法律視角下，氣候變化報(bào)道的重點(diǎn)與趨向

法律視角下，氣候變化報(bào)道的重點(diǎn)與趨向

□ 文/王云鵬

提要：隨著氣候變化問題成為新聞報(bào)道中的焦點(diǎn)議題，氣候變化報(bào)道也成為媒體熱點(diǎn)。當(dāng)前，在氣候問題已經(jīng)不僅是一個(gè)生態(tài)問題，而且向多個(gè)領(lǐng)域延伸的背景下，強(qiáng)化氣候變化的法治維度，增加對(duì)國際和國內(nèi)氣候變化法律的關(guān)注，就顯得日益重要。作者以一位氣候變化法律研究者的視角，介紹了氣候變化報(bào)道在法律維度方面需要關(guān)注的若干問題。

關(guān)鍵詞：氣候報(bào)道 環(huán)保報(bào)道 法律 趨向

當(dāng)前，隨著應(yīng)對(duì)氣候變化問題被確認(rèn)為國家戰(zhàn)略，①氣候變化報(bào)道正成為新聞報(bào)道熱點(diǎn)問題。以往氣候變化報(bào)道多強(qiáng)調(diào)氣候問題的科學(xué)性、政治性、社會(huì)性等問題，突出報(bào)道過程中的專業(yè)精神和對(duì)國家利益的考量。②而隨著全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程的加快③，新聞媒體應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化氣候變化的法治維度，增加對(duì)國際和國內(nèi)氣候變化法律的關(guān)注度，從而在培育公眾相關(guān)法律意識(shí)，協(xié)助以法律調(diào)控減緩和適應(yīng)氣候變化等方面發(fā)揮更大作用。

氣候變化的法律變遷要求媒體更新報(bào)道視角

無論從科學(xué)事實(shí)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響和圍繞氣候談判的國際政治博弈來看，氣候變化問題本質(zhì)上均屬于一個(gè)全球性的社會(huì)問題。從法律調(diào)控角度出發(fā)，氣候變化法本身具有國際法屬性。作為《國際氣候變化公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的締約國，我國有義務(wù)將氣候變化的國際協(xié)議“內(nèi)化”為本國的法律、政策和行動(dòng)。比如《應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》和每一年度的《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》。

關(guān)注國際氣候變化法律變遷在于兩點(diǎn)：第一、國際氣候變化新框架協(xié)議的形成和“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”的發(fā)展；第二、各國應(yīng)對(duì)氣候變化法律的最新進(jìn)展。

1. 理性看待“各自能力”原則。我國在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上一直視《公約》和議定書為應(yīng)對(duì)氣候變化的主渠道，并始終堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。但是，自2011年“德班會(huì)議”以來，歐盟等開始在氣候談判中要求中國、印度等發(fā)展中國家放棄其一直所堅(jiān)持的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家相同的量化強(qiáng)制性減排承諾。發(fā)達(dá)國家淡化其歷史責(zé)任和修改“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的立場(chǎng)，一直延續(xù)到之后的多哈會(huì)議（2012）和華沙會(huì)議（2013）。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在氣候談判中的利益博弈，使得“各自能力原則”出現(xiàn)在國際氣候變化法的視野中。典型例證就是中國對(duì)溫室氣體減排的承諾、中美氣候變化聯(lián)合聲明中將“各自能力”與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”并列的表述，④以及“利馬氣候行動(dòng)倡議”提及的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平原則和各自能力原則。

可以預(yù)見， 2015年達(dá)成的新議定書或者法律文件，必然依據(jù)“各自能力”原則要求中國等發(fā)展中國家承擔(dān)一定的量化減排義務(wù)。對(duì)這一可能的國際氣候法律發(fā)展，將來的氣候變化報(bào)道應(yīng)當(dāng)理性看待：

