我國糧食安全與補貼政策研究

呂晨鐘　許路遙

摘要：我國現(xiàn)行糧食補貼政策主要為確保國家糧食安全。我國現(xiàn)行糧食補貼政策對保證糧食數(shù)量安全起到了較大的作用，政策本身作用和政策的示范作用對提高農(nóng)民的種糧積極性都有幫助。在現(xiàn)行糧食補貼政策中，糧食的質(zhì)量安全只有通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)的良種補貼來得以保證；而糧食的生態(tài)安全是糧食補貼政策中最需要加以完善的。為進一步提高糧食安全保障水平，糧食補貼政策的著力點在于提高科技要素的貢獻率，防止糧食生產(chǎn)中“倒U型曲線”的出現(xiàn)，并通過擴大良種補貼范圍，鼓勵生物農(nóng)藥的使用，同時實行休耕地制度，保持土壤的肥力。

關(guān)鍵詞：糧食安全；糧食補貼；數(shù)量安全；質(zhì)量安全

中圖分類號：F326 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0015-04

一、引言

從世界范圍來看，糧食安全問題有日益惡化的趨勢。在2009年11月的世界糧食安全峰會上透露的信息顯示，世界糧食安全形勢更為惡化，與2008年相比，全球正在忍受饑餓和營養(yǎng)不良的人口可能將增加1億之多，總數(shù)將達到10億多人，這個數(shù)字創(chuàng)下了近40年的最高紀錄。而到本世紀中葉，世界人口將增加三成達到91億，糧食產(chǎn)量必須提高70%才能滿足人口需求。與此同時，農(nóng)業(yè)投資不足、金融和經(jīng)濟危機、氣候變化等因素又使糧食安全問題雪上加霜。

而我國的糧食安全問題也不容樂觀。2008年，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》出臺?！毒V要》中指出農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)。從今后發(fā)展趨勢看，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，我國糧食安全面臨的形勢出現(xiàn)了一些新情況和新問題：糧食生產(chǎn)逐步恢復，但繼續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)的難度加大；糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)；農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易出現(xiàn)逆差，大豆和棉花進口量逐年擴大；主要農(nóng)副產(chǎn)品價格大幅上漲，成為經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題。從中長期發(fā)展趨勢看，受人口、耕地、水資源、氣候、能源、國際市場等因素變化影響，上述趨勢難以逆轉(zhuǎn)，我國糧食和食物安全將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

我國從2004年開始實行全國范圍內(nèi)的糧食補貼政策改革，糧食補貼逐漸由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域，政策實施的最初目標是確保糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進種糧農(nóng)增加收入，但是隨著糧食安全問題的日益嚴峻，糧食補貼政策的實施能否起到確保我國糧食安全的作用，成為首要問題。因為只有在國家的糧食安全得到保障的前提下，農(nóng)民增加收入才有實際可能性和意義。

二、文獻綜述

對于財政政策對糧食安全的支撐作用，學者們主要就糧食的生產(chǎn)、流通和消費三個方面進行了研究，特別是財政政策在保障糧食的生產(chǎn)方面。

在糧食的生產(chǎn)方面，首先要堅持耕地資源的保護。耕地問題主要有以下幾個方面：（1）分稅制。實行分稅制改革，使地方政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配，從而減少地方政府被迫賣地的壓力。（2）土地出讓金。土地出讓金應(yīng)歸中央財政所有，由中央財政統(tǒng)一安排用于改造中低產(chǎn)田、提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)糧能力，而土地出讓支出費用卻由地方政府承擔，以降低地方政府出讓土地的收益，制約其出讓土地的沖動。（3）基本農(nóng)田保護。把基本農(nóng)田保護費列入財政預算，確?；巨r(nóng)田保護活動的正常進行（王廣深，2008）。（4）低密度土地利用。對于低密度土地利用應(yīng)征收高的物業(yè)稅，發(fā)揮稅收杠桿作用。（5）新增建設(shè)用地有償使用。所得財政收入的去向要接受中央財政監(jiān)督。（6）耕地保護和開發(fā)并重的財政稅收激勵約束政策（曾紀發(fā)，2007）。其次是農(nóng)田水利建設(shè)。針對農(nóng)田水利的基礎(chǔ)設(shè)施性和我國農(nóng)田水利建設(shè)的薄弱性，提高農(nóng)業(yè)基建投資占財政中全部固定資產(chǎn)投資的比重，大幅度增加農(nóng)田水利項投入（李國祥，2008；曾紀發(fā)，2007等）。再次是提高種糧的比較效益，其主要的途徑有增加糧食補貼的力度（李國祥，2008；楊子剛；郭慶海，2011）；完善農(nóng)民種糧補貼的政策，并形成長期機制（曾紀發(fā)，2007）；王慧霞，趙然芬（2007）提出要改變發(fā)放補貼的形式。

