中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的制度分析

劉曉光　侯曉菁

摘要 農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)問題是農(nóng)村發(fā)展方式的改變和農(nóng)民生活方式的變革，相關(guān)政策體系應(yīng)在系統(tǒng)的制度框架下進行評價?；谥贫壤碚摰囊?guī)制、規(guī)范和文化-認知等三要素分析框架，借助內(nèi)容分析方法，分析了當(dāng)前中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策在源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究等方面的文本，并以2013和2014年在蘇北地區(qū)的調(diào)查結(jié)果作為例證。在宏觀層面，首先從五個維度對中國240件生態(tài)文明建設(shè)政策的文本形式進行了定性分析，發(fā)現(xiàn)在時間維度上，中國權(quán)威部門對生態(tài)文明建設(shè)問題的關(guān)注度不斷提高，但部分法律亟待修訂；在政策效力維度上，中國生態(tài)文明建設(shè)政策制定主要是以職能部門為主；在政策主題維度上，中國生態(tài)文明建設(shè)政策的范圍和層次有待擴展，政策保障機制有待完善；在政策體例維度上，原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少；在特別說明維度上，中國生態(tài)文明建設(shè)政策具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在微觀層面，根據(jù)政策的權(quán)威性、時效性和影響力，選取了其中12件具有代表性的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策，利用制度分析框架對這些政策的文本實質(zhì)進行了定量分析，發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中存在規(guī)范性要素較多且結(jié)構(gòu)不平衡；規(guī)制性要素總量不足且農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的主動性較弱；文化-認知要素缺乏且缺少對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的宣傳教育等問題。最后，從提高規(guī)制性要素總量，增強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的主動性；平衡規(guī)制性要素結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的可操作性；以及重視文化-認知性要素，加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的宣傳教育等三個方面給出針對性的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；生態(tài)文明；政策；制度分析

中圖分類號 X01 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）11-0105-08

農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)上是農(nóng)村發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)民生活方式的變革，表征著未來中國可持續(xù)發(fā)展的方向。在江蘇省蘇北地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村土壤污染嚴重；工業(yè)廢水、生活污水肆意排放，水污染蔓延；生活垃圾雜亂堆放，固體廢棄物污染日趨加重；秸稈焚燒使農(nóng)村空氣質(zhì)量下降，部分鄉(xiāng)村成為傳染性疾病高發(fā)區(qū)。農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)文明建設(shè)形勢嚴峻，制約著經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村目標的實現(xiàn)。而政策為改革提供條件保障、行為準則和方向指引。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[1]。建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系[2]。要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明政策體系，基本形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明政策體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、生態(tài)保護紅線、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境保護管理體制等關(guān)鍵制度建設(shè)要取得決定性成果[3]，這些政策意見表明了生態(tài)文明建設(shè)政策的嚴峻性和緊迫性。據(jù)不完全統(tǒng)計[4]：當(dāng)前中國環(huán)境保護法等綜合性的法律和部門規(guī)章有13件；環(huán)境污染防治方面的政策文件共有71件；自然資源與生態(tài)保護方面的政策文件共有34件；環(huán)境標準與檢查方面共有42件，其中環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法的部門規(guī)章有12件；農(nóng)村與城市環(huán)境保護方面政策文件共計13件，其中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的部門規(guī)章有6件。在現(xiàn)行生態(tài)文明政策中，對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)有一定程度的關(guān)注：有4部農(nóng)業(yè)面源污染防的專門法規(guī)，在《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律和地方性政策中，也不同程度地涉及了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，初步構(gòu)建起了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的制度框架。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界更從多角度關(guān)注了中國生態(tài)文明建設(shè)政策的現(xiàn)狀、問題和路徑。李仙娥、郝奇華指出中國生態(tài)文明制度建設(shè)中存在多重路徑依賴現(xiàn)象與鎖定效應(yīng)，生態(tài)文明制度有效供給不足[5]。洪大用、馬芳馨指出，中國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)村的環(huán)境保護長期受到忽視，在政策、組織體系、人員配備及基礎(chǔ)設(shè)施方面供給不足，進而使農(nóng)村面源污染失控[6]。任曉冬、高新才認為中國農(nóng)村環(huán)境政策沿用了城市環(huán)境治理的思路，存在制訂過程中缺少村民參與、操作層面忽視環(huán)境保護與社區(qū)發(fā)展的有機結(jié)合、資源投入未考慮村民需求等問題[7]。宋燕平、費玲玲將中國農(nóng)業(yè)環(huán)境政策發(fā)展分為初步制定、力度加大和轉(zhuǎn)型發(fā)展等三個階段，并指出其演變特征和脆弱性[8]。Beyer認為在宏觀的環(huán)境法律和政策上，一些創(chuàng)新性的條款促進了農(nóng)村環(huán)境改善，同時在法律條文、政策執(zhí)行和公眾參與方面存在的問題影響了這些法律和政策的效力[9]。李國平等運用契約涉及理論分析指出，中國環(huán)境規(guī)制具有波動性，要保證環(huán)境規(guī)制部門的獨立性[10]。俞海等強調(diào)建立最嚴格的環(huán)境保護制度要從制度的目標、體系、執(zhí)行和考核等要素出發(fā)[11]。孟偉、孫啟宏指出了新環(huán)境保護法出臺后中國環(huán)境管理制度需加強頂層設(shè)計[12]。既有研究從豐富的理論視角明晰了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的復(fù)雜性和深刻的社會結(jié)構(gòu)背景。公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配，必須在系統(tǒng)的制度框架下進行決策?；谥贫确治龅难芯?，將有助于理解當(dāng)前中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策在實施中屢屢失效的原因，有助于把握農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的核心要素，有助于較為全面地認識農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策。本文將借助制度分析框架，分析當(dāng)前中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策在源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究方面的文本，并以2013和2014年在蘇北地區(qū)的調(diào)查結(jié)果為例證，佐證當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策在制定和實施中存在的問題，為完善農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策體系提供參考。

