推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策保障措施研究
——以北京市郊區(qū)縣發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)為例

包路林 李 源

推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策保障措施研究
——以北京市郊區(qū)縣發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)為例

包路林 李 源

一直以來，國家對養(yǎng)老服務業(yè)的扶持政策主要體現(xiàn)在支持社會福利事業(yè)方面。進入新世紀后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展也隨即開始。2000年，民政部等國家部委發(fā)布《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，是國家社會福利領(lǐng)域政策文件中首次出現(xiàn)“社會化”的政策指引。2006年，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，首次提出“養(yǎng)老服務業(yè)”的概念。2010年，國家編制“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時提出，“積極應對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，首次正式提出發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。直至2013年國務院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，其后民政部、發(fā)展改革委等相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件，顯示出國家在推行養(yǎng)老服務社會化、產(chǎn)業(yè)化方面的決心，也標志著社會化、產(chǎn)業(yè)化進入了實質(zhì)性操作階段。

在國家提倡加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)之際，各地紛紛開始重視這一領(lǐng)域發(fā)展。北京市郊區(qū)縣也依托鄰近大型城市龐大老年人口的養(yǎng)老服務需求為基礎(chǔ)，綜合環(huán)境、產(chǎn)業(yè)定位等各方面優(yōu)勢，提出養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的規(guī)劃思路和目標。新興領(lǐng)域的規(guī)劃落實，必須通過強有力的保障措施才能得以實現(xiàn)。

一、政府引導，統(tǒng)籌調(diào)度

養(yǎng)老服務業(yè)的未來發(fā)展必將走向社會化，從政府職能部門管理來看，不再是民政系統(tǒng)一家的責任和義務。土地、規(guī)劃、發(fā)改、民政、建設(shè)、人保等部門因其職能設(shè)置，均與這一行業(yè)的發(fā)展休戚相關(guān)。養(yǎng)老服務業(yè)開展初期，需要政府部門形成一個聯(lián)動的體系，才能真正推動其發(fā)展。在北京市郊區(qū)縣，可由區(qū)縣政府統(tǒng)籌，成立由土地、規(guī)劃、發(fā)改、民政、建設(shè)、人保等部門和各鎮(zhèn)街組成的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展領(lǐng)導小組，建立聯(lián)席會議制度，進行頂層設(shè)計。成立這樣的組織機構(gòu)后，才能調(diào)動各部門的參與性，并引導、培育、扶持社會力量積極主動投身養(yǎng)老服務業(yè)，形成政府、市場、社會、家庭和老年人共同參與、各盡其能的發(fā)展局面。

養(yǎng)老服務業(yè)規(guī)劃的落實首先要整合養(yǎng)老服務業(yè)資源，如現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老站點、家政服務企業(yè)，等等，將其統(tǒng)一進行歸集。其后，按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展原則，優(yōu)化發(fā)展布局，避免重復建設(shè)、過度開發(fā)及惡性競爭。行業(yè)資源的整合重點在于打破行業(yè)分割，促進融合發(fā)展。營造公平公正、平等競爭、寬松和諧的發(fā)展環(huán)境，進一步降低行業(yè)的準入門檻，推行社會化養(yǎng)老企業(yè)的登記和備案制度，鼓勵小微企業(yè)進駐居家養(yǎng)老服務業(yè)。爭取養(yǎng)老機構(gòu)許可權(quán)限，積極引導和鼓勵民資、外資進入，促進養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、行業(yè)整合，制度創(chuàng)新

標準化是維護服務對象權(quán)益、提升管理水平與服務質(zhì)量的重要技術(shù)手段。建立科學合理的養(yǎng)老服務業(yè)標準體系，對于發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是首要的任務之一。標準的編制工作應在大量實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，對于切實影響到老年人生活的具體服務標準予以明確。

