派駐檢察室對公安派出所監(jiān)督機(jī)制研究

司鄭巍

內(nèi)容摘要：近年來，隨著公安機(jī)關(guān)刑偵主體重心的下移，公安派出所在刑事執(zhí)法中的地位和作用日益突出。建立、健全檢察機(jī)關(guān)對公安派出所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督機(jī)制成為司法體制改革的一項重要內(nèi)容。各地檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門因地制宜的開展了一些試點工作，取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗，但由于人員、地理位置等因素的制約，監(jiān)督效果并不理想。本文結(jié)合濟(jì)南市各基層人民檢察院派駐街鎮(zhèn)檢察室的實踐探索，從派駐檢察室開展對公安派出所監(jiān)督的依據(jù)和必要性、意義和原則、機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行論述，以期對司法實踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：派駐檢察室 公安派出所 監(jiān)督 刑事執(zhí)法

派駐檢察室作為基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，開展對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督，具備地緣、時間等獨特優(yōu)勢，有利于檢察機(jī)關(guān)延伸監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉、提升監(jiān)督效能。

一、加強(qiáng)派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的依據(jù)和必要性

（一）開展派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督是分權(quán)制衡原理和訴訟規(guī)律的必然要求

凡是權(quán)力都有濫用的可能，偵查權(quán)具有強(qiáng)制性、秘密性、擴(kuò)張性等特點，直接涉及人身自由、財產(chǎn)、個人隱私等基本人權(quán)，為了防止政府以控制犯罪的名義濫用公權(quán)力，西方法治國家創(chuàng)設(shè)了檢察官制度，使“警察的偵查行為只能附屬于作為‘法的守護(hù)者——檢察官的公訴行為，從而使強(qiáng)大的并且無所不能的警察行為受到檢察官的合理限制。”[1]在“以權(quán)力制約權(quán)力”的理念下，用檢察權(quán)制約偵查權(quán)是現(xiàn)代法治國家的普遍做法。

此外，在大多數(shù)國家的刑事訴訟中，偵查機(jī)關(guān)一般不直接承擔(dān)審判的后果，而是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。為了實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的權(quán)責(zé)平衡，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)且必須享有對偵查機(jī)關(guān)的控制權(quán)，這是完成整個訴訟任務(wù)的必然要求。

（二）開展派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督是現(xiàn)行法律規(guī)定的應(yīng)然要求

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！币簿褪钦f，人民檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對包括公安派出所在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。《刑事訴訟法》第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。”公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)刑事案件的偵查職責(zé)，其立案、偵查活動屬于刑事訴訟活動，應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這是人民檢察院刑事訴訟監(jiān)督的題中之義。

派駐基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)的觸角，是檢察機(jī)關(guān)司法屬性和工作職能的自然延伸，代表基層檢察院對公安派出所執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督是法律應(yīng)有之意。

（三）公安派出所的職能定位和刑事執(zhí)法現(xiàn)狀需要加強(qiáng)派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督

公安派出所的職能定位，從20世紀(jì)80年代“以治安管理為中心，以戶籍管理為基礎(chǔ)”，發(fā)展到如今“市、縣公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的派出機(jī)構(gòu)，是公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪、維護(hù)社會治安、服務(wù)人民群眾、保衛(wèi)一方平安的基層綜合性戰(zhàn)斗實體”[3]。從刑事執(zhí)法的角度看，其已成為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部最主要的執(zhí)法主體。據(jù)不完全統(tǒng)計，濟(jì)南市十個縣（區(qū)）公安（分）局的190個公安派出所辦理的刑事案件，均占轄區(qū)內(nèi)辦理刑事案件總數(shù)的95%以上，辦案任務(wù)十分繁重。

從辦理刑事案件的能力上看，部分派出所民警的執(zhí)法觀念落后，辦案水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)。在立案方面表現(xiàn)為該立案不立案、不該立案而立案，立案不及時、不全面，撤案不及時、不規(guī)范，甚至出現(xiàn)了以罰代刑、借辦案插手經(jīng)濟(jì)糾紛等徇私舞弊現(xiàn)象。在偵查方面，表現(xiàn)為重口供、輕客觀證據(jù)；重有罪證據(jù)、輕無罪證據(jù)；重破案、輕訴訟；偵查手段單一、偵查行為不連貫；對案件性質(zhì)把握不準(zhǔn)；處理刑事案件的及時性、有效性差。