1 分析框架與數(shù)據(jù)來源

制度理論為現(xiàn)代社會科學(xué)提供了更為深刻的觀察視角，在經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域有著廣泛的應(yīng)用。斯科特在梳理分析各種理論視角的基礎(chǔ)上，將制度定義為：為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性、和文化-認知性要素，以及相關(guān)的活動與資源[13]。他指出，規(guī)制、規(guī)范和文化-認知是制度的三大基本要素，這些要素促進了制度傳播、維持和再生產(chǎn)過程，是制度結(jié)構(gòu)的重要建筑材料，并提供了具有彈性的框架來指引行為和有效地抵制變遷[13]。制度在對行為進行制約、禁止的同時，也會對行動者及其活動產(chǎn)生支持與使能作用[13]。

規(guī)制性要素的核心包括強制性暴力，獎懲和權(quán)宜性策略。其擴散機制是強制，主要指標有規(guī)則、法律和獎懲。在這一要素影響下，制度系統(tǒng)得到監(jiān)管和獎懲權(quán)利的支持，這種權(quán)利伴隨畏懼、內(nèi)疚感，或者伴生高尚、清白、堅定等情感，就使得制度變成一種流行且具有支配作用的制度[13]。規(guī)制性要素在政策文本中以“必須”、“禁止”、“不得”等概念來體現(xiàn)。譬如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十九條：禁止將不符合農(nóng)用標準和環(huán)境保護標準的固體廢物、廢水施入農(nóng)田。

規(guī)范性要素存在說明性、評價性和義務(wù)性的維度。其擴散機制是規(guī)范，即規(guī)范性的規(guī)則，包括價值觀，主要指標有合格證明與資格承認、人們行為受道德約束、心理上產(chǎn)生羞恥和榮譽感[13]。該要素在政策文本中以“應(yīng)該”、“規(guī)范”、“規(guī)定”、“標準”等概念來體現(xiàn)。譬如《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》第六條：禽畜養(yǎng)殖場的環(huán)境影響評價報告書應(yīng)規(guī)定禽畜廢渣綜合利用方案和措施。

