(xié)制度的發(fā)展

1989年中共中央頒布了《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，將民主黨派界定為“參政黨”，并明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協(xié)是實(shí)行這項基本政治制度的重要機(jī)構(gòu)?！盵3]對人民政協(xié)的性質(zhì)表述為：“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為各黨派、各人民團(tuán)體、各界代表人物團(tuán)結(jié)合作、參政議政的重要場所。”[4]從此，人民政協(xié)作為實(shí)行中國基本政治制度的重要機(jī)構(gòu)獲得成長空間。1995年八屆政協(xié)全國委員會第九次會議制定了人民政協(xié)履行職能的規(guī)范性文件《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，明確了人民政協(xié)的三大主要職能，人民政協(xié)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到履行職能建設(shè)上來。2004年政協(xié)章程修正案提出人民政協(xié)是國家政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，表明在國家制度層面的設(shè)計中，人民政協(xié)承擔(dān)著發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要功能。2006年中共中央頒布的五號文件《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，以執(zhí)政黨文件形式進(jìn)一步明確了人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商重要機(jī)構(gòu)的定位，再次強(qiáng)調(diào)了“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”，[5]人民政協(xié)的發(fā)展有了進(jìn)一步的理論依據(jù)與政策支持。這一系列重要文件的出臺表明，人民政協(xié)是中國特色政治體制的重要組成部分，成為構(gòu)建現(xiàn)代國家政制戰(zhàn)略性的存在。中共十七大認(rèn)定，政治框架的四大主體制度是：人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。人民政協(xié)作為中國政黨制度的重要載體與中國政治體制的重要組成部分，與人大、政府在中國政治體制中同樣具有獨(dú)立性的主體地位，作為“四大班子”之一參與政治生活擁有更為有力的理論與政策依據(jù)。中共十八大在健全社會主義協(xié)商民主制度的基礎(chǔ)上，提出“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，[6]是對中國人民政治協(xié)商會議發(fā)揚(yáng)社會主義民主功能的重要理論總結(jié)。

[注釋]

[1]列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：189.

[2]張晉藩.中國憲法史[M].北京：人民出版社，2011：538.

[3]中共中央文件選編[M].北京：中共中央黨校出版社，1994：461.

[4]中共中央文件選編[M].北京：中共中央黨校出版社，1994：468.

[5]中共中央文獻(xiàn)研究室編.十六大以來重要文獻(xiàn)選編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008：260.

[6]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012：24.