合肥市國土資源節(jié)約集約利用研究

王濤

摘 要：作為創(chuàng)建國土資源集約利用模范縣（市）試點單位，合肥市在集約節(jié)約用地工作中充分結(jié)合自身區(qū)位特點，全面落實“4個全面”，提升本區(qū)域資源節(jié)約集約利用水平。合肥市堅持規(guī)劃先導，優(yōu)化布局，積極利用規(guī)劃編制，提高土地的使用效率；加強土地出讓管理，完善土地供應全程監(jiān)管、全域監(jiān)管；依法處置閑置土地，加大盤活存量土地力度；構(gòu)建指標評價體系，建立節(jié)約集約用地長效管理機制，拓寬公眾參與和監(jiān)管渠道，加強與行業(yè)協(xié)會、規(guī)劃設計院等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，確保節(jié)約集約用地措施的落實。

關鍵詞：土地資源；集約節(jié)約；土地利用；模范試點；合肥市

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）20-16-03

Abstract：Due to own characteristics，Hefei city，as the experimental unit in the creating land intensive use model county movement，promote the level of resource usage.Hefei persists urban planning，optimization of spatial distribution，and actively carrys out the planning of underground space usage to promote the efficiency of land use； persists enhancing the management in the process of land granting，perfecting supervision in the process of land supply； persists making good use of land reserves； persists setting up index evaluation system and long-term management system of land intensive use.In the work，we established the joint responsibility mechanism，cleared the functional roles and responsibilities of departments，broadened the planning institutes to form a powerful group to implement the land intensive use measures.

Key words：Land resource；Intensive use；Land use； Experimental unit；Hefei City

土地作為人類生存與生產(chǎn)的基礎物質(zhì)條件，是一切經(jīng)濟活動中最基本的生產(chǎn)資料。目前我國正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，其突出特點就是各類建設用地量大，土地資源供需矛盾愈加明顯，兼具經(jīng)濟發(fā)展與土地資源保護的任務極其艱巨[1]。

1 合肥市土地利用基本現(xiàn)狀

合肥，位于北緯31°52′、東經(jīng)117°17′，地處中國中部，長江、淮河之間，是全國唯一環(huán)抱5大淡水湖之一 ——巢湖的省會城市。因東淝河、南淝河于此匯合而得名，并因隋唐明清時為廬州路、郡、府治所在而別稱廬州，1952年成為安徽省省會?，F(xiàn)轄4縣1市4區(qū)，即肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣，巢湖市，瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)和包河區(qū)。有3個國家級開發(fā)區(qū)和14個省級開發(fā)區(qū)，全市總面積1.14萬km2，常住人口752萬人。

合肥市國土資源局的土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，2006年末，合肥市總面積為1 054.42萬hm2。其中，農(nóng)業(yè)用地面積為819.6萬hm2，占總面積的77.7%，建筑用地面積為175.7萬hm2，占總面積的16.6%，未利用土地面積為59.90萬hm2，占總面積的5.7%。加上巢湖市、廬江縣的500hm2，截至2014年，我市城鄉(xiāng)總規(guī)模實際已達2 111hm2。

合肥市以節(jié)約集約用地作為突破口和切入點，宏觀上引導土地利用向節(jié)約集約方面發(fā)展，力爭發(fā)揮微觀市場配置資源的基礎性作用，及時總結(jié)研究和探索城區(qū)在推進土地資源節(jié)約集約利用方面形成的新機制，走出一條建設占地少、利用效率高、符合市情的土地利用新方法，為深入貫徹落實四個全面、推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展奠定扎實基礎[2]。

2 規(guī)劃先行，優(yōu)化布局，探索建設用地二次開發(fā)，加快推進節(jié)約集約利用土地資源

2008年10月，合肥市被國土資源部批準為全國唯一的節(jié)約集約用地試點市，緊緊抓住這一難得的歷史機遇，在國土資源部的大力支持下，大膽探索，勇于實踐，形成了以“土委會”決策為核心的頂層設計，以“兩規(guī)融合”為核心的空間統(tǒng)籌，以“雙向約束”為核心的政企聯(lián)動，以“陽光地產(chǎn)”為核心的市場配置的土地管理新格局，節(jié)約集約用地試點工作取得階段性成果。

2.1 在工業(yè)項目用地上 信念是“單層廠房要在這代人手里徹底消滅”，制定了工業(yè)項目用地“五要素”，原則要求“多層廠房放行，單層廠房說明”，明確要求對單層廠房嚴格審查[3]。