文化-認知要素構(gòu)成了關(guān)于社會實在的性質(zhì)的共同理解，以及構(gòu)建意義的認知框架。其擴散機制是模仿，指人們在社會中形成視若當(dāng)然，可以共同理解的信念。主要指標有共同信念、共同行為邏輯、同形，情感上產(chǎn)生確定或惶惑感[13]。文化-認知性要素在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中主要指人們關(guān)于農(nóng)村生態(tài)文明的共同理解，以及由此建立起來的認知框架。該要素在政策文本中以“傳播”、“引導(dǎo)”、“宣傳”、“教育”等概念體現(xiàn)，譬如《關(guān)于加強環(huán)境保護工作的規(guī)定》中第十條：地方各級政府要加強宣傳教育、增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的環(huán)境意識。

制度效力的實現(xiàn)是制度三大核心要素的顯現(xiàn)并相互作用的結(jié)果。政策文本分析的主要目的是揭示文本所建構(gòu)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種深層次矛盾和結(jié)構(gòu)的揭示需要通過對政策文本的“解碼”來實現(xiàn)[14]。本文對政策文本的“解碼”，是通過對現(xiàn)行政策中制度要素的分析，揭示影響制度效力發(fā)揮的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。這種“解碼”是對研究變量的概念化和操作化，它可分為文本形式（非規(guī)范性）和文本實質(zhì)（規(guī)范性）內(nèi)容的“解碼”。借鑒政策文本分析的既有研究[14]，本研究把當(dāng)前中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的研究變量結(jié)構(gòu)表示如表1。

本研究分析政策文本主要來自國務(wù)院法制辦公室2014年編制的《中華人民共和國環(huán)境法典》，以及萬方數(shù)據(jù)庫、法律政策庫和北大法寶等網(wǎng)絡(luò)資源，并于2014年12月13-15日和2015年3月26日分別進行了檢索和核對。

2 當(dāng)前中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的現(xiàn)實表現(xiàn)2.1 生態(tài)文明建設(shè)政策的文本形式分析

政策體系的完善是個持續(xù)的過程。當(dāng)前中國生態(tài)文明建設(shè)政策，在政策權(quán)威性、政策價值、政策主題等方面仍有亟待改進之處。

2.1.1 從時間維度分析

中國權(quán)威部門對生態(tài)文明建設(shè)政策關(guān)注度不斷提高，但農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)卻缺乏制度約束。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策存在不少法律空白，如節(jié)能評估審查、節(jié)水、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)匱乏。部分法律制定的時間久遠，已不能滿足當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求；生態(tài)文明建設(shè)的體制、職能和部分管理政策在環(huán)境法律中并沒有得到明確和細化。依據(jù)全國人大及其常務(wù)委員會試行、頒布、修訂生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律的頻數(shù)，可將中國生態(tài)文明建設(shè)政策歷程分為三個階段：1976-1997年為起步探索時期，頒布了13部相關(guān)法律，生態(tài)文明問題得到關(guān)注，但尚未成為政策關(guān)注的重點；1997-2010年為快速發(fā)展時期，2007年黨的十七大報告首次明確提出建設(shè)“生態(tài)文明”的目標，相關(guān)政策制定件數(shù)快速上升，有將近24部相關(guān)法律試行、實施和修訂；2010年至今為穩(wěn)步完善時期，政策制定數(shù)量趨于穩(wěn)定，內(nèi)容逐漸豐富，新環(huán)保法等修訂案增加，繼而提出“要加強生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴格的環(huán)境保護制度”。

