淮河安徽段采砂管理探討

熊志斌 熊志剛

工程管理

淮河安徽段采砂管理探討

熊志斌 熊志剛

安徽省地處淮河中游，境內(nèi)淮河干流上自河南、安徽交界的洪河口，下至安徽、江蘇交界的洪山頭止，河道長(zhǎng)420公里，流域面積6.7萬(wàn)平方公里，砂石資源較為豐富。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及沿淮城鎮(zhèn)建設(shè)速度的加快，市場(chǎng)對(duì)于砂石資源的需求不斷攀升。由于內(nèi)河砂石開(kāi)采技術(shù)門檻低、利潤(rùn)大、運(yùn)輸便利，在巨大利益的驅(qū)使下，各地河道采砂業(yè)發(fā)展迅猛。部分地區(qū)存在采砂管理粗放、亂挖濫采現(xiàn)象猖獗、資源管理無(wú)序的問(wèn)題，影響河勢(shì)穩(wěn)定和危及堤防安全的非法采砂行為時(shí)有發(fā)生，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社會(huì)安定造成較壞影響，也給采砂管理工作帶來(lái)較大壓力。因此，加強(qiáng)河道非法采砂管理工作，完善河道采砂管理、經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)于促進(jìn)淮河河道采砂的規(guī)范化管理有著十分重要的意義。筆者結(jié)合近幾年從事水政執(zhí)法工作的感受和體會(huì)，提出加強(qiáng)河道采砂管理工作的一些建議。

一、淮河安徽段采砂管理現(xiàn)狀

1.淮河采砂船主要分布情況

根據(jù)安徽省監(jiān)察總隊(duì)淮河支隊(duì)各執(zhí)法大隊(duì)的統(tǒng)計(jì)資料，截至2015年2月下旬，淮河干流安徽段共有采砂船只995條，比2014年底的968條略有增加，其中高架船225條，小泵船770條。高架船主要分布在潁上魯口子、壽縣方坎子、淮南21航標(biāo)桿段、懷遠(yuǎn)南湖以及黃疃窯、蚌埠市馬城等處；小泵船主要分部在阜南、霍邱、鳳臺(tái)毛集、蚌埠市高鐵橋、鳳陽(yáng)、五河等地。

2.淮河采砂從業(yè)人員情況

據(jù)調(diào)查，淮河采砂從業(yè)者主要分以下三類：第一類是以往漁業(yè)社的漁民，其所有船只比較簡(jiǎn)單，俗稱小搗泵，采砂泵直徑約8吋左右，總數(shù)約占淮河采砂船只總量的20%；第二類是沿淮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民，其所有船只多為水泥船，采砂泵直徑約10～12吋，總數(shù)占淮河采砂船只總量的60%（其中自采自卸類船舶占比10%）；第三類是沿淮市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，其所有船只多以鋼制高架船為主，采砂泵直徑約14～18吋，數(shù)量占淮河采砂船只總量20%，建造費(fèi)用約100萬(wàn)～200萬(wàn)元。

此外，在2014年10月期間，淮河干流潁上、淮南、懷遠(yuǎn)、蚌埠水域相繼發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)改裝的新型液壓式高架采砂船只近百余條，此類船只具有隱蔽性強(qiáng)、采砂泵大、機(jī)動(dòng)性快等特點(diǎn)。

3.淮河采砂管理機(jī)構(gòu)情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，淮河干流安徽段現(xiàn)有水政執(zhí)法人員230多人，執(zhí)法艇24艘，執(zhí)法車輛19輛。

2008至2011年間，安徽省水政監(jiān)察總隊(duì)在淮河流域相繼部署三個(gè)采砂執(zhí)法管理大隊(duì)，負(fù)責(zé)淮河流域執(zhí)法巡查和采砂監(jiān)督。大隊(duì)共有正式隊(duì)員27名，由安徽省淮河河道管理局淮河支隊(duì)統(tǒng)一管理。

4.停靠點(diǎn)管理情況

安徽省水利廳于2014年2月28日頒布《長(zhǎng)江淮河干流安徽段采砂船舶集中停靠點(diǎn)設(shè)置及管理辦法》，但從采砂執(zhí)法大隊(duì)的巡查情況來(lái)看，沿淮各地區(qū)大部分停靠點(diǎn)執(zhí)行情況較差：阜南、霍邱等地涉砂船只在集中停靠點(diǎn)?？壳闆r較好，但其他地區(qū)?？奎c(diǎn)船只較少；壽縣方坎子、淮南21標(biāo)、懷遠(yuǎn)黃疃窯、城關(guān)、渦河口、蚌埠市高鐵橋等地涉砂船只未按規(guī)定集中?？?，亂停亂靠現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