針對北京市郊區(qū)縣在醫(yī)療、人才、配套設(shè)施等產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展的重點瓶頸和短板，應積極推進養(yǎng)老服務政策制度和體制機制創(chuàng)新。在醫(yī)療保障方面，積極跟進與推行醫(yī)療保險改革，針對適合養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務模式，可以選擇部分需求較大、具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)試點突破康復護理的醫(yī)保限制，拓寬醫(yī)療保險的輻射范圍。由于養(yǎng)老服務業(yè)在土地審批管理方面還不具有單獨的屬性設(shè)置，因此在土地供應方面，應將養(yǎng)老服務服務業(yè)用地納入城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃。對于北京部分郊區(qū)縣有廢棄工礦用地等空閑用地的，應優(yōu)先用于養(yǎng)老服務業(yè)及相關(guān)的休閑、旅游等服務業(yè)的發(fā)展，打造規(guī)?；?、具有相對高端定位的養(yǎng)老機構(gòu)。在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營方面，推行全面“公建民營”，明確公建民營的規(guī)范準入、資質(zhì)認定、登記審批、招投標、服務監(jiān)管、獎懲激勵及退出機制等操作規(guī)則、管理辦法和全過程制度化運營模式。

三、擴大投資，聯(lián)動投資與消費

傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務業(yè)以社會福利為主，相應的資金主要來自于民政部門的經(jīng)費、福彩基金等。在養(yǎng)老服務業(yè)擴大至全社會層面之后，資金需求量遠遠大于傳統(tǒng)資金供給，需要大量的投資引入。在各個郊區(qū)縣初始發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)階段，應首先積極爭取北京市扶持資金、專項財政經(jīng)費和福彩公益金，同時加大本區(qū)縣專項經(jīng)費對養(yǎng)老服務業(yè)的投入力度。政府資金的支持主要用于養(yǎng)老服務的基本保障，并通過逐年增加資金，拓寬基本養(yǎng)老保障范圍，提高養(yǎng)老保障水平，重點解決好貧困、高齡、殘疾、孤寡等特殊情況的老年人群體的基本保障。

除了政府資金之外，來自社會的捐助也是重要的資金來源。養(yǎng)老服務有著公益和慈善的屬性，在日本，就成立有“玲之會”開展養(yǎng)老服務，成員基本上都是家庭主婦，資金完全來源于參加活動的志愿者和社會捐助。社會捐贈和互動資金重點在于開辟多渠道的捐贈方式，并在管理中采取透明、公開的運營機制。

政府投資和社會捐助只能構(gòu)成養(yǎng)老服務的基本資金來源，最中堅的資金支持還是來源于全社會。在發(fā)展初期，可以試點設(shè)立養(yǎng)老服務發(fā)展基金，通過投入資本金、項目補貼、貸款貼息、貸款擔保等方式吸引社會資本投資養(yǎng)老服務業(yè)。同時，鼓勵和支持慈善、保險資金投資養(yǎng)老服務領(lǐng)域，拓展養(yǎng)老服務企業(yè)的融資渠道，使更多社會資金投向養(yǎng)老服務業(yè)。激活金融行業(yè)參與養(yǎng)老服務，引導金融機構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，不斷加大對養(yǎng)老服務業(yè)的信貸支持力度。采用養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)博覽會、招商引資推介會等形式，搭建招商引資平臺，吸引國內(nèi)外大型企業(yè)入駐并發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。