2.1.2 從政策效力維度分析

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中國生態(tài)文明建設(shè)政策制定主要是以職能部門為主。需要指出的是，考慮到國務(wù)院相關(guān)部委經(jīng)歷過多次重組，統(tǒng)計時已將職能相近部委的數(shù)據(jù)合并，如環(huán) 境保護部與國家環(huán)保總局、林業(yè)部與國家林業(yè)局等。環(huán)境保護部制定了一半以上的相關(guān)政策，與生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門參與程度有限；權(quán)威性較大的全國人大及其常務(wù)委員會、中共中央及國務(wù)院制定了約31.25%的政策，說明了最高權(quán)威對生態(tài)文明建設(shè)政策的重視；部門聯(lián)合發(fā)文共計21件，多以兩個部門聯(lián)合為主，部門間的協(xié)作和聯(lián)動程度不足，影響政策的執(zhí)行效力。

2.1.3 從政策主題維度分析

當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)政策的范圍和層次還有待擴展，政策保障機制尚待完善。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中國近些年來制定的生態(tài)文明建設(shè)政策主題主要集中在環(huán)保綜合與污染防治方面，共占總數(shù)的77.12%，缺少環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量標準、環(huán)保糾紛以及違法處理、排污申報登記以及費用的征收管理等方面的政策；自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度尚未建立。蘇北地區(qū)的調(diào)研也佐證了這一點：村民所關(guān)心的生態(tài)文明建設(shè)政策主題與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的主題不相匹配：34.30%的農(nóng)民最關(guān)心人居環(huán)境建設(shè)，32.90%的農(nóng)民最關(guān)心生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，19.90%的農(nóng)戶最關(guān)心生態(tài)環(huán)境建設(shè)[15]。對于中國現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策所強調(diào)的環(huán)境綜合治理和污染防治，村民卻較少關(guān)注。與村民的訪談中也反映出農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)政策不全面，地方政策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的約束力不夠，缺少嚴格的環(huán)境準入制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污標準，“違法成本低，守法成本高”的思想盛行，嚴重影響農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的實施。

2.1.4 從政策體例維度分析

原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少。在分析的240件政策文本中，“辦法”共計43件，占總數(shù)的17.92%，且主要由環(huán)境保護部制定；其次是“批復(fù)/復(fù)函”，共計28件，約占政策總數(shù)的11.67%，由全國人大頒布的“法律”，共計25件，大約占政策總數(shù)10.42%；“條例”共計22件，大約占9.17%；而“通知”、“決定”、“綱要”、“規(guī)定”等政策體例相對較少，分別占總數(shù)的7.92%、7.92%、5.83%、7.50%；“標準”、“細則”、“準則”、“章程”等工具性體例的政策文本較為缺乏，分別占總數(shù)的2.50%、0.83%、0.42%、0.42%，譬如：農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策還未建立能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質(zhì)量等方面的標準。

2.1.5 從特別說明維度分析

盡管政策應(yīng)具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但一些生態(tài)文明建設(shè)政策亟待修訂、調(diào)整?？傮w來看，“試行”、“貫徹執(zhí)行”等特別說明性政策主要由環(huán)境保護部（原國家環(huán)境保護總局）制定，農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部等相關(guān)部門對政策的特別說明較少。與生態(tài)文明相關(guān)的政策中，有特殊說明的政策文本92件，占政策總數(shù)的38.33%。其中有39項特別說明是“試行”、“暫行”、“試辦”，占生態(tài)文明建設(shè)政策總數(shù)的16.25%，占特別說明性政策總數(shù)的42.39%；有10項政策的提出是為了貫徹某個具體政策或者中央精神而制定的，占政策特殊說明總數(shù)10.87%；政策發(fā)生變更（包括終止、修改、調(diào)整等）的數(shù)量為29，占生態(tài)文明政策總數(shù)的12.08%（見表2）?，F(xiàn)實中，土地管理法、大氣污染防治法、水污染防治法、節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、野生動物保護法等法律中存在不符合農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策要求的條款，亟待修訂[3]。