5.水行政執(zhí)法情況

安徽省人民政府于2013年11月14日頒布《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》，其中第五條確定了公安、海事以及船舶主管部門的執(zhí)法主體地位。但截止到目前，淮河干流采砂管理工作的開(kāi)展仍舊僅靠各地水行政主管部門及淮河支隊(duì)三個(gè)采砂執(zhí)法大隊(duì)，其執(zhí)法力量較弱，對(duì)重點(diǎn)河段、敏感水域、交界河段難以有效監(jiān)管。水利部門與公安、海事部門協(xié)同執(zhí)法的管理模式難以展開(kāi)、采砂管理治標(biāo)不治本、執(zhí)法人員缺乏強(qiáng)制性手段的尷尬局面依舊是擺在采砂管理部門面前的一道難題。

二、存在的問(wèn)題

1.經(jīng)濟(jì)處罰手段力度不足

河道非法采砂屢禁不止的最大原因是違法成本太低。非法采砂行為最多違反相關(guān)行政管理?xiàng)l例，并不構(gòu)成刑事犯罪。根據(jù)《安徽省河道采砂管理辦法》第二十九條規(guī)定，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂者，由市、縣人民政府水行政主管部門或省水工程管理單位責(zé)令即刻停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并處以5000元以上20000元以下經(jīng)濟(jì)處罰；情節(jié)嚴(yán)重者，處以20000元以上50000元以下經(jīng)濟(jì)處罰。據(jù)調(diào)查，除去人工、油耗、機(jī)器損耗等成本，小型采砂泵船工作一夜的利潤(rùn)為五六千元，大型采砂泵船的利潤(rùn)可達(dá)兩三萬(wàn)元甚至更多。

數(shù)額較低的經(jīng)濟(jì)處罰對(duì)于非法采砂帶來(lái)的高額利潤(rùn)可謂杯水車薪，非法偷采行為在巨大利益驅(qū)使下，非法采砂現(xiàn)象屢禁不止。在巨額利潤(rùn)的吸引下，更多的非法采砂船主、非法營(yíng)運(yùn)船主、非法砂石場(chǎng)主參與其中，久而久之形成非法采砂灰色產(chǎn)業(yè)鏈，每個(gè)環(huán)節(jié)巨大的利潤(rùn)促使參與者環(huán)環(huán)相扣，層層包庇。

2.沿淮采砂管理建設(shè)開(kāi)展不足

2014年以來(lái)，安徽省持續(xù)對(duì)非法采砂進(jìn)行高壓嚴(yán)打，淮河干流采砂船只由年初的1739條減少到目前的995條，首次減少到千條以下。究其原因，減少的涉砂船只部分逃竄到了支流潁河、渦河以及史河（河南省），另一部分逃竄到河南、江蘇省境內(nèi)河段。造成這種現(xiàn)象是由于潁河渦河、史河地區(qū)原來(lái)采砂管理任務(wù)不重，“四個(gè)專門”（專門管理機(jī)構(gòu)、專門執(zhí)法隊(duì)伍、專門執(zhí)法裝備、專門執(zhí)法經(jīng)費(fèi)）建設(shè)缺失。

“四個(gè)專門”建設(shè)的缺失，造成管理機(jī)構(gòu)不專、執(zhí)法隊(duì)伍松散，執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠。打擊與整治非法采砂仍停留在以文件傳達(dá)文件、會(huì)議傳達(dá)會(huì)議的形式上。由于淮河河道沿線長(zhǎng)，僅靠淮河支隊(duì)三個(gè)大隊(duì)難以實(shí)現(xiàn)全天候的監(jiān)管，導(dǎo)致夜間非法偷采頻頻發(fā)生。尤其是跨省、跨市邊界水域，非法采砂船只兩邊流竄，各地執(zhí)法人員僅將其驅(qū)離本轄區(qū)或進(jìn)行罰款，并無(wú)更好的懲治手段，無(wú)法從根本上治理非法采砂。