在糧食的流通方面，有的學者認為要繼續(xù)深化糧食流通體制改革，在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場機制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用。繼續(xù)放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系，進一步轉(zhuǎn)換糧食價格形成機制，加快建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧食市場體系，加快國有糧食購銷企業(yè)改革，從根本上轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制（王慧霞，趙然芬，2007）。有的學者則認為在健全糧食市場體系的同時，對糧食實行最低收購價保護政策，作為糧食市場體系的重要組成部分（李國祥，2008），并且適時提高最低收購價水平（孫梅君，2007）。

在糧食的消費方面，主要是主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的利益分配問題。支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，加大生產(chǎn)扶持力度（曾紀發(fā)，2007），要建立糧食產(chǎn)銷區(qū)之間長期穩(wěn)定的產(chǎn)銷協(xié)作關(guān)系，對糧食主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)加大財政投入力度，并形成長期財政轉(zhuǎn)移支付機制，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性（王慧霞，趙然芬，2007；鐘鈺；秦富，2010）

其他的方面，王廣深（2008）認為保障糧食安全，突出強調(diào)要加大財政扶貧力度，提高農(nóng)村貧困人群的食品獲得能力。只有當他們的基本生活得到保障和具備一定的風險承受能力之后，才能更加積極地投入到糧食生產(chǎn)之中。

三、糧食安全的兩個方面與糧食補貼政策

（一）數(shù)量安全

數(shù)量安全是從糧食的供給和需求的平衡方面定義的，主要指糧食供給對需求的滿足。數(shù)量安全是最一般意義上的糧食安全，每一個國家和地區(qū)的糧食安全都首先需要數(shù)量的保障。從2000年開始，我國糧食年產(chǎn)量開始處于較低水平，影響糧食數(shù)量安全的不利因素增加。資金作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入要素之一，是糧食產(chǎn)量的影響因素之一，這也加速了我國糧食補貼政策的改革。2002年安徽和吉林兩省三縣開展糧食補貼改革試點工作，2003年推廣到13個糧食主產(chǎn)省區(qū)。2004年，現(xiàn)行糧食補貼政策在全國范圍啟動實施，2006年，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素，國家出臺實施了農(nóng)資綜合補貼政策。2004年之后的糧食產(chǎn)量和糧食補貼總額如表1所示。

從表1可以看出，從2004年我國在全國范圍內(nèi)實行新的糧食補貼政策以來，糧食產(chǎn)量逐年增加，在2007年重新恢復到50 000萬噸以上的水平（1999年糧食產(chǎn)量50 838.6萬噸），與此同時，我國糧食補貼的水平也在逐年提高。特別是在2007年到2008年，政府的糧食補貼總額增長了5 058 000萬元，是2007年補貼總額的96%。糧食生產(chǎn)由于受到較多因素的制約，其增長速度并沒有補貼額度增長幅度大。但是在2007到2008年間，糧食產(chǎn)量的增長幅度達到了2004年以來的最大值，糧食產(chǎn)量增加了2 689.7萬噸，占2007年全國糧食總產(chǎn)量的5%（見圖1）。

從圖1也可以看出，糧食產(chǎn)量隨著補貼總額的增加呈現(xiàn)出遞增的趨勢，二者之間存在正相關(guān)的關(guān)系，為了準確度量二者之間的相關(guān)度，其相關(guān)系數(shù)如表2所示：

由于受現(xiàn)行糧食補貼政策實施年限的限制，數(shù)據(jù)資料相對較少，對糧食產(chǎn)量和補貼總額之間關(guān)系的度量做出更加精確的分析存在一定困難。但是僅就二者之間的相關(guān)系數(shù)來看，二者之間存在較大的相關(guān)度，相關(guān)系數(shù)為0.96。