（四）檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門對公安派出所監(jiān)督的瓶頸決定了有必要加強(qiáng)派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督

實踐中，很多檢察院就公安派出所監(jiān)督工作進(jìn)行了有益的探索，但監(jiān)督效果不夠理想。除了偵監(jiān)部門案多人少、知情渠道不暢外，還有以下體制機(jī)制方面的原因：

1.監(jiān)督空間的受限性。檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門對公安派出所的監(jiān)督呈現(xiàn)出“一對多”的特點，所謂“一”即一個基層檢察院偵查監(jiān)督科，所謂“多”即公安分局下設(shè)的多個派出所。由于空間及時間上的原因，偵監(jiān)部門很難及時準(zhǔn)確掌握派出所刑事執(zhí)法的動態(tài)信息，無法對派出所實現(xiàn)同步監(jiān)督。

2.監(jiān)督效力的間接性。司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)是對同級公安機(jī)關(guān)整體的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安派出所存在違法行為，不是直接向派出所提出糾正意見，而是向公安機(jī)關(guān)法制部門提出，然后再由公安法制部門督促派出所進(jìn)行整改，這在一定程度上降低了監(jiān)督的效果。

3.監(jiān)督范圍的片面性?！皺z察機(jī)關(guān)不參加大部分案件的偵查活動，對派出所等偵查機(jī)關(guān)監(jiān)督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進(jìn)行書面審查”。[4]而大多數(shù)偵查活動是否合法卻不能直接在卷宗上反映出來，通過書面審查，很難發(fā)現(xiàn)偵查違法行為。

因此，目前單純依靠偵查監(jiān)督部門開展對公安派出所的監(jiān)督，效果差強(qiáng)人意，有必要“另辟蹊徑”，探索新的監(jiān)督模式。由基層檢察院派駐檢察室對轄區(qū)內(nèi)公安派出所的刑事執(zhí)法活動開展監(jiān)督的模式應(yīng)運而生。

二、派駐檢察室開展對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的意義和原則

（一）派駐檢察室開展對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的意義

1.“地緣優(yōu)勢”提高了工作效率。派駐檢察室作為基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，與派出所的地理位置更為接近，縮短了物理距離，有貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，監(jiān)督快、觸角靈，可以最大限度地實現(xiàn)同步監(jiān)督。

2.“對等監(jiān)督”填補(bǔ)了法律空白。檢察室與公安派出所平行設(shè)置，在監(jiān)督地位上具有對等性，檢察室監(jiān)督“兩所一庭”，可以填補(bǔ)法律監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的虛化，共同構(gòu)成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法體系。

3.“深入群眾”有利于矛盾化解。派駐檢察室雖小，卻有扎根基層、深入群眾的天然優(yōu)勢，通過走訪社區(qū)村居了解情況，與派出所聯(lián)合開展刑事和解工作，有利于更好地化解社會矛盾，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

4.“機(jī)動力量”解決了人力不足。派駐檢察室作為基層檢察院的“前沿陣地”，代表本院在轄區(qū)內(nèi)履行職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)一支有生的“機(jī)動力量”，開展派出所監(jiān)督工作，可以有效解決偵監(jiān)部門案多人少，監(jiān)督力量不足的問題。

（二）派駐檢察室開展對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督應(yīng)堅持的原則

1.依法規(guī)范監(jiān)督原則?！按蜩F還需自身硬”，派駐檢察室作為法律監(jiān)督者更要模范遵守法律，必須按照法定的范圍、方式、程序進(jìn)行監(jiān)督，不能越權(quán)監(jiān)督、隨意監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)圍繞派出所的刑事訴訟活動進(jìn)行，范圍應(yīng)局限于派出所辦理的刑事案件、可能涉嫌犯罪的“治安案件”，強(qiáng)制措施的適用、刑罰的執(zhí)行等。