3.“三無(wú)船只”取締難

根據(jù)2009年頒布的《安徽省河道采砂管理辦法》第十三條和2013年頒布的《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》第十一條，淮河河道采砂實(shí)行許可制度。即在安徽省內(nèi)各河道內(nèi)從事采砂經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都須持有河道采砂許可證。但淮河干流除2014年4月在淮南洛河洼可采區(qū)試采的4條采砂船具有合法許可外，其余所有采砂船只均為三無(wú)船只（指無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶適航證書、無(wú)船籍港的船舶），不具備采砂資格。此類非法船只難以取締的原因是多方面的：一是當(dāng)?shù)卣畬?duì)非法采砂的危害性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)于指導(dǎo)采砂管理工作有畏難情緒；二是未能開(kāi)展與船舶主管部門（航道、海事）的協(xié)同管理工作；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中利益相關(guān)者在執(zhí)法前通風(fēng)報(bào)信，當(dāng)?shù)貝簞?shì)力有暴力抗法行為；四是監(jiān)管人員執(zhí)法手段單一，處罰力度不夠，缺乏強(qiáng)制力，無(wú)法對(duì)非法采砂現(xiàn)象形成震懾；五是沿淮建筑市場(chǎng)砂石需求量大，對(duì)非法采砂行為的猖獗也起到了一定的推動(dòng)作用。

4.執(zhí)法成本高，缺乏長(zhǎng)效管理

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沿淮六市人民政府在2012年至2014年10月期間，共出動(dòng)執(zhí)法人員205109人次，執(zhí)法船22643艘次，執(zhí)法車輛29106車次，查獲非法涉砂船只13881艘次，拆除采砂機(jī)具19365臺(tái)（套），聯(lián)合執(zhí)法4104次，罰款1475.35萬(wàn)元。在耗費(fèi)了大量的人力、物力打擊非法采砂后，非法采砂仍屢禁不止，成效甚微。

5.執(zhí)法主體不明確，行政問(wèn)責(zé)制落實(shí)難

淮河采砂管理行政問(wèn)責(zé)制尚未形成具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)，僅以規(guī)定和條例的形式出現(xiàn)，沒(méi)有約束力度，也未能引起地方政府重視，缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制。從淮河近年采砂管理情況來(lái)看，雖然《安徽省淮河河道采砂規(guī)定》明確了各有關(guān)部門的職責(zé)，也在媒體上公布了采砂管理責(zé)任單位和責(zé)任人，但在實(shí)際工作中相互推諉和不作為現(xiàn)象普遍存在，造成各部門都可以管、各部門都不想管的局面。

三、建議與對(duì)策

1.加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是做好采砂管理工作的關(guān)鍵，也是重要保障。主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)河道采砂管理的重要性，認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實(shí)施《安徽省淮河河道采砂規(guī)定》，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)河道采砂管理工作，嚴(yán)格落實(shí)地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，落實(shí)責(zé)任追究制。按照《規(guī)定》做好淮河的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。

2.落實(shí)責(zé)任追究制，確保各項(xiàng)工作有序開(kāi)展

落實(shí)責(zé)任追究制就是落實(shí)管理職責(zé)內(nèi)容，明確管理工作范圍，是確保采砂作業(yè)、通航、防洪安全，確保執(zhí)法隊(duì)伍和人員安全，確保社會(huì)治安穩(wěn)定，確保實(shí)現(xiàn)河道采砂管理工作依法、科學(xué)、有序目標(biāo)的最重要環(huán)節(jié)。沿淮市、縣人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》第五條的職責(zé)分工認(rèn)真履行職責(zé)。水行政主管部門應(yīng)利用媒體加大本區(qū)域《規(guī)定》的宣傳力度，使沿淮鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾加深了解河道非法采砂的危害性以及嚴(yán)重性，做好采砂管理和監(jiān)督檢查工作；公安機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)按照《規(guī)定》加強(qiáng)水上治安管理工作，依法打擊河道采砂活動(dòng)中的違法犯罪行為，保障河道采砂執(zhí)法安全；交通運(yùn)輸（航道、海事）主管部門應(yīng)按照《規(guī)定》依法打擊資質(zhì)不全者從事采砂、運(yùn)砂作業(yè)的違法行為，堅(jiān)決取締“三無(wú)”營(yíng)運(yùn)船舶；船舶行業(yè)主管部門應(yīng)按照《規(guī)定》切實(shí)履行好職責(zé)，依法打擊為非法采砂船舶提供改造、修理的造船廠和流動(dòng)修造船；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)按照《規(guī)定》加強(qiáng)對(duì)采砂管理中的失職、瀆職行為進(jìn)行責(zé)任追究。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，進(jìn)一步嚴(yán)格推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的落實(shí)力度