由以上分析可以看出，我國現(xiàn)行糧食補貼政策的實施至少從總量上保證了糧食安全，使糧食生產(chǎn)的投入要素增加，在一定程度上確保了糧食總量的持續(xù)增加。與此同時，扭轉(zhuǎn)了政策實施當初的糧食生產(chǎn)狀況，實現(xiàn)了當初政策改革時的目標。

（二）質(zhì)量安全

糧食質(zhì)量安全則要求糧食的營養(yǎng)結(jié)構(gòu)合理、優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生健康安全，強調(diào)的是人類維持健康生活的權(quán)利。影響糧食質(zhì)量安全的因素類型包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)、儲藏環(huán)節(jié)、運輸環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)和監(jiān)管環(huán)節(jié)等。其中影響生產(chǎn)環(huán)節(jié)的主要有兩方面的因素：一是品種的選用；二是土壤污染。在諸多糧食生產(chǎn)要素中，品種的選用是最為重要的，這是因為農(nóng)業(yè)是以有生命的動植物為勞動對象的產(chǎn)業(yè)，其他投入要素質(zhì)量的改進，必須以動植物品種質(zhì)量改良為中心來展開的。品種是質(zhì)量的內(nèi)因，在同等條件下，品種的優(yōu)劣決定糧食質(zhì)量的高低，如果沒有高質(zhì)量的品種，即使外部條件再好，也難以生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的糧食。

從2004年開始，國家對農(nóng)民選用優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物品種而給予補貼，即良種補貼。目的是支持農(nóng)民積極使用優(yōu)良作物種子，提高良種覆蓋率，增加主要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的產(chǎn)量，改善產(chǎn)品品質(zhì)。我國良種補貼的情況如表3、圖2。

通過表3和圖2可以看出，我國糧食播種面積、良種補貼面積和良種覆蓋率都在逐年提高，特別是在2007年到2008年間，雖然糧食播種面積提高的幅度不是最大的，但是良種覆蓋率卻提高了23.88%。隨著補貼總額的增多，良種補貼的面積也在增多。我國糧食生產(chǎn)中良種的使用為生產(chǎn)出幼稚的糧食提供了前提，為我國糧食的質(zhì)量安全提供了保障。我國種業(yè)發(fā)展的目標是到2020年，良種覆蓋率達到95%。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，我國的糧食質(zhì)量安全將進一步得到保障。

四、結(jié)論及對策建議

（一）結(jié)論

從總體上看，我國現(xiàn)行糧食補貼政策對保證糧食數(shù)量的安全起到了較大的作用，政策本身作用和政策的示范作用對提高農(nóng)民的種糧積極性都是有幫助的；目前來看，在現(xiàn)行糧食補貼政策中，糧食的質(zhì)量安全只有通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)的良種補貼來得以保證，但是也存在補貼品種有限，覆蓋率有待進一步提高等問題；而糧食的生態(tài)安全方面是糧食補貼政策中最需要加以完善的。

（二）對策建議

1. 提高科技要素的貢獻率，防止糧食生產(chǎn)中“倒U型曲線”的出現(xiàn)。糧食生產(chǎn)中的投入要素也存在邊際生產(chǎn)率遞減的問題，但是與一般商品的生產(chǎn)不同的是，糧食的生產(chǎn)更多地受到了自然資源的制約。所以為了提高糧食的產(chǎn)量，糧食補貼政策更加應(yīng)該增加科技方面的投入，并且這些科技要真正能為農(nóng)民所接受和使用。

2. 擴大良種補貼范圍，鼓勵生物農(nóng)藥的使用。我國目前良種補貼的范圍在不斷擴大，為糧食的質(zhì)量安全提供了保障。但是在糧食生產(chǎn)的環(huán)節(jié)中，糧食的質(zhì)量還受到了化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的影響。在目前我國實施的農(nóng)資綜合補貼中，應(yīng)該提高對生物農(nóng)藥的補貼額度，以減少糧食的農(nóng)藥殘余超標等不安全因素，這同時也有利于生態(tài)環(huán)境的維護。

3. 實行休耕地制度，保持土壤的肥力。歐美國家的經(jīng)驗表明實行休耕地制度，可以減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。同時農(nóng)民也可以更多地根據(jù)市場信號自主決定生產(chǎn)行為，最終形成市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，對糧食生產(chǎn)的長期穩(wěn)定是有利的。而且這也可以使農(nóng)民收入多元化，促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

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責任編輯、校對：關(guān) 華