首先，即使中國被課以強(qiáng)制性的減排承諾，在《公約》項(xiàng)下，作為發(fā)展中國家，我國依然可以根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，做出適當(dāng)可行的具體承諾，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與應(yīng)對(duì)行動(dòng)所帶來的負(fù)面影響，除非《公約》的基本原則被推翻。其次，即便不承擔(dān)具體的強(qiáng)制性的減排義務(wù)，我國基于深化經(jīng)濟(jì)改革且通過“抑霾降碳”來倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的目的，也應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明的背景下，采取適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)。最后，我國在《哥本哈根協(xié)定》中已經(jīng)做出了到2020年在2005年基礎(chǔ)上降低碳排放強(qiáng)度達(dá)40%-45%的承諾，且這一承諾已被寫入《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014年～2020年）》。我國也已經(jīng)通過淘汰落后產(chǎn)能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、擴(kuò)大新能源利用、推廣低碳節(jié)能技術(shù)等切實(shí)的節(jié)能減排戰(zhàn)略行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了碳排放強(qiáng)度實(shí)質(zhì)性的降低，承擔(dān)了作為一個(gè)發(fā)展中大國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的減排責(zé)任，不應(yīng)妄自菲薄。

2. 客觀介紹他國制度進(jìn)展。他山之石，可以攻玉。比如，歐盟單一的碳交易市場(chǎng)的發(fā)展和形成，對(duì)中國碳交易制度試點(diǎn)和全國碳交易市場(chǎng)構(gòu)建的借鑒意義。美國依據(jù)《清潔空氣法》對(duì)溫室氣體排放予以監(jiān)管的“舊瓶裝新酒”式的法律變遷，也印證了通過大氣污染防治法律體系調(diào)控溫室氣體排放的制度化可能。正是基于這種可能，《大氣污染防治法》（征求意見稿）提出了協(xié)同控制溫室氣體與細(xì)顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物的基本原則。因此，在堅(jiān)持我國利益，揭露發(fā)達(dá)國家忽視其歷史責(zé)任和其高人均碳排放量的同時(shí)，氣候變化報(bào)道也應(yīng)當(dāng)對(duì)歐盟和美國等西方國家的新制度發(fā)展予以客觀評(píng)價(jià)和報(bào)道。

氣候變化立法亟待媒體持續(xù)關(guān)注

如前述，到2020年在2005年基礎(chǔ)上降低碳排放強(qiáng)度達(dá)40%-45%的承諾，已被納入國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。由此，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開始面臨環(huán)境與碳排放雙重約束，氣候變化立法已實(shí)質(zhì)啟動(dòng)。中國網(wǎng)、新華網(wǎng)、

《法治日?qǐng)?bào)》《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》《中國氣象報(bào)》等媒體，在立法草案提交并征求意見的2012年初對(duì)草案的框架、內(nèi)容、特點(diǎn)和基本措施等進(jìn)行了集中報(bào)道。但根據(jù)筆者以“中國氣候變化法”為關(guān)鍵詞在百度和中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果看，自此之后，氣候變化立法被淹沒在更多的立法熱點(diǎn)之中，比如《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等的修訂和修改，鮮見相關(guān)方面的追蹤報(bào)道。

考慮到氣候變化的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)和應(yīng)對(duì)氣候變化的國家戰(zhàn)略性，媒體應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法工作予以持續(xù)關(guān)注。

比如不定期地對(duì)“氣候變化法”立法建議稿、征求意見稿和立法草案的生成予以關(guān)注；定期訪談參與該項(xiàng)立法的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、專家和學(xué)者，披露立法進(jìn)程，維持公眾對(duì)于該問題的關(guān)注度。

除應(yīng)對(duì)氣候變化的基本法律制度構(gòu)建予以關(guān)注外，媒體應(yīng)對(duì)各項(xiàng)具體減排制度保持關(guān)注，比如《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014年-2020年）》提到的碳交易制度、碳排放認(rèn)證制度、財(cái)稅和價(jià)格政策、投融資政策，以及能源、節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)和電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、交通、建筑等重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)等。

客觀評(píng)價(jià)，全面報(bào)道各項(xiàng)減排機(jī)制

在對(duì)氣候變化相關(guān)立法予以持續(xù)關(guān)注時(shí)，媒體還應(yīng)客觀評(píng)價(jià)不同制度的績(jī)效，不應(yīng)毫無依據(jù)地夸大或貶低某一溫室氣體減排制度的效能。當(dāng)前對(duì)大氣污染和氣候變化等環(huán)境問題的應(yīng)對(duì)方式，大體有三種路徑：

