電力工程招標(biāo)管理工作相關(guān)問(wèn)題的思考

郭 勇

（神華物資集團(tuán)有限公司，中國(guó) 北京 100073）

自2000 年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施招投標(biāo)法以來(lái)，招投標(biāo)事業(yè)已經(jīng)走過(guò)近15 個(gè)年頭。各項(xiàng)事業(yè)招投標(biāo)工作均經(jīng)歷了起步—探索—成熟的發(fā)展歷程，電力工程招投標(biāo)工作亦是如此。由于招投標(biāo)行為是工程項(xiàng)目確定項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且該環(huán)節(jié)容易滋生腐敗，因此在實(shí)踐中招投標(biāo)綜合管理工作非常關(guān)鍵。在電力設(shè)備和電力工程招標(biāo)過(guò)程中，需要認(rèn)真仔細(xì)地做好招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等幾大環(huán)節(jié)，保證各項(xiàng)程序的規(guī)范運(yùn)作。

1 電力工程招投標(biāo)的特點(diǎn)

電力工程招投標(biāo)與其他工程項(xiàng)目招投標(biāo)一樣，在我國(guó)招投標(biāo)法的框架下運(yùn)行。同時(shí)，任何項(xiàng)目的招投標(biāo)都難免具有該行業(yè)的特點(diǎn)，從而使得其招投標(biāo)工作具有衍生于行業(yè)特點(diǎn)的相應(yīng)特點(diǎn)，電力工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)也有其獨(dú)特性。

1.1 項(xiàng)目投資大，對(duì)招投標(biāo)綜合管理的水平要求高

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各地對(duì)用電量的需求越來(lái)越大，電力工程建設(shè)不斷增加。大量的電力工程設(shè)備、材料、施工等各方面的招標(biāo)采購(gòu)對(duì)電力工程能否科學(xué)、有效、經(jīng)濟(jì)地支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

當(dāng)前電力工程基本形成了設(shè)計(jì)、設(shè)備、主材供應(yīng)、工程施工、建設(shè)監(jiān)理等系列招投標(biāo)工作體系。其他設(shè)備招標(biāo)項(xiàng)目通常投資較大，主要有火電工程的鍋爐及其相關(guān)輔機(jī)、汽輪機(jī)及其相關(guān)輔機(jī)、發(fā)電機(jī)及其相關(guān)輔機(jī)，水電工程的水輪機(jī)及其相關(guān)輔機(jī)、發(fā)電機(jī)及其相關(guān)輔機(jī)，以及風(fēng)電工程的風(fēng)機(jī)、塔筒等。電力工程涉及的各類設(shè)備、儀器多樣復(fù)雜，施工具有一定的難度，有些環(huán)節(jié)還需要引進(jìn)國(guó)外技術(shù)和設(shè)備，從而為采購(gòu)工作帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)，對(duì)招投標(biāo)綜合管理的水平要求較高。

1.2 專業(yè)性較強(qiáng)，招投標(biāo)選擇范圍較小

由于電力行業(yè)技術(shù)密集、對(duì)工程質(zhì)量要求較高等特殊性，具有從業(yè)資格、資質(zhì)的單位數(shù)量較少，招投標(biāo)過(guò)程中可選擇的服務(wù)商范圍也較窄。尤其新建的電力工程，多數(shù)在地形條件比較復(fù)雜的地區(qū)，線路跨度大、塔高較高，跨海、跨江、高原等影響因素較多。在個(gè)別情況下，由于行業(yè)內(nèi)能夠承擔(dān)這種項(xiàng)目的潛在投標(biāo)人過(guò)少，有些標(biāo)的只能邀請(qǐng)招標(biāo)，所以業(yè)主單位的選擇更少。反過(guò)來(lái)，從業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)性也較小，很多投標(biāo)人為有著常年合作關(guān)系的供貨方。這一情況導(dǎo)致電力工程，尤其是大型電力工程的招投標(biāo)工作在小范圍的供需雙方之間進(jìn)行，招投標(biāo)工作本身的從廣泛的市場(chǎng)中擇優(yōu)選取的意義被削弱。隨著我國(guó)與國(guó)外供應(yīng)商之間的聯(lián)系加強(qiáng)，近年來(lái)，招投標(biāo)工作的選擇范圍向國(guó)外市場(chǎng)開(kāi)拓，一定程度上改善了這一局面。