2.2 農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的文本實質(zhì)分析

制度理論中制度三要素的分析框架，為探究政策文本實質(zhì)提供了更為有力的視角和工具?；趯δ壳爸袊鷳B(tài)文明政策整體情況的文本形式分析，為更為集中地展現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策文本的實質(zhì)，本研究根據(jù)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的四個方面：源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究等，考慮到政策的權(quán)威性、時效性以及影響力等三個因素，從240件政策文本中選取了12件與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)且具有較強權(quán)威性、時效性和較大影響力的代表性政策文本進行了定量分析（見表3）。

2.2.1 規(guī)范性要素較多且結(jié)構(gòu)不平衡

本研究將規(guī)范性要素操作化定義為“應(yīng)、應(yīng)當(dāng)”、“規(guī)范、規(guī)定”、“標準”等關(guān)鍵特征詞，詞頻數(shù)占到說明詞總數(shù)的64.79%，其中“標準”只占到15.36%，而“應(yīng)、應(yīng)當(dāng)”則占到37.39%。這表明現(xiàn)有的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策總體上制度力度偏軟，與建立最嚴格的環(huán)境保護制度相左；在結(jié)構(gòu)方面，“標準”、“規(guī)范”等具體可操作的內(nèi)容欠缺。由于“應(yīng)當(dāng)”之類的詞不具有強制性，制度中“標準”、“規(guī)范”欠缺，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的操作性、目標的可達性不足。

蘇北地區(qū)的調(diào)研結(jié)果也顯示，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中，在源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究等方面缺乏規(guī)制性標準，存在建設(shè)標準與污染監(jiān)測標準管理“軟”、標準體系“亂”、標準水平“低”的問題。具體表現(xiàn)為：①農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中源頭預(yù)防標準不嚴格，農(nóng)村生態(tài)紅線制度不規(guī)范，缺乏嚴格的環(huán)境準入制度；②過程控制政策中缺少嚴格的環(huán)境檢測標準，缺乏符合不同區(qū)域農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護目標體系、統(tǒng)計體系與核算制度；未設(shè)立農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)；③損害賠償標準不規(guī)范，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染懲罰力度輕，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重經(jīng)濟效益，輕環(huán)境保護，不惜以犧牲公共資源和環(huán)境為代價換取經(jīng)濟效益，“寧交罰款，不治污染”的現(xiàn)象普遍，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價高；④責(zé)任追究標準不全面，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)風(fēng)險評估標準不足，未建立農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險民意溝通和利益訴求機制。

2.2.2 規(guī)制性要素總量不足且政策主動性較弱

在樣本政策文本中，“禁止、嚴禁”、“不得”、“必須”等規(guī)制性要素詞頻數(shù)占到說明詞總數(shù)的20.10%，其中“必須”等表現(xiàn)政策主動性的關(guān)鍵特征詞占總數(shù)的6.78%。從總量上看，規(guī)制性要素在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中占比重不大，體現(xiàn)出相關(guān)政策的強制力不足；同時，規(guī)制性要素中“禁止、嚴禁”、“不得”等限定性關(guān)鍵詞比例要高于“必須”等主動性關(guān)鍵詞，表明政策主體介入政策行為的程度有限。

