美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村社會(huì)治理

李愛紅

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)加速，出現(xiàn)了大量的空心村，農(nóng)村社會(huì)治安堪憂。同時(shí)，鄉(xiāng)村內(nèi)部的貧富差距也在加大，社會(huì)矛盾越來越突出，群體性事件也處于多發(fā)態(tài)勢(shì)。農(nóng)村的社會(huì)治理在當(dāng)前的整體社會(huì)治理中，是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，勢(shì)必會(huì)影響“建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村”的目標(biāo)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：改進(jìn)社會(huì)治理方式。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，一字之差，蘊(yùn)含了我黨推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大變革。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)的決議以賦予農(nóng)民更多權(quán)利和利益、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主線，明確提出了“三個(gè)賦予”、“七個(gè)允許”、“四個(gè)鼓勵(lì)”、“五個(gè)保障”、“六個(gè)推進(jìn)”、“三個(gè)建立”、“六個(gè)完善健全”、“四個(gè)制度改革”、“五個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)村改革任務(wù)和舉措。因此，完善農(nóng)村社會(huì)治理，是新時(shí)期農(nóng)村改革發(fā)展的一個(gè)重要組成部分。筆者認(rèn)為：農(nóng)村社會(huì)治理，可以界定為：各級(jí)政府、農(nóng)村自治組織以及社會(huì)其他組織，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，解決農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題，保護(hù)村民合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，保證農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一系列管理活動(dòng)。

一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村社會(huì)治理存在的問題

（一）管理模式固化

農(nóng)村社會(huì)治理主要是基層政府和村民自治組織的管理，雖說現(xiàn)在多是強(qiáng)調(diào)村民自治組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，而且政府的職能也一直在轉(zhuǎn)變，但是政府重管理輕服務(wù)的管理方式依然存在，對(duì)于農(nóng)村的各項(xiàng)事務(wù)，雖說放手讓村民自我做主，在不同程度上，仍然通過種種途徑插手干預(yù)。從民主選舉到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個(gè)階段，都有政府或多或少的影子。雖然《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作是指導(dǎo)、幫助和支持，不能干預(yù)，但是在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用干預(yù)代替指導(dǎo)幫助，甚至認(rèn)為有些干預(yù)手段就是指導(dǎo)幫助，破壞了村民自我管理的主動(dòng)性和積極性，影響了村民自治組織管理作用的發(fā)揮。

基層政府在管理手段上，很多情況下依然沿用的還是以前的行政手段，忽視民意甚至是漠視民意，出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)，首先想到的不是通過法律程序來解決，而是寄希望于政治強(qiáng)制，即使政府的作法最終結(jié)果對(duì)村民有益，但是卻因?yàn)楣芾硎侄魏头绞降木売?，讓村民很難接受，甚至還會(huì)造成對(duì)立局面。最近幾年來各地農(nóng)村發(fā)生的群體性事件，大多都是侵犯村民權(quán)益，且手段粗暴。

（二）“兩委”矛盾依然突出

對(duì)于這兩個(gè)村級(jí)治理組織的職責(zé)，相應(yīng)的法律法規(guī)也有明確的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條規(guī)定，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。

而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對(duì)黨在農(nóng)村工作的職責(zé)也作了詳細(xì)規(guī)定，“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題；領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)和其他群眾組織，支持和保證村委會(huì)及其他組織依照法律和章程充分行使職權(quán)；搞好本村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)、社會(huì)治安和計(jì)劃生育工作；領(lǐng)導(dǎo)和支持集體組織管理集體財(cái)產(chǎn)”。

從以上規(guī)定可以看出，黨支部和村委會(huì)這兩個(gè)自治組織的職責(zé)，存在大量的交叉和重疊，實(shí)際上這正契合了黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)工作，村委會(huì)對(duì)村務(wù)享有自治權(quán)但要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。只是，黨支部主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而村委會(huì)主要是對(duì)村民負(fù)責(zé)，所以導(dǎo)致這兩個(gè)組織在實(shí)踐運(yùn)作中矛盾不斷，沖突不斷，雖然在實(shí)踐中為解決這個(gè)問題也有不少創(chuàng)新，比如“兩票制”、“一肩挑”等，但兩者的矛盾并沒從根本上得以解決。

（三）法律規(guī)范操作性差

農(nóng)村社會(huì)治理，是在依照法律法規(guī)規(guī)定的前提下進(jìn)行的。特別是村民自治組織——村委會(huì)的職責(zé)，《村民委員會(huì)組織法》都做了詳盡的規(guī)定。但是，卻存在不盡人意的地方。比如最大的一個(gè)問題，就是法律規(guī)定含糊，欠缺操作性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。第36條第3款規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正”。法律前面規(guī)定了責(zé)任，后面也有相應(yīng)的懲罰措施，但是，卻存在問題。在具體實(shí)踐中，哪些是村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)沒有明確的規(guī)定，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否干預(yù)了村民的自治事項(xiàng)就很難確定，相應(yīng)的懲誡也難以落實(shí)。