1.3 具有壟斷特性，招投標(biāo)面臨的行政干預(yù)較多

當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)主要由數(shù)個(gè)大型國(guó)有企業(yè)壟斷，相關(guān)設(shè)備的生產(chǎn)、銷售、使用等各個(gè)部門之間有著曾經(jīng)的上下級(jí)單位等各種各樣交叉、隱匿的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系。電力行業(yè)保護(hù)現(xiàn)象依然明顯，國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)以外的企業(yè)很難進(jìn)入電力領(lǐng)域，多數(shù)只能以分包的形式進(jìn)入火電和送變電施工的電廠廠房和變電所廠房以及送電的鐵塔基礎(chǔ)的施工等方面。

因電力工程項(xiàng)目多數(shù)為政府投資項(xiàng)目，在招標(biāo)過(guò)程中，具有一定的行政干預(yù)，存在形象工程、突擊工程等現(xiàn)象一定程度上影響了招投標(biāo)工作程序。同時(shí)，有的招標(biāo)單位為了保護(hù)自身利益，在招標(biāo)活動(dòng)中設(shè)定傾斜政策，例如限定投標(biāo)人的資質(zhì)、經(jīng)歷、范圍等，以這種不公正條件使得自己的“關(guān)系單位”最終中標(biāo)。

2 電力工程招投標(biāo)過(guò)程中常見(jiàn)的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，電力工程招投標(biāo)工作取得了顯著的成績(jī)，為企業(yè)采購(gòu)提供了很好的渠道，為電力工程的安全、質(zhì)量和技術(shù)水平的提高提供了可靠保證。然而，實(shí)踐過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，招投標(biāo)工作仍然面臨缺乏指導(dǎo)、造價(jià)依據(jù)不足、監(jiān)管不到位等很多問(wèn)題。

2.1 缺乏統(tǒng)一的行業(yè)招投標(biāo)管理工作指導(dǎo)文件

當(dāng)前，電力行業(yè)中的華能、神華等主要國(guó)有企業(yè)均制定了本集團(tuán)內(nèi)部的招投標(biāo)工作管理規(guī)定和相應(yīng)的指導(dǎo)文件，用于指導(dǎo)本公司內(nèi)部的招投標(biāo)工作。通常這些企業(yè)均成立了獨(dú)立的招投標(biāo)管理的部門，并配備專業(yè)的招投標(biāo)人員。專業(yè)部門會(huì)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展計(jì)劃，制定招標(biāo)計(jì)劃，并全過(guò)程參與招投標(biāo)工作，協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)相關(guān)工作。

除了國(guó)家和行業(yè)部門推出的具有一定普遍應(yīng)用意義的《電力工程設(shè)備招投標(biāo)管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則等指導(dǎo)文件之外，目前各電力企業(yè)業(yè)已形成的文件主要有《火力發(fā)電、輸變電工程設(shè)計(jì)招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《火力發(fā)電工程施工招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《輸變電工程施工招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《電力工程設(shè)備招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《電力工程大型設(shè)備運(yùn)輸招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《電力工程材料招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》、《火力發(fā)電、輸變電工程監(jiān)理招標(biāo)程序及招標(biāo)文件范本》等文件。

雖然以上各類文件規(guī)定了電力工程招投標(biāo)工作中的主要方面，但多數(shù)現(xiàn)定于文件的書(shū)寫規(guī)范、程序規(guī)范等方面。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境，當(dāng)前的指導(dǎo)文件還不能有效地解決實(shí)際工作中的各種問(wèn)題。例如有些項(xiàng)目套用的標(biāo)準(zhǔn)不明，有些操作可以解決問(wèn)題卻缺乏法律法規(guī)依據(jù)，等等。因此，電力工程招投標(biāo)工作還需要更為體系化、細(xì)致入微的指導(dǎo)文件體系，致力于解決更多的實(shí)際問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題。

2.2 工程造價(jià)缺乏科學(xué)合理的依據(jù)

