基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的路徑探索

葛阿剛

內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)糾正其違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，具有明確的法律依據(jù)和充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)下，可以綜合運(yùn)用檢察建議、支持起訴、督促起訴并提起公益訴訟、“兩法銜接”機(jī)制及檢察資源整合等多種監(jiān)督手段和方式，構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系，形成點(diǎn)面結(jié)合、條塊清晰、橫縱交錯(cuò)的監(jiān)督格局。

關(guān)鍵詞：基層檢察機(jī)關(guān) 行政違法行為 監(jiān)督 路徑

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。這是黨的全會(huì)歷史上首次以“決定”的形式為強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督而作出的重要制度安排。2015年5月8日，曹建明檢察長(zhǎng)在政法領(lǐng)導(dǎo)干部全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上為檢察系統(tǒng)學(xué)員作專(zhuān)題報(bào)告時(shí)指出，“四中全會(huì)賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為新的職責(zé)，是黨和人民對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任與重托。我們要認(rèn)真研究、穩(wěn)步探索、抓好落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，在法治政府建設(shè)中發(fā)揮積極作用”。履行好這一新的光榮職責(zé)，首先離不開(kāi)路徑的探尋。為此，筆者以立足檢察職能為前提，認(rèn)真思考了監(jiān)督行政違法行為的切入點(diǎn)。當(dāng)前，可以充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，綜合運(yùn)用檢察監(jiān)督手段，構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系，形成點(diǎn)面結(jié)合、條塊清晰、橫縱交錯(cuò)的監(jiān)督格局。

一、充分運(yùn)用檢察建議

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)法律的正確實(shí)施、督促行政機(jī)關(guān)依法行政，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案情況，向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯(cuò)建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。檢察建議通過(guò)被建議單位的自覺(jué)接受、采取行動(dòng)而發(fā)揮作用。從性質(zhì)上講，檢察建議不是一般意義上的檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理、預(yù)防腐敗的形式，也不是法律監(jiān)督權(quán)的延伸或補(bǔ)充，而是針對(duì)行政行為的一種綜合性的檢察監(jiān)督方式。為提高檢察建議對(duì)行政行為的監(jiān)督效果，應(yīng)進(jìn)一步完善檢察建議適用的一般規(guī)則，包括檢察建議應(yīng)當(dāng)遵循的原則、檢察建議的適用情形、檢察建議的提出程序、檢察建議的內(nèi)容要求、對(duì)檢察建議采納情況進(jìn)行跟蹤了解以及檢察建議在檢察院內(nèi)部的歸口管理等內(nèi)容。如，2013年8月，宣化區(qū)人民檢察院轄區(qū)河子西鄉(xiāng)下八里村土地糾紛事件，嚴(yán)重影響到宣化區(qū)北外環(huán)路的建設(shè)進(jìn)度。事發(fā)后，宣化區(qū)人民檢察院派出三個(gè)涉農(nóng)檢察工作組深入轄區(qū)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就農(nóng)村土地承包、土地流轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，對(duì)其中的涉法問(wèn)題依法調(diào)查，進(jìn)行處置，并根據(jù)調(diào)查處置結(jié)果，以建立健全支農(nóng)惠農(nóng)制度、強(qiáng)化對(duì)涉農(nóng)干部的法制教育、加大支農(nóng)惠農(nóng)政策宣傳和提高農(nóng)民法律意識(shí)為主要內(nèi)容向區(qū)政府提出檢察建議，為政府相關(guān)職能部門(mén)堵塞漏洞、加強(qiáng)管理提供了參考。

二、加大支持起訴力度

支持起訴是民事訴訟法的基本原則之一，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)、補(bǔ)強(qiáng)訴訟力量具有重要意義，檢察機(jī)關(guān)可以支持公民、組織起訴，有效地緩解弱勢(shì)群體怕起訴、起訴難的問(wèn)題。相對(duì)民事起訴而言，行政相對(duì)人更怕起訴或起訴更難，實(shí)踐中行政訴訟高撤訴率就是例證?；跈z察監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于受到行政違法行為侵害的行政相對(duì)人是否可以支持起訴，行政訴訟法尚未作出明文規(guī)定，但從有效監(jiān)督行政權(quán)，解決行政相對(duì)人在受到侵害后無(wú)力、不敢或不能進(jìn)行訴訟的實(shí)際情況來(lái)看，支持起訴應(yīng)作為一種檢察監(jiān)督措施。特別是在實(shí)踐中，符合起訴條件的行政相對(duì)人向法院提起了訴訟，法院拒收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據(jù)、不予答復(fù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以支持起訴的方式進(jìn)行監(jiān)督。