2.2 在標準化廠房用地上 堅定了鼓勵建設多層標準化廠房的信心。用地計劃和指標盡量向多層標準化廠房項目傾斜，2013年安排多層標準化廠房項目用地計劃較去年多了1倍多。市財政也安排專項資金，按開發(fā)園區(qū)建成的3層和3層以上標準化廠房投資額的30%給予獎勵。規(guī)劃設計上，要求辦公研發(fā)及生活服務等配套設施建筑使用面積不得多于10%，節(jié)地率均在50%以上。

2.3 在保障性住房用地上 原則是“多用存量、少用增量”。特別是拆遷安置房，加大了城中村和舊城改造力度。通過拆遷安置“三榜公示”制度，確保安置面積“無水分”、“最小化”，要求單個項目“自求平衡”，目的就是用最少的安置用地，實現(xiàn)最大的安置效益。安置房設計上，要求在保障安置戶生活環(huán)境有改善的基礎上，全部建設高層建筑。

2.4 在年度增量用地使用上 近年來，安徽省委、省政府在新增建設用地計劃的安排上，給予了合肥市極大傾斜支持，但即使如此，與需求量相比，也只能滿足10%～20%。為了讓有限的用地計劃和指標利用效益最大化，市委市政府要求國土部門沖在招商第一線，把好第一關。聯(lián)想、華南城、萬達、恒大、寶能等大項目都由國土部門主談，第一時間壓縮了規(guī)模，也節(jié)約了時間，現(xiàn)在有的項目已經(jīng)產(chǎn)生了效益。

2.5 在企業(yè)存量土地自用上 合肥市出臺了《關于促進存量商業(yè)用地升級改造提高土地利用效益的意見》、《關于盤活存量用地提高土地利用效益的意見》、《關于促進工業(yè)用地集約利用的意見》。雖然執(zhí)行期只有1a，但是76個項目經(jīng)市土委會批準，80.67hm2土地得到了再利用，不僅優(yōu)化了城市功能，改變了城市面貌，而且增加了土地使用效益，政府也通過無地招商增加了11.5億元土地出讓金收益。

2.6 在企業(yè)存量土地盤活上 “找到存量、盤活存量”，是近年來我們的工作重心。比如，落戶于合肥市的恒安（合肥）生活用品有限公司。這家公司隸屬于恒安集團，占地6.67hm2，主要產(chǎn)品為嬰兒紙尿褲和紙品系列，原先年產(chǎn)能只有8萬t。因產(chǎn)品市場需求量，一直想要擴大產(chǎn)能，可是周邊沒有空間。了解到企業(yè)困難，市委書記、市長親自協(xié)調(diào)旁邊一家產(chǎn)能不大混凝土生產(chǎn)央企退出土地，寶貴的空間給了恒安后，其產(chǎn)能達到50萬t以上。

2.7 在已供土地后期監(jiān)管上 強化了項目開竣工和稅收的約束和處罰。對未按約定時間開竣工的項目，實施違約罰款直至收地的處罰，截至目前，已對多個項目實施違約處罰，收取違約金約3 000萬元。對未按約定數(shù)額繳納稅收的，明確由國稅部門進行追繳。2014年10月30日，市地稅局和市國土局又聯(lián)合出臺了“以地控稅、以稅節(jié)地”試點的實施方案，兩部門將建立聯(lián)合行動機制和稅源信息、土地信息共享機制，促進土地節(jié)約集約利用。

3 嚴格管理，創(chuàng)新機制，全面落實節(jié)約集約利用

土地供應全程監(jiān)管、全域監(jiān)管的完善是構(gòu)建節(jié)約集約用地長效監(jiān)督機制的重點。合肥市在國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動中，堅持完善土地出讓合同管理，嚴格建設用地儲備制度，深入調(diào)查，盤活存量，確保土地管理對合肥地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，以及產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設中的綜合調(diào)控力[4]。

嚴制劃撥供地范圍，界定出國家重點扶持基礎設施項目和經(jīng)營性基礎設施項目界限，確保經(jīng)營性基礎設施項目用地納入有償供地范圍。進一步加強劃撥用地的管理，對于國家重點扶持的水利、能源、交通等基礎設施項目用地，要取消項目預留地；按照標準核定用地面積，需要分期建設的，必須根據(jù)近期建設實際的需要來提供土地。不僅要規(guī)范經(jīng)營性土地出讓制度、建立新增建設用地管理制度，還要完善存量土地管理制度，實現(xiàn)建設用地動態(tài)監(jiān)管完善建設用地跟蹤管理制度。其主要做法有：