四、培育專業(yè)人才隊伍

養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的當務之急在于人才短缺，最為顯性的短缺在于基層護理人才。由于老年人身體健康狀況較差，需要不同程度的護理，而當前很少有針對老年人的護理人員。這主要是由于老年人護理工作復雜、負擔較重、風險較大，而相應的薪酬卻較低，因此很難找到主動投入該行業(yè)的人員，只有部分家政護理人員兼任。因此，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展需要改變當前養(yǎng)老服務從業(yè)人員以家政護理為主的單一結(jié)構(gòu)，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務隊伍，形成多主體、多層次、多領(lǐng)域的養(yǎng)老服務從業(yè)群體。提高行業(yè)從業(yè)人員的薪酬待遇，完善職業(yè)保險和保障，吸引更多的人才深入到各個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成從業(yè)人員與地區(qū)需求之間的合理匹配。由于部分護理工作需要有醫(yī)療、護理、養(yǎng)生等方面的專業(yè)知識，因此，應與醫(yī)療機構(gòu)、高等院校合作和對接，重點培養(yǎng)和引進醫(yī)護、康復等緊缺型專業(yè)技術(shù)人員。在行業(yè)逐漸壯大發(fā)展后，需要逐步細化職業(yè)分工，創(chuàng)設(shè)老年照護師和老年人身體能力評估師等崗位。

專業(yè)人員需要持續(xù)培訓才能適應行業(yè)的發(fā)展。各個郊區(qū)縣發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，應支持各類院校及培訓機構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務相關(guān)專業(yè)和課程，鼓勵大中專院校對口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務工作。養(yǎng)老服務人才不僅僅限于基層護理人員，對行業(yè)發(fā)展有洞察力、領(lǐng)導力的組織、管理人才也面臨短缺。傳統(tǒng)的社會福利型發(fā)展模式并不適合社會化的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，因此急需引進高端人才，對行業(yè)發(fā)展把脈，引導行業(yè)走向健康、快速的發(fā)展道路。高端人才包括研究型人才、金融人才、醫(yī)療人才等具有多種行業(yè)交叉和知識、專業(yè)復合型的人才。

五、以投資項目助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展

對于郊區(qū)縣政府部門而言，審批養(yǎng)老服務項目是重要的工作職責之一。由于當前項目審批流程較為繁瑣，審批時間較長，而很多養(yǎng)老服務設(shè)施又要大規(guī)模建設(shè)，因此需要建立養(yǎng)老服務項目的聯(lián)審聯(lián)批機制，最大限度地縮短養(yǎng)老服務業(yè)項目的立項、審批、建設(shè)時限。對于中高檔老年服務設(shè)施等具有盈利能力的養(yǎng)老服務設(shè)施，應積極吸引社會力量投資建設(shè)，但政府部門應加強核準、備案的管理，避免進行變相房地產(chǎn)開發(fā)。

養(yǎng)老服務發(fā)展應規(guī)劃先行，并堅持以規(guī)劃確定項目、以項目落實規(guī)劃，著眼于集中力量分階段解決一批重大問題，通過民營養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務試點和居家養(yǎng)老服務平臺等重大項目實施促進規(guī)劃落實。為了使規(guī)劃項目落實，應深化前期研究論證，加強協(xié)調(diào)調(diào)度，切實做到規(guī)劃一批、儲備一批、實施一批。

六、加大社會化養(yǎng)老的宣傳力度

養(yǎng)老服務規(guī)劃編制完成后，需要加大宣傳，從而使得民眾對于規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃目的更為明了，并形成積極、主動配合政府意圖，促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展和社會化的普及。宣傳工作應發(fā)動社區(qū)、村委會等基層組織的力量，充分發(fā)揮電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等媒體的作用，逐漸改變老年人及其家庭成員的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念，初步形成以社會化養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。及時多途徑發(fā)布養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策制度和服務信息，使更多的老年人主動接受社會化養(yǎng)老服務。

規(guī)劃宣傳的另一個作用還在于增強公眾對規(guī)劃的認識和了解，有效組織引導公眾參與規(guī)劃的實施和監(jiān)督。此外，規(guī)劃的宣傳還有利于各區(qū)縣積極推介發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的環(huán)境優(yōu)勢、地理位置優(yōu)勢、相關(guān)優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)前景，吸引更多社會力量和投資進入養(yǎng)老服務業(yè)。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）

責任編輯：楊再梅