電力工程通常建設(shè)周期較長(zhǎng)，很多需要數(shù)年時(shí)間才能建成。在較長(zhǎng)的實(shí)施期間內(nèi)，原材料價(jià)格、貨幣匯率等浮動(dòng)較大，造成招標(biāo)采購(gòu)價(jià)格可能不具有長(zhǎng)期的實(shí)際意義。而當(dāng)前，針對(duì)電力工程招標(biāo)采購(gòu)價(jià)格的科學(xué)合理依據(jù)還不充足，更多地是投標(biāo)單位自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這有可能導(dǎo)致投標(biāo)單位為了應(yīng)對(duì)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，縮減其他方面的成本，從而影響了工程安全和質(zhì)量。

當(dāng)前我國(guó)電力工程投標(biāo)報(bào)價(jià)主要采用工程量清單報(bào)價(jià)模式和定額法報(bào)價(jià)模式。定額法計(jì)價(jià)模式一定程度上仍然體現(xiàn)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，不能夠完全反映中標(biāo)企業(yè)的綜合實(shí)力和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，很難適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。工程量清單報(bào)價(jià)模式反映了工程建設(shè)過(guò)程中的實(shí)物消耗和費(fèi)用，更具有實(shí)際意義。然而，工程量清單模式在實(shí)踐中還缺少相應(yīng)的配套措施和實(shí)施細(xì)則，報(bào)價(jià)的軟件開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、實(shí)時(shí)更新等方面仍然比較薄弱。

2.3 招投標(biāo)監(jiān)管工作不到位

雖然招投標(biāo)制度意在提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，但在實(shí)際操作過(guò)程中理念有所偏離和走樣，投標(biāo)單位與招標(biāo)單位之間的“關(guān)系”成為最終影響招投標(biāo)結(jié)果的重要影響因素。投標(biāo)過(guò)程中評(píng)標(biāo)委員會(huì)受到業(yè)主的干擾較大，一方面體現(xiàn)在業(yè)主向評(píng)標(biāo)委員會(huì)意向性表達(dá)期望的評(píng)標(biāo)結(jié)果，另一方面評(píng)標(biāo)委員會(huì)也會(huì)詢問(wèn)業(yè)主的期望結(jié)果。這樣，與其說(shuō)是評(píng)標(biāo)，有些情況下成了“印證”業(yè)主期望結(jié)果的程序。隨著國(guó)家對(duì)各個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)入條件的放寬，各投標(biāo)單位之間形成聯(lián)盟，“陪標(biāo)”、“圍標(biāo)”現(xiàn)象比較突出。此外，在招標(biāo)中規(guī)定曾經(jīng)中標(biāo)招標(biāo)人項(xiàng)目的單位作為一項(xiàng)條件阻礙了很多新企業(yè)進(jìn)入。

監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督手段本是可以防止以上問(wèn)題的保障措施，然而，在實(shí)際招投標(biāo)過(guò)程中，由于監(jiān)察、審計(jì)人員的權(quán)力、職責(zé)設(shè)定有限，使得很多場(chǎng)合監(jiān)察、審計(jì)缺位，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3 電力工程招投標(biāo)工作的相關(guān)建議

招投標(biāo)作為比較成熟和規(guī)范的市場(chǎng)購(gòu)買方式，近年來(lái)對(duì)電力工程的采購(gòu)貢獻(xiàn)巨大。面臨實(shí)際操作過(guò)程中的諸多問(wèn)題，有必要通過(guò)改革與創(chuàng)新，進(jìn)一步提升招投標(biāo)工作的效率，還原其“公開(kāi)、公平、公正”的初衷。

3.1 開(kāi)展電力工程招投標(biāo)制度化建設(shè)

招投標(biāo)制度的本意在于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為招標(biāo)單位選擇最優(yōu)的提供商。面對(duì)電力工程招標(biāo)中的各種問(wèn)題，招標(biāo)制度在實(shí)際操作過(guò)程中反倒成為各類腐敗問(wèn)題的高發(fā)環(huán)節(jié)，因此有必要依據(jù)電力工程的特點(diǎn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，制定具有針對(duì)性的一系列操作性的制度體系。制度體系不僅對(duì)于招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)各方的工作進(jìn)行明確劃定，還應(yīng)以最嚴(yán)格的懲罰措施對(duì)各類違規(guī)現(xiàn)象予以重罰。此外，應(yīng)針對(duì)電力工程中的價(jià)格問(wèn)題，出臺(tái)電力工程工程量清單、計(jì)價(jià)規(guī)范及其實(shí)施細(xì)則。例如，明確35 千伏級(jí)以上變配電設(shè)備及其線路安裝工程的工程量清單、計(jì)價(jià)規(guī)范。