蘇北地區(qū)調(diào)研情況也顯示，在源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究等方面的規(guī)制性要素不足，政策主體主動性缺乏。①在源頭預(yù)防方面，對于本村農(nóng)業(yè)面源污染治理而言，24.9%的農(nóng)戶比較滿意，10.8%的農(nóng)戶感覺不太滿意；對于污水處理方面，19.5%的農(nóng)戶感覺不太滿意，24.5%的農(nóng)戶感到比較滿意，且有21.7%的農(nóng)戶認為本村生態(tài)環(huán)境最急需改進的是農(nóng)村生活污水，20.9%的農(nóng)戶認為是農(nóng)村生活垃圾，而19.5%的農(nóng)戶認為是農(nóng)業(yè)面源污染最需要改進[15]；②在過程控制方面，缺乏以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的嚴格的污染物總量控制制度；缺乏具體可執(zhí)行的、對日常生活以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染物排放進行有力監(jiān)管和行政執(zhí)法的制度；③在損害賠償方面，蘇北農(nóng)村地區(qū)沒有針對農(nóng)村生態(tài)破壞行為的監(jiān)督管理以及執(zhí)法部門，缺乏對違背農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策要求的單位和個人的有力處罰制度；缺乏農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的損害鑒定評估機制，以及公益訴訟制度；未設(shè)立農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)損害賠償基金制度；④在責(zé)任追究方面，針對“農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該依靠誰？”這一問題，蘇北農(nóng)民生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識較低，59.90%的農(nóng)戶認為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)主要靠當(dāng)?shù)卣?0.30%農(nóng)戶認為要依靠村干部，此外，37.2%的農(nóng)戶認為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)需要政府出一部分錢，村民出一部分錢，32.5%的農(nóng)戶認為完全由政府出資[15]。村長也普遍反映，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策中對政策主體的政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究制度不健全。

2.2.3 文化-認知要素缺乏

在農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策文本中，“引導(dǎo)”、“教育”、“傳播、宣傳”等文化-認知要素的關(guān)鍵說明詞占說明詞總數(shù)的比例最低，只占到15.11%。這一結(jié)果說明現(xiàn)行政策對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的主體——農(nóng)民存在相當(dāng)程度的忽視，而且對于政策的傳播宣傳不夠重視。

蘇北地區(qū)的調(diào)研情況也顯示，對于農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的宣傳引導(dǎo)和責(zé)任追究不到位，絕大部分的農(nóng)民對“生態(tài)文明建設(shè)”還停留在“聽說過”或“知道一點”的程度[15]。①在源頭預(yù)防方面，一半以上的受訪農(nóng)民不了解生活垃圾的危害；超過60%的農(nóng)戶平常隨處亂扔垃圾[15]。②在過程控制方面，生態(tài)文明未納入農(nóng)村中小學(xué)教育體系，也缺少向農(nóng)民宣傳的方式和渠道；③在損害賠償方面：生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制未建立；生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度未在蘇北建立；④在責(zé)任追究方面，多數(shù)村民不清楚自己在生態(tài)文明建設(shè)中享有的環(huán)境權(quán)利與應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，對生態(tài)破壞法律維權(quán)方面表現(xiàn)出無知，村干部對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的宣傳只停留在口頭說教。

3 結(jié)論與政策建議

借助于制度理論所建立的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認知性等制度要素分析框架和政策文本分析，結(jié)合實地調(diào)研情況，本研究有如下結(jié)論。

（1）對文本形式的考察表明：從時間維度分析，中國權(quán)威部門對生態(tài)文明建設(shè)政策問題的關(guān)注度不斷提高，部分法律亟待修訂；從政策效力維度分析，中國農(nóng)村生態(tài)文明政策制定主要是以職能部門為主；從政策主題維度分析，中國農(nóng)村生態(tài)文明政策的范圍和層次還有待擴展，政策保障機制還有待完善；從政策體例維度分析，原則性的政策較多，具體操作層面的政策較少；從特別說明維度分析，中國農(nóng)村生態(tài)文明政策具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（2）借助制度基本要素分析框架對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策文本實質(zhì)的考察表明：現(xiàn)行政策中規(guī)范性要素較多且結(jié)構(gòu)不平衡，源頭防治政策缺乏；規(guī)制性要素總量不足且政策的主動性較弱，過程控制無力，損害賠償無法解決；文化-認知要素缺乏，宣傳教育和責(zé)任追究不到位。