（四）干部隊(duì)伍弱化

干部隊(duì)伍弱化這個(gè)問題主要是存在于空心村，或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村。目前在我國農(nóng)村，特別是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外流早已是個(gè)不可逆轉(zhuǎn)和不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)。這樣一來，農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力大多都已流動(dòng)出去，留下來的，也多是年老、體弱或婦孺等人群，有些地方的村委會(huì)成員主要是由50、60歲以上的黨員組成，這一部分人無論是在管理思想，還是在管理方式上，可能都會(huì)存在著與變化發(fā)展中的實(shí)踐不相吻合的地方，這樣，就給村民自治帶來了難題。雖然這幾年，國家推行了大學(xué)生村官、“三支一扶”等扶持政策，但干部隊(duì)伍弱化這一問題并沒從根本上得以解決。

另一方面，就是在我國西部，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，發(fā)展較為落后的廣大農(nóng)村，村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基本上喪失。村集體基本上沒有什么資源可供村委會(huì)經(jīng)營，也沒有多少資金讓村委會(huì)為村民謀福利。因?yàn)榇逦瘯?huì)不能為村子發(fā)展、為村民帶來一定的實(shí)惠，所以，村民根本沒有政治參與的熱情。不僅村民感到失望，就連村干部也沒有任何動(dòng)力，有的地方甚至還出現(xiàn)了村干部掛印而去的情況。

（五）村民權(quán)利意識(shí)錯(cuò)位

有些村民的素質(zhì)相對(duì)不高，這在一定程度上弱化了農(nóng)村社會(huì)治理組織的作用。由于信息的暢通性以及農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)性，現(xiàn)在的農(nóng)民和以前的農(nóng)民相比，已經(jīng)不可同日而語，現(xiàn)在的農(nóng)民越來越注重自己的權(quán)利，越來越強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利，當(dāng)然這是好事，說明農(nóng)民的自我意識(shí)已完全覺醒，但問題是，有的農(nóng)民不知道自己應(yīng)該享有哪些權(quán)利，或如何正確地行使這些權(quán)利。甚至有的農(nóng)民只想要權(quán)利，卻不愿履行自己應(yīng)該履行的義務(wù)。村民會(huì)議討論的事項(xiàng)對(duì)自己有利的就參加，沒有利益只有義務(wù)的就拒絕參加，甚至以沒有參與為理由拒絕執(zhí)行村民會(huì)議通過的決定，這樣一來，就給本村的村民自治帶來一定的障礙。

三、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下農(nóng)村社會(huì)治理制度的創(chuàng)新

由質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委2015年5月27日發(fā)布的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》的國家標(biāo)準(zhǔn)，已于同年的6月1日起正式實(shí)施。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)要求，同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)治理制度也必須有相應(yīng)的創(chuàng)新和調(diào)整。

（一）管理模式的有效調(diào)整

農(nóng)村社會(huì)治理不僅是指各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村事務(wù)的管理，同時(shí)也是村民自治組織的自我管理。政府管理可以看作是自上而下的管理，而村民自治可以看作是自下而上的管理，這里的自下而上可理解為基層為上層提供管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。那么，農(nóng)村社會(huì)治理在由各級(jí)政府進(jìn)行的同時(shí)，也需要充分發(fā)揮村民自治的自我管理“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理格局”。這種社會(huì)治理的新格局分為四個(gè)方面，其中社會(huì)協(xié)同、公眾參與包括了社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織在這其中提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為的作用，以期形成社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的合力?！睹利愢l(xiāng)村建設(shè)指南》的總則部分，第1條就明確說，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，村民主體、以人為本、因地制宜的原則，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。實(shí)際上是與創(chuàng)新后的社會(huì)治理格局相契合的。通過發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

（二）法律制度的及時(shí)跟進(jìn)

黨的十八大在的社會(huì)治理格局上，又增加了一個(gè)方面，就變?yōu)椤凹涌煨纬牲h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。法治保障是我們社會(huì)治理，特別是農(nóng)村社會(huì)治理順利進(jìn)行，取得良好效果的前提保證?，F(xiàn)在我們強(qiáng)調(diào)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，一切行為、一切活動(dòng)都應(yīng)納入法治的軌道。農(nóng)村社會(huì)治理同樣也不例外。社會(huì)治理進(jìn)程中的黨的領(lǐng)導(dǎo)即是黨依法領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)依據(jù)的也是法律規(guī)定，村民自治活動(dòng)必須依法進(jìn)行。那么法律制度必須順應(yīng)時(shí)代現(xiàn)實(shí)的需要，及時(shí)有效的跟進(jìn)。

創(chuàng)新首先是對(duì)現(xiàn)有規(guī)則或秩序的一種突破，是一種量上，甚或是質(zhì)上的變更、調(diào)整。要使這種突破或調(diào)整得以被確立或有權(quán)威性，必須征得法律的認(rèn)可和確認(rèn)。