國(guó)際上就工程與設(shè)備的采購(gòu)在上個(gè)世紀(jì)就已形成了完善、系統(tǒng)的運(yùn)作模式，其中FIDIC 合同條件和程序文件對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行了詳實(shí)的總結(jié)。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國(guó)電力行業(yè)與國(guó)際交往的廣度和深度也日益加深，中國(guó)企業(yè)與國(guó)際企業(yè)的合作也越來(lái)越多，合作形式也日益多樣化。目前我國(guó)電力工程招投標(biāo)正朝著統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的方向發(fā)展，電力工程市場(chǎng)全面放開(kāi)后，將為招投標(biāo)工作帶來(lái)更多的活力。電力工程承包市場(chǎng)作為國(guó)際貿(mào)易的重要組成部分逐漸對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)了更多的國(guó)外電力工程從業(yè)人員，同時(shí)也帶來(lái)了很多新的理念和做法。國(guó)內(nèi)外的相互互動(dòng)對(duì)促進(jìn)我國(guó)電力工程招投標(biāo)工作的規(guī)范化發(fā)展提供了更好的平臺(tái)。國(guó)際通用的采購(gòu)模式對(duì)我國(guó)電力工程的招投標(biāo)方案編制、報(bào)價(jià)、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等各方面提供了很多有益的參考。

3.2 提升招投標(biāo)管理工作的精細(xì)化水平

招投標(biāo)工作是將采購(gòu)任務(wù)設(shè)定在公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度下的一種交易模式，這一模式應(yīng)用的重要的一點(diǎn)在于規(guī)范化制度指導(dǎo)下的精細(xì)化管理。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)日益普及和便利的趨勢(shì)下，電力工程招投標(biāo)工作也應(yīng)引進(jìn)最新的管理手段，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”思路的應(yīng)用，改變傳統(tǒng)的招投標(biāo)方式，全面推行電子化、網(wǎng)絡(luò)化。

此外，建立電力工程招標(biāo)的信用管理體系也是精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)建立起投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)人等的信用體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制，每年按照信用體系進(jìn)行考核，以“信用積分”評(píng)價(jià)企業(yè)的業(yè)績(jī)，為參與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)提供流暢的進(jìn)出通道。

3.3 提高從業(yè)人員道德素養(yǎng)和專業(yè)水平

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)代電力工程已突破傳統(tǒng)的火電工程的范疇，變得更為復(fù)雜，采購(gòu)難度逐漸加大，采購(gòu)不合理將造成巨額損失，風(fēng)險(xiǎn)很大。而招投標(biāo)管理中通常人為因素的影響是最大的。因此，提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)和水平至關(guān)重要。只有從業(yè)人員專業(yè)的水平達(dá)到一定程度，才能獨(dú)立、公正地對(duì)標(biāo)的進(jìn)行組織和評(píng)判。例如，電力工程招標(biāo)采購(gòu)前需要針對(duì)具體的項(xiàng)目制定科學(xué)、靈活的采購(gòu)方案，采購(gòu)方案是指導(dǎo)下一步具體工作的重要依據(jù)，采購(gòu)方案的編制水平反映了從業(yè)人員的基本素質(zhì)。而當(dāng)前很多電力工程按照同樣的采購(gòu)方案進(jìn)行，缺少變通和針對(duì)性，從而在具體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)任何問(wèn)題時(shí)很難迅速做出反應(yīng)，增加了招標(biāo)采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)承擔(dān)起從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)工作，通過(guò)多種形式的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)職業(yè)道德和專業(yè)水平。從業(yè)人員應(yīng)重點(diǎn)培訓(xùn)的內(nèi)容包括法律和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、規(guī)范化流程、制度體系等多方面，并將這些內(nèi)容靈活地應(yīng)用到實(shí)際工作中。

［1］龔曉蓉.淺析電力招投標(biāo)管理中的常見(jiàn)問(wèn)題及解決對(duì)策[J].中華民居，2013，2.

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［3］許芳芳.淺談電力工程項(xiàng)目招投標(biāo).科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2012(23).