基于以上分析，本研究提出完善中國農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的政策建議。

3.1 提高規(guī)制性要素總量以增強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的主動性 首先，建立健全農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策體系。各級政府和職能部門要切實將社會各界對農(nóng)村生態(tài)文明的關(guān)注轉(zhuǎn)化為長久的制度和資源保障；加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的整體和系統(tǒng)規(guī)劃，提高政策的規(guī)制性要素總量，細化現(xiàn)行政策中的原則要求，以便于政策的落實和監(jiān)督；擴展農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策覆蓋范圍；完善政策保障機制和監(jiān)督機制。其次，強化農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的執(zhí)行監(jiān)管。相關(guān)職能部門利用好現(xiàn)行法律賦予的權(quán)力，保證政策中規(guī)制性要素的貫徹執(zhí)行；實施對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)終身責(zé)任追究，包括政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究；建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責(zé)任追究制；引入社會組織等第三方監(jiān)管機制；鼓勵村民自治組織監(jiān)督農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的執(zhí)行，同時加強部門之間的聯(lián)動協(xié)作，增強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的主動性。

3.2 平衡規(guī)范性要素結(jié)構(gòu)以提高農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的可操作性 在政策制定和修訂中，注重改進規(guī)范性要素質(zhì)量及其可操作性，改革和完善環(huán)境影響評價政策，將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險可接受水平作為環(huán)境影響評價的基本準則，以促進生態(tài)文明建設(shè)為評估標準，開展農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策、戰(zhàn)略、規(guī)劃和項目的環(huán)境評價；設(shè)置生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)人居等方面的具體監(jiān)測指標；設(shè)立各項針對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境評價標準，建立科學(xué)、完善的農(nóng)村生態(tài)文明評價指標體系；發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層組織的規(guī)范帶頭作用；建立農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)政策實施情況的反饋機制；完善農(nóng)村生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，嚴守生態(tài)紅線制度。

3.3 重視文化-認知性要素以加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的宣傳教育 重視文化-認知性要素保障制度效力的作用，通過豐富多彩的宣傳形式，積極引導(dǎo)農(nóng)民了解農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策，投身于生態(tài)文明建設(shè)，調(diào)動農(nóng)民參與的主動性；發(fā)揮教育機構(gòu)，特別是農(nóng)業(yè)教育機構(gòu)（如農(nóng)業(yè)大學(xué)）的知識和人才優(yōu)勢，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展中生態(tài)友好方式的推廣；提高農(nóng)民踐行農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)政策的意識和能力。

（編輯：李 琪）

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Abstract The essence of rural ecological civilization construction is the change of rural development and farmers lifestyle； therefore， related policy system should be evaluated under an institutional framework. This paper induced institutional theory framework that categorized institutional elements to regulative， normative and culturalcognitive， analyzed the current Chinas policies of rural ecological civilization based on sources prevention， process control， damages compensation， and accountability by means of content analysis on policy text， and combined with the example from investigation in northern Jiangsu in 2013 and 2014. On macrolevel， this paper firstly made qualitative analysis from five dimensions on the text form of 240 ecological civilization construction policies of China， and the findings as follow： On time dimension， China authority improved their attention on the issue of ecological civilization construction but some laws need to be revised early. On policy effectiveness dimension， the policy making on China ecological civilization construction process mainly depends on functional departments in government system. On policy theme dimension， the scope and level of Chinas ecological civilization policy needs to be extended and the safeguard mechanism of policy needs to be improved. On policy form dimension， the general policies are more than specific operational policies. On particular illustration dimension， the policies of China ecological civilization construction kept continuity and stability in current. On micro level， according to authority， effectiveness and influence of the policies， this paper selected 12 representative policies of rural ecological civilization construction in current China， and made quantitative analysis on the text of them with the institutional analysis framework. The it is found： the policies of rural ecological civilization construction on current China contain major normative factors and an unbalanced structure； their regulative factors are insufficient and are weak on initiative； and the policies lack of culturalcognitive factors and education， extension and propaganda. Therefore， based on above analysis， this paper proposed recommendations on three levels. The policies of rural ecological civilization construction on current China need to increase regulation factor scale for enhancing policy initiative， balance normative factors structure for improving policy operability， and pay more attention to culturalcognitive factors for strengthening education， extension and propaganda of the policies.

Key words rural area； ecological civilization； policy； institutional analysis