百年前的美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度變革

譯_蘇四清

百年前的美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度變革

譯_蘇四清

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國發(fā)生了有史以來最大的變革——從有著大片邊疆的、鄉(xiāng)村的、零散居住的、自給自足的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變成了城市化的、吸引大量外國移民的、迅速大量催生新技術(shù)的、工業(yè)化的社會，不時伴隨著激烈而深刻的勞資對抗。

各個團(tuán)體及個體以眾多形式參與政府治理，民主參與大大增加，進(jìn)而加大了政府管理的復(fù)雜性。在這個過程中，城市（職業(yè)）經(jīng)理人應(yīng)運(yùn)而生。這很大部分得益于理查德?切爾茲（1882～1978）積極的、必要的推動，雖然長久以來他已被人們所遺忘。

從耶魯大學(xué)畢業(yè)后不久，受到20世紀(jì)初進(jìn)步改革熱潮的鼓舞，切爾茲于1906年激情澎湃地投身于對少數(shù)（關(guān)鍵地方政府）官員實行民選的事業(yè)中，旨在以此消除城鎮(zhèn)官員的專橫及腐敗。

切爾茲當(dāng)時是紐約城一名全職的、年輕的廣告業(yè)務(wù)經(jīng)理，作為業(yè)余愛好，他開設(shè)了一間辦公室，旨在在全美宣揚(yáng)在少數(shù)地方政府官員（如區(qū)刑事法官、警察局長、財務(wù)主管、審計官、驗尸官、教育委員會成員等）中實行民選的好處，即擴(kuò)大草根直接民主與消除城鎮(zhèn)官員腐敗。而此時，弗吉尼亞西部的小鎮(zhèn)斯湯頓人口約1.13萬，唯一出名的在于它是伍德羅?威爾遜總統(tǒng)的出生地，正變得越來越為政府癱瘓所累。那時，鎮(zhèn)政府無全職的雇員，但由兩院制的、笨拙的立法機(jī)構(gòu)——鎮(zhèn)議會（或鎮(zhèn)理事會）實行自治。鎮(zhèn)理事會有22位成員（兼職），分成30個立法委員會，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)務(wù)。

但是，當(dāng)時有效決策及迅速實施計劃變得愈加困難，迫于實際需要，斯湯頓產(chǎn)生了一個非凡的制度創(chuàng)新。1908年，該鎮(zhèn)理事會通過一項法令——聘請一位“總經(jīng)理”負(fù)責(zé)所有的鎮(zhèn)行政工作。查爾斯?阿什伯納，一個有經(jīng)驗的土木工程師，受聘成為斯湯頓首位鎮(zhèn)經(jīng)理，負(fù)責(zé)處理難以對付的、讓人卻步的鎮(zhèn)公共事務(wù)。后來，該鎮(zhèn)推出了市議會（鎮(zhèn)理事會）+市（鎮(zhèn)）經(jīng)理的地方政府組織模式。

切爾茲碰巧在報上讀到一篇贊揚(yáng)斯湯頓這一嘗試的文章，看到了其潛在的意義。他立即通過其設(shè)在紐約城的辦公室，在全美范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳——“市議會（鎮(zhèn)理事會）+市（鎮(zhèn)）經(jīng)理”是最先進(jìn)、效率最高的地方政府組織模式。憑借高超的廣告技能，他漸漸引起了眾多國人的關(guān)注。市（鎮(zhèn)）經(jīng)理，職業(yè)經(jīng)理人，一般由企業(yè)經(jīng)理及有經(jīng)驗的內(nèi)行專業(yè)人士擔(dān)任，在民選的市鎮(zhèn)議會的指導(dǎo)下處理市鎮(zhèn)政府日常事務(wù)。

切爾茲喜歡稱自己是將市鎮(zhèn)職業(yè)經(jīng)理人與政府的委托形式結(jié)合在一起的“牧師”。事實上，在20世紀(jì)早期地方政府改革運(yùn)動中，他成了不折不扣的領(lǐng)軍人物。1911年，切爾茲在向紐約州立法院為洛克波特城擬定的城市章程中，就引入了這種政府組織方案。

洛克波特方案包含了“市議會（鎮(zhèn)理事會）+市（鎮(zhèn)）經(jīng)理”模式的三個要素：對少數(shù)（關(guān)鍵地方政府）官員實行民選；政治權(quán)力賦予市議會（鎮(zhèn)理事會）；行政權(quán)威集中在一個人手中，這個人由市議會（鎮(zhèn)理事會）任命，并對市議會（鎮(zhèn)理事會）負(fù)責(zé)。

1912年，南卡羅萊納的薩姆特通過民眾投票，成為采用以上方式開展行政工作的首個城市。切爾茲激動地說，僅僅一個制度補(bǔ)救，就能使面臨巨大社會經(jīng)濟(jì)政治挑戰(zhàn)的美國城鎮(zhèn)保留住草根民主。后來，切爾茲致力于向其他州和縣推廣類似的政府改革。

（本文譯自《公共管理》2014年第8期）