三、加大督促起訴力度，代表國(guó)家提起公益訴訟

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，民事訴權(quán)基于私權(quán)產(chǎn)生。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)變，利益的外延在不斷擴(kuò)大，基于公權(quán)也可以產(chǎn)生民事訴權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家管理主體多元化的理念，行政機(jī)關(guān)既是國(guó)家所有權(quán)的行使者，又是社會(huì)公共事務(wù)的管理者。賦予行政機(jī)關(guān)以民事訴權(quán)，可以通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管手段，最大限度地維護(hù)公共利益，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)管理應(yīng)由單一管制向多元主體共治轉(zhuǎn)變。行政司法化，特別是涉及社會(huì)公共利益的問(wèn)題通過(guò)司法途徑解決，有利于提高行政執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。因此，賦予行政機(jī)關(guān)提起訴訟的原告資格，可以通過(guò)公正程序?qū)崿F(xiàn)公益目標(biāo)，提升社會(huì)治理能力。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家所有權(quán)的行使者和公共事務(wù)的管理者而享有的訴權(quán)，不同于一般民事主體享有的訴權(quán)，不能隨意處分，也不存在當(dāng)事人意思自治的問(wèn)題，要堅(jiān)守“公權(quán)和公益不可隨意處分原則”。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)的公共管理職責(zé)，兼具權(quán)力和公法義務(wù)雙重屬性，必須履行，不可放棄。換言之，行政機(jī)關(guān)放棄訴權(quán)即構(gòu)成失職。此點(diǎn)正是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，也是檢察機(jī)關(guān)督促起訴制度存在的法理基礎(chǔ)。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的法律監(jiān)督，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致行政違法行為缺乏有效司法監(jiān)督。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

四、借助“兩法銜接”平臺(tái)，構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作機(jī)制

定期或不定期地組織行政執(zhí)法部門(mén)舉行聯(lián)席會(huì)議，就行政執(zhí)法工作的規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢(shì)進(jìn)行交流，就行政執(zhí)法工作中存在的重大或者傾向性問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)、會(huì)商、分析、研討，加強(qiáng)各方之間的協(xié)調(diào)配合，形成打擊和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪的合力，促進(jìn)執(zhí)法資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。以宣化區(qū)人民檢察院為例，2013年以來(lái)，宣化區(qū)人民檢察院多次牽頭組織轄區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察及行政執(zhí)法單位召開(kāi)“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)瀆職侵權(quán)案件的職責(zé)和程序，明確檢察機(jī)關(guān)接受移送瀆職侵權(quán)犯罪案件的職責(zé)和程序，明確不移送瀆職侵權(quán)案件的責(zé)任和后果，確保瀆職侵權(quán)案件的正常移送。

五、優(yōu)化檢察資源配置，依托行政執(zhí)法信息庫(kù)強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督

我國(guó)行政法中的主要法律，如行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等均規(guī)定了行政公開(kāi)原則，故政府行政信息公開(kāi)是檢察機(jī)關(guān)獲得行政執(zhí)法信息的制度保障。宣化區(qū)人民檢察院制定并出臺(tái)的《張家口市宣化區(qū)人民檢察院服務(wù)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的二十二條實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第11條提出，“宣化區(qū)人民檢察院將開(kāi)展‘行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)法律監(jiān)督活動(dòng)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的法律監(jiān)督”。具體設(shè)想是以關(guān)注民生民利、保護(hù)群眾合法權(quán)益、保障企業(yè)健康發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，依托行政執(zhí)法信息庫(kù)與行政執(zhí)法統(tǒng)一投訴舉報(bào)平臺(tái)，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，受理群眾對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)在工作職責(zé)、執(zhí)法規(guī)范、工作作風(fēng)等方面的咨詢(xún)、投訴、舉報(bào)、建議等，對(duì)舉報(bào)投訴線索實(shí)時(shí)反饋并對(duì)處理情況進(jìn)行跟蹤，涉嫌職務(wù)犯罪的，依法立案?jìng)刹?，以法治思維和法治方式指引、規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政。2013年7月，宣化區(qū)人民檢察院轄區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局接群眾舉報(bào)，有人在河子西非法加工建筑用偽劣鋼材。宣化區(qū)人民檢察院偵監(jiān)部門(mén)立即會(huì)同技術(shù)監(jiān)督局第一時(shí)間到達(dá)被舉報(bào)地點(diǎn)，將現(xiàn)場(chǎng)物品及設(shè)備封存并送檢。經(jīng)調(diào)查核實(shí)和初步取證證實(shí)，犯罪嫌疑人租住河子西一院落非法為建筑工地進(jìn)行鋼筋的二次加工，將合格的螺紋鋼拉細(xì)拉長(zhǎng)后賺取差額利潤(rùn)。在宣化區(qū)人民檢察院監(jiān)督下，技術(shù)監(jiān)督局及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移交了案件線索。線索移交后，宣化區(qū)人民檢察院又多次派員到宣化區(qū)公安分局經(jīng)偵大隊(duì)進(jìn)行指導(dǎo)，監(jiān)督立案。本案的成功辦理，正是優(yōu)化檢察資源配置，依托行政執(zhí)法信息庫(kù)的結(jié)果。因此，檢察機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)這方面的工作，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。