2.全面監(jiān)督與有限監(jiān)督、普遍監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合原則。根據(jù)憲法和刑訴法的規(guī)定，公安派出所的整個立案和偵查程序都屬于檢察監(jiān)督的范圍，不存在“監(jiān)督禁區(qū)”，派駐檢察室有權(quán)對偵查活動進(jìn)行全面、普遍監(jiān)督；同時，又要突出重點，把有限的司法資源集中到關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點崗位，緊緊盯住那些群眾反映強(qiáng)烈的司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題開展監(jiān)督。

3.監(jiān)督與配合相統(tǒng)一原則。派駐檢察室在進(jìn)行監(jiān)督時，既要防止放棄原則和立場，只講配合不講監(jiān)督，又要防止對立扯皮，只講監(jiān)督不講配合。要從配合的愿望出發(fā)進(jìn)行監(jiān)督，從監(jiān)督的角度入手實現(xiàn)配合，努力找到監(jiān)督配合的結(jié)合點，實現(xiàn)執(zhí)法工作與監(jiān)督工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。

4.加強(qiáng)自身建設(shè)與接受業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)相結(jié)合原則。要堅持高標(biāo)準(zhǔn)選配、固定加輪崗的原則，為每個檢察室選配思想堅定、業(yè)務(wù)精通，熟悉基層工作的檢察官，打造高素質(zhì)的檢察室隊伍。同時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，在監(jiān)督派出所方面積極主動接受偵監(jiān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三、加強(qiáng)派駐檢察室對公安派出所執(zhí)法活動監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)建

派駐檢察室對公安派出所的刑事執(zhí)法監(jiān)督權(quán)可以分為三項基本權(quán)能：即知情權(quán)、調(diào)查權(quán)和糾正權(quán)。知情是監(jiān)督的前提，調(diào)查是監(jiān)督的手段，糾正是監(jiān)督的結(jié)果。圍繞實現(xiàn)這三項基本權(quán)力，濟(jì)南市各縣（市）區(qū)人民檢察院派駐基層檢察室進(jìn)行了積極探索，通過對公安派出所進(jìn)行“屬地監(jiān)督”，將監(jiān)督“哨卡”延伸到派出所偵查活動一線，建立了檢察室監(jiān)督派出所的相關(guān)機(jī)制。

（一）信息共享機(jī)制

1.建立信息通報制度。派駐檢察室與公安派出所建立刑事案件信息通報制度，通過走訪巡視轄區(qū)派出所，定期通報派出所刑事發(fā)案、立案、撤案及刑事拘留、取保候?qū)彽刃淌聫?qiáng)制措施的適用、刑拘未報捕、另案處理、上網(wǎng)追逃等案件情況。比如，商河縣院派駐檢察室與公安派出所建立了信息通報制度，設(shè)計了“一所四表”：《刑事案件登記表》、《行政案件登記表》、《刑事申訴案件登記表》、《在逃另案處理人員登記表》，每月由公安機(jī)關(guān)填報給檢察機(jī)關(guān)，同時通報發(fā)、立、破案等情況，檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)通報批準(zhǔn)逮捕、不批準(zhǔn)逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等情況。

2.設(shè)立駐所檢察官辦公室。在公安派出所設(shè)立駐所檢察官辦公室，配備專用電腦。派駐檢察室的干警可以通過專用電腦隨時瀏覽公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)，查閱派出所辦理案件基礎(chǔ)臺賬、110指揮中心的接警記錄、案卷材料等，動態(tài)掌握派出所辦理案件的情況，建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。例如，章丘市院派駐繡惠檢察室通過對派出所2013年以來接處警記錄及分類統(tǒng)計表的分析梳理，發(fā)現(xiàn)馬某被搶劫一案中，派出所在當(dāng)事人報案后長達(dá)一年多的時間未立案，遂督促派出所調(diào)查取證，最終確定了犯罪嫌疑人劉某冬的身份及其涉嫌搶劫罪、非法拘禁罪的事實，依法監(jiān)督立案。