加強(qiáng)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制是做好采砂管理的前提和保證，沿淮各地人民政府有關(guān)部門應(yīng)按照《規(guī)定》第五條的職責(zé)分工，各司其職，共同做好河道采砂管理工作。各級(jí)水行政主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)河道采砂管理和監(jiān)督檢查。同時(shí)要從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任等一層層簽訂責(zé)任狀，實(shí)施層次管理，提高行政官員的政治責(zé)任心，為河道采砂管理提供責(zé)任追究上的保障。進(jìn)一步加快問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序、問(wèn)責(zé)機(jī)制制度化進(jìn)程，完善行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)淮河河道采砂管理將起著十分重要的保證作用。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)集中?？奎c(diǎn)管理辦法

拆除涉砂船舶非法采砂機(jī)具，落實(shí)集中停靠點(diǎn)管理辦法是從源頭上遏制非法采砂的有效手段。沿淮各地人民政府應(yīng)嚴(yán)格按照2014年2月28日安徽省水利廳出臺(tái)的《長(zhǎng)江淮河干流安徽段采砂船舶集中?？奎c(diǎn)設(shè)置及管理辦法》嚴(yán)加看管采砂船舶，對(duì)私自安裝采砂機(jī)具的，要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。要始終保持對(duì)淮河河道采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，讓非法采砂船只無(wú)處躲藏，無(wú)利可圖。同時(shí)要加大對(duì)拆除涉砂船舶非法采砂機(jī)具的拆除力度，制定詳細(xì)的時(shí)間表和進(jìn)度圖。并督促地方政府關(guān)閉沿淮非法小型船舶修造廠，嚴(yán)禁給涉砂船舶進(jìn)行設(shè)備維修和加工。

5.加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)一步綜合執(zhí)法能力

加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法是遏制非法采砂的必要手段，沿淮各地應(yīng)按照《規(guī)定》第十六條的規(guī)定簽訂邊界共管協(xié)議，加強(qiáng)河道采砂的協(xié)調(diào)和配合。各職能部門應(yīng)按照職責(zé)分工，各司其職，相互配合，要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)水域、重點(diǎn)河段和重點(diǎn)時(shí)段的布控與巡查，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，從源頭上進(jìn)行遏制。并堅(jiān)持陸治水打的原則，加強(qiáng)對(duì)非法運(yùn)砂船和非法砂場(chǎng)的查處與整治力度，依法進(jìn)行懲處。同時(shí)要積極推進(jìn)安徽省非法采砂判罪入刑工作，遏制非法采砂的囂張氣焰，改變過(guò)去非法采砂查而不怕、罰而不絕、拘而不止的局面。為依法規(guī)范淮河安徽段涉砂船舶的管理，有效遏制采砂、運(yùn)砂以及銷砂等各類涉砂違法犯罪活動(dòng)提供法律上的保證。

6.做好疏堵結(jié)合，加快推進(jìn)可采區(qū)以及采砂許可工作

疏堵結(jié)合，方能長(zhǎng)治久安。目前淮河僅有一處試采區(qū)，且推進(jìn)速度比較緩慢，也不夠規(guī)范，滿足不了市場(chǎng)需求。因而沿淮各地要積極探索河道采砂管理新模式，不等不靠，調(diào)整改變工作思路，可借鑒其他省采砂管理的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行試點(diǎn)，并結(jié)合安徽省行蓄洪區(qū)調(diào)整改造施工開(kāi)展工程性采砂。要盡快出臺(tái)《安徽省淮河干流河道采砂許可實(shí)施辦法》和《安徽省淮河干流采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》，以便推進(jìn)可采區(qū)采砂許可工作，解決市場(chǎng)對(duì)河砂的剛性需求。要通過(guò)加強(qiáng)采砂管理工作，規(guī)范河道采砂秩序，維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，切實(shí)保障工程安全，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000）