3.1 降低土地流轉(zhuǎn)的成本 如果存量土地流轉(zhuǎn)成本過高，勢必會造成使用地者在利益權衡下做出舍“存”取“新”的選擇。在當前土地流轉(zhuǎn)收費體制上，受讓存量土地不但需要支付與新增用地相當?shù)某鲎尳?、土地補償費、管理費，還要承擔一筆數(shù)額較大的交易契稅，在一定程度上遏制了存量土地交易的勢頭，應予以修正。在稅費上應予以削減，建立低標準交易收費體系。

3.2 土地保有負擔的增加 具體措施上，可采取收取“土地保有稅”、土地年租金等形式來增加土地保有者用地的負擔。

3.3 土地置換的實現(xiàn) 土地置換是實現(xiàn)土地集約利用的重要手段，在城市土地使用制度改革的基礎上，實行梯度式轉(zhuǎn)移，有計劃地把那些占用土地多、投資強度低、污染排放量大的企業(yè)從城市轉(zhuǎn)移，騰出空間發(fā)展高層次的產(chǎn)業(yè)。逐步建立規(guī)模適當、布局合情、利用高效的建設用地體系。同時，在城市開發(fā)建設中，對土地使用權出讓和劃撥后應跟蹤管理，對各種原因帶來的違法用地應堅決查處，利用現(xiàn)代科技手段實施動態(tài)監(jiān)管。健全建設用地利用檔案，提高建設用地管理水平，使建設用地管理工作具體化、規(guī)范化和科學化。

4 建設用地二次開發(fā) 提高土地節(jié)約集約的主要措施

2013年9月，省政府出臺《關于進一步強化土地節(jié)約集約利用工作的意見》，從4個方面，提出了20條意見。為貫徹落實該意見，結(jié)合黨的十八大和十八屆三中全會的精神，在已經(jīng)出臺的“三十條”基礎上，以“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，進一步創(chuàng)建城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地新機制”為主題，草擬合肥市的貫徹意見，準備從5個方面，就工業(yè)用地出讓方式改革、征地補償安置制度改革、地下空間開發(fā)利用等再提出30條節(jié)約集約用地要求。

4.1 繼續(xù)提升節(jié)約集約用地水平 編制節(jié)約集約用地典型案例，在城鄉(xiāng)土地利用中促進、示范和推廣節(jié)地新技術。在擴大國有建設用地市場配置范圍的同時，大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。建立低效利用土地的提級機制和落實閑置土地的收回機制。針對產(chǎn)業(yè)用地、存量土地升級改造、民營企業(yè)自有土地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)開發(fā)用地、孵化器項目用地等，探索制定新政策，最大限度地盤活存量，釋放空間，并解決遺留問題。

4.2 探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場 本著“同等入市、同權同價”原則，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地平等入市。讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。為此做好以下3項工作。

4.2.1 嚴格落實土地用途管制和規(guī)劃管理要求 建設用地具有較強的不可逆性，實行用途管制，是確保土地利用經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的重要舉措[5]。合肥市各類建設，將嚴格執(zhí)行土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃。在此基礎上，合肥市將抓住區(qū)劃調(diào)整的機遇，力爭在土地利用總體規(guī)劃修編工作上取得突破。

4.2.2 做好城鄉(xiāng)建設用地確權登記發(fā)證工作 繼續(xù)加快城鎮(zhèn)國有建設用地的確權登記發(fā)證工作步伐。在清晰確權發(fā)證主體的基礎上，加快農(nóng)村地籍調(diào)查，完成農(nóng)村集體建設用地、宅基地的確權登記發(fā)證工作[6]。加快建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。在國家政策基礎上，抓緊研究制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例或辦法，明確統(tǒng)一實施不動產(chǎn)登記的工作程序、方法和標準。

4.2.3 繼續(xù)擴大市場配置國有建設用地范圍[7] 制定出臺政策，充分發(fā)揮二級市場的作用，促進存量劃撥用地盤活。在新增建設用地中，探索出臺經(jīng)營性基礎設施用地有償使用政策，明確界定經(jīng)營性基礎設施用地有償使用的范圍、類型、供應方式、價格標準、供應條件等。

4.2.4 繼續(xù)加大土地綜合整治工作的力度 這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的關鍵所在，是農(nóng)民宅基地退出的前提要務[8]。加強土地整治和新村建設設計和施工隊伍機構(gòu)庫建設，高度重視新村建設，尊重農(nóng)民意愿，推動建立先建后遷再拆新機制。健全國土資源管理組織架構(gòu)，盡可能下放權力，尤其要實施好強鎮(zhèn)擴權，切實加強基層國土資源管理機構(gòu)隊伍建設，發(fā)揮好鎮(zhèn)級國土部門中堅作用[9]。

參考文獻

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（責編：徐煥斗）