第一、依靠政府強(qiáng)制手段的“命令與控制”方式，比如污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)污染源的新建或者改建實(shí)施強(qiáng)制性審批程序、履行標(biāo)準(zhǔn)或者排放限制、強(qiáng)制性信息披露、產(chǎn)品禁令或者使用限制等。立法表現(xiàn)為制定以水污染、大氣污染等為代表的環(huán)境保護(hù)基本法律制度。第二、以排污權(quán)交易為代表的“成本與效益”方式。這種方式基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論，試圖以經(jīng)濟(jì)方式解決環(huán)境污染問題。排放權(quán)交易制度與應(yīng)對(duì)氣候變化的結(jié)合，衍生出《京都議定書》下“清潔發(fā)展機(jī)制”“聯(lián)合履約機(jī)制”⑤和各國碳交易制度。第三、排污收稅（費(fèi)）制度。當(dāng)前實(shí)施于英國、荷蘭、波蘭、丹麥等國，以化石燃料燃燒的二氧化碳含量為計(jì)稅依據(jù)的碳稅（氣候變化稅），就是基于該方式的以溫室氣體排放為規(guī)制對(duì)象的制度安排。

我國目前應(yīng)對(duì)氣候變化的制度構(gòu)建，并未超出上述路徑范疇。政府在推進(jìn)地方碳交易試點(diǎn)，完善全國碳交易制度的同時(shí)，也在探討改革資源稅和環(huán)境稅制以征收碳稅的可能性，并提出要加快制定重點(diǎn)行業(yè)的溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。然而，基于對(duì)政府行政監(jiān)管效率的懷疑，研究更多的是在討論并倡導(dǎo)碳交易等“成本-效益”減排機(jī)制，對(duì)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注和研究較少。

主流媒體對(duì)于氣候變化的報(bào)道也有類似趨勢(shì)。如從中國知網(wǎng)“中國重要報(bào)紙全文庫”（該庫主要收集《人民日?qǐng)?bào)》《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》《中國環(huán)境報(bào)》《中國證券報(bào)》《文匯報(bào)》《科技日?qǐng)?bào)》《中國能源報(bào)》等重要報(bào)紙刊物，基本能夠代表主流媒體報(bào)道趨勢(shì)）2005年以來主要報(bào)刊的相關(guān)內(nèi)容來看，截至2015年3月16日，以“碳交易”為題名的目標(biāo)文章有670篇；以“碳稅”為題名的目標(biāo)文章有430篇；而以“碳排放標(biāo)準(zhǔn)”“二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)”或者“溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)”為題名或者關(guān)鍵詞的匹配目標(biāo)文章極少。

因此，媒體和學(xué)術(shù)界在對(duì)行政主導(dǎo)下的環(huán)境污染治理模式的低效率進(jìn)行反思和批判的前提下，不應(yīng)毫無依據(jù)地假定碳交易等“成本-效益”方式的有效性，從而忽視了傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)制度和行政監(jiān)管手段對(duì)于溫室氣體減排的績(jī)效，應(yīng)考慮國家政策宏觀走向，秉持客觀立場(chǎng)，理性評(píng)價(jià)不同減排制度。（作者是對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士生，本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中構(gòu)建低碳城市的法律保障措施體系研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目號(hào)：13AFX024）

【注釋】

①國家發(fā)展改革委：《應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》2007，《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》。

②朱國平：《氣候報(bào)道的專業(yè)精神》，《中國記者》2012年2月，72頁-74頁；鄧瑜：《從發(fā)展傳播學(xué)視角看氣候變化報(bào)道—兼談“關(guān)注全球氣候變化”的電視策劃》，《中國記者》2010年2月，32頁-34頁；劉軍：《怎樣把握與拓展氣候變化報(bào)道》，《中國記者》2007年8月，14頁-15頁。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

④《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，新華網(wǎng)2014年11月13日。

⑤Kyoto Protocol, Article 6 and 12.