比如村民自治，首先是一種自發(fā)的治理模式創(chuàng)新，而后才被國家政權(quán)拿來作為整合及控制鄉(xiāng)村社會(huì)的制度化工具，這一制度創(chuàng)新經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)后，寫入憲法，確立其在憲法中的地位。隨后制定了《村民委員會(huì)組織法》，賦予其法律上的保障。

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)立法和改革的關(guān)系作了明確規(guī)定，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革社會(huì)發(fā)展需要”。

同樣，農(nóng)村社會(huì)治理制度的創(chuàng)新也需相應(yīng)法律制度的跟進(jìn)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》是對(duì)村民自治組織的規(guī)范和調(diào)整，《土地承包管理法》是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的保證，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的完善是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度的前提。這些法律法規(guī)在農(nóng)村社會(huì)治理制度的創(chuàng)新中都是不可或缺的保障。

同時(shí)，通過加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，完善涉農(nóng)法律法規(guī)，增強(qiáng)依法行政能力，強(qiáng)化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育，做好法律服務(wù)，提高農(nóng)民法律意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村依法治理。

（三）民眾積極性的充分調(diào)動(dòng)

村民自治是農(nóng)村社會(huì)治理的一種基本形式，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是代表村民權(quán)利的權(quán)力機(jī)構(gòu)，與村民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都需要村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決通過才行。所以說，農(nóng)村社會(huì)治理的順利進(jìn)行，必須要有民眾的積極參與才行。

1987年11月，在通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)，彭真就說過，“村民自治，實(shí)行直接民主，是最廣泛的民主實(shí)踐。農(nóng)民把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力”。正是基于高層的信任和支持，村民委員會(huì)這一村民自治組織才如火如荼地發(fā)展起來，并在農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)踐中，起到了舉足輕重的作用。

《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》的總則中強(qiáng)調(diào)，“村務(wù)管理民主規(guī)范，村民參與積極性高”。在村莊規(guī)劃中指出，“村莊規(guī)劃應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過，規(guī)劃總平面圖及相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在村莊顯著位置公示，經(jīng)批準(zhǔn)后公布、實(shí)施”。這些規(guī)定都是相信群眾、尊重群眾的體現(xiàn)，并通過健全村民自治機(jī)制等方式，保障村民參與建設(shè)和日常監(jiān)督管理，調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，充分發(fā)揮村民主體作用。

（四）完善預(yù)警機(jī)制的建立

最近幾年來，農(nóng)村社會(huì)矛盾集中，沖突不斷，群體性事件頻發(fā)，究其原因，在前面問題分析里也提到了，當(dāng)前農(nóng)村重事后補(bǔ)救性管理甚于風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防。所以，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急的，是要建立完善的預(yù)警機(jī)制。

十八大報(bào)告中明確提出，“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系，……加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)治理機(jī)制”。

禍患積于屑微，沖突發(fā)生，群體性事件暴發(fā)，最初并不是毫無征兆的。通常都是由于矛盾沒解決或被忽視，才導(dǎo)致矛盾日漸積累，最后尖銳化以致暴發(fā)，甚至發(fā)展成為群體性事件。所以，如果把社會(huì)治理的關(guān)口前移，變事后補(bǔ)救為事前預(yù)防，相當(dāng)多的矛盾是可控的，并且可以得到妥善解決。

實(shí)際上當(dāng)前實(shí)踐中，預(yù)警機(jī)制在各個(gè)地方早已建立，只是并沒有引起足夠的重視，或者預(yù)警的各方面工作沒有做到位。在以后的工作中，應(yīng)全方位建立矛盾排查機(jī)制，針對(duì)重點(diǎn)時(shí)期、重點(diǎn)地域、重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，處理矛盾，盡量把矛盾化解于萌芽狀態(tài)。同時(shí)也要暢通訴求表達(dá)機(jī)制，充分聽取了解群眾的意見，對(duì)群眾的利益訴求不忽視更不漠視，并對(duì)合理的訴求及時(shí)回應(yīng)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，減少矛盾沖突的發(fā)生。當(dāng)然，還要完善輿情疏導(dǎo)機(jī)制，當(dāng)前的群體性事件，其中參與的一部分群體是不明事實(shí)真相的群眾，如果矛盾發(fā)生，第一時(shí)間就將信息公之于眾，讓群眾了解事實(shí)的真相，向不明政策的群眾詳細(xì)解讀政策的規(guī)定，變堵為疏，矛盾勢(shì)必會(huì)減少，沖突以至群體性事件就極可能得以避免。

本文系2013年度社科規(guī)劃培育項(xiàng)目（2013pysh01）階段性成果

參考文獻(xiàn)：

馮海發(fā).為全面解決“三農(nóng)”問題夯實(shí)基礎(chǔ)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào).2013年11月18日.

作 者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部副教授

責(zé)任編輯：張 波