（二）提前介入機(jī)制

對公安派出所承辦的重大、疑難、復(fù)雜及適用法律有爭議的案件，派駐檢察室的檢察官可以應(yīng)派出所要求或主動及時介入，通過參與現(xiàn)場勘查、案件討論等方式，提出取證意見和建議，引導(dǎo)偵查人員依法全面收集、固定、保全證據(jù)，規(guī)范偵查活動、提高辦案質(zhì)量，將非法證據(jù)排除在批準(zhǔn)逮捕之前，堅守防止冤假錯案的底線，使偵查活動監(jiān)督從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥奖O(jiān)督。如商河縣院派駐玉皇廟檢察室在提前介入玉皇廟派出所辦理的劉某等人涉嫌尋釁滋事案時，認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定劉某構(gòu)成尋釁滋事罪，遂在提出偵查取證建議的同時，建議派出所做好息訴罷訪預(yù)案、積極開展民事調(diào)解工作，最終該案沒有按尋釁滋事罪立案而作了治安處罰處理，但雙方達(dá)成民事和解，均對處理結(jié)果表示滿意。

（三）案件巡查機(jī)制

派駐檢察室要主動深入公安派出所辦案一線，定期或不定期對公安派出所在立案、偵查環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動進(jìn)行巡視、檢查，特別是對審訊監(jiān)控錄像、留置室使用、扣押物品、強(qiáng)制措施變更等執(zhí)法環(huán)節(jié)中的常發(fā)、易發(fā)問題開展監(jiān)督，并視情抽查案卷。將例行巡查和專項巡查相結(jié)合，把監(jiān)督的重點放在辦案或檢查中發(fā)現(xiàn)、上級交督辦、投訴舉報中反映的違法問題以及有案不立、違法立案、久偵不結(jié)、違法收集證據(jù)、違法適用強(qiáng)制措施、隨意撤案等方面。例如，歷下區(qū)院派駐東部新城中央商務(wù)區(qū)檢察室，通過案件巡查，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)四個派出所都存在錄音錄像不規(guī)范的問題，或只有畫面而聲音不清楚或長達(dá)10個小時的錄像中有證明價值的僅有半個小時等，遂將存在的問題通過公安分局法制部門對每個派出所進(jìn)行反饋，要求其進(jìn)行了整改。

（四）聯(lián)席會議機(jī)制

檢察室和派出所定期召開聯(lián)席會議，檢察室對派出所進(jìn)行類案指導(dǎo)，接受業(yè)務(wù)咨詢，傳遞最新法律法規(guī)，交流本部門上級要求精神，統(tǒng)一執(zhí)法思想；分析研判當(dāng)?shù)刂伟残蝿荩槍σ欢螘r間、一定區(qū)域內(nèi)同類案件頻發(fā)或者執(zhí)法辦案中遇到的新問題、新情況進(jìn)行專門研討，形成打擊刑事犯罪的合力。例如，輕傷害案件是商河公安局玉皇廟公安派出所辦理的主要刑事案件，辦案中，以拘促調(diào)、以拘促賠等問題比較普遍，縣院派駐玉皇廟檢察室通過與派出所召開聯(lián)席會議，建立了輕傷害案件矛盾化解機(jī)制、限制性撤案等制度，同時高度關(guān)注被害人權(quán)益保障不到位的問題，創(chuàng)新辦理輕傷害案件維護(hù)嫌疑人和被害人雙方權(quán)利的執(zhí)法模式，取得良好效果。

（五）信訪宣傳機(jī)制

實踐證明，群眾舉報以及控告申訴是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)履行立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督以及發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的重要渠道。派駐檢察室可以充分發(fā)揮貼近基層的天然優(yōu)勢，主動出擊，通過舉辦警示展覽、“法律宣傳趕大集”、“法制教育進(jìn)學(xué)?！?，發(fā)放“檢民聯(lián)系卡”等多種形式，廣泛宣傳檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督職能，讓群眾了解檢察室的工作職責(zé)，鼓勵群眾對公安派出所等執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行舉報，主動收集社情民意，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。如章丘市院派駐普集檢察室在走訪社區(qū)矯正人員時發(fā)現(xiàn)，萬某凱等七人被判處有期徒刑緩刑后，派出所以有人違反取保候?qū)徱?guī)定為由將七人的保證金全部沒收，并未說明具體原因、也未出具任何手續(xù)，普集檢察室調(diào)查核實后認(rèn)為派出所“沒收”無據(jù)遂依法提出糾正意見，最終派出所將保證金全部退還。

注釋：

[1]樊國慶：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第161頁。

[2]參見2007年公安部頒布的《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》。

[3]李心鑒：《刑事訴訟構(gòu)造論》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第195頁。