城市道路地下管線綜合規(guī)劃設(shè)計的探索與研究
——《武漢市城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定》編制解析

方琦，邵義安，徐建初，鄒曉斌，肖峻，成小溪

（1. 上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市200092；2. 武漢市管網(wǎng)建設(shè)管理站，湖北武漢430023）

城市道路地下管線綜合規(guī)劃設(shè)計的探索與研究
——《武漢市城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定》編制解析

方琦1，邵義安2，徐建初1，鄒曉斌2，肖峻1，成小溪2

（1. 上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市200092；2. 武漢市管網(wǎng)建設(shè)管理站，湖北武漢430023）

城市道路地下管線是市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著城市能源的輸送、信息的傳遞，關(guān)乎城市的安全、居民的生活，被譽為城市的"血管"和"神經(jīng)"，是城市的生命線工程。我國的城市化地區(qū)經(jīng)歷了幾十年或幾百年的開發(fā)建設(shè)，城市道路地下管網(wǎng)如蛛網(wǎng)密布，各類地下管線各自為政，現(xiàn)狀地下管線基礎(chǔ)信息缺失，造成了城市開發(fā)建設(shè)、改擴建過程中的重復(fù)建設(shè)、資源浪費，同時施工過程中對現(xiàn)狀管線的破環(huán)給城市安全帶來了重大隱患，并可能造成巨大的生命財產(chǎn)損失。從上述問題出發(fā)，結(jié)合武漢市人民政府2012年出臺的《武漢市城市管線管理辦法》，編制《武漢市城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定》，推進管線與道路同步建設(shè)，并為城市道路地下管線的規(guī)劃設(shè)計、審批審查提供依據(jù)，逐步做到合理建設(shè)，科學(xué)監(jiān)管。

城市道路；地下管線；規(guī)劃設(shè)計

0　前言

當(dāng)前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，粗放的城市建設(shè)模式也逐漸得以轉(zhuǎn)變，規(guī)劃、設(shè)計、施工的管理和流程也都得以規(guī)范；但是，作為城市“血管”和“神經(jīng)”的生命線工程——城市地下管網(wǎng)工程的建設(shè)卻依然各自為政，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)管困難、“馬路拉鏈”現(xiàn)象層出不窮、竣工信息可靠性差等一系列問題，見圖1。

圖1　管線建設(shè)亂狀

在此背景下，武漢市人民政府2012年出臺了《武漢市城市管線管理辦法》，明確各相關(guān)部門在城市道路地下管網(wǎng)建設(shè)過程中應(yīng)承擔(dān)的管理職能和監(jiān)管職責(zé)，避免地下管線建設(shè)過程中的各自為政、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，做到統(tǒng)籌管理，同步建設(shè)。國務(wù)院2014年6月14日發(fā)布了《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，從國家層面上進一步強調(diào)了管控地下管線的重要意義。

為規(guī)范城市道路地下管線綜合的規(guī)劃設(shè)計及管線建設(shè)，明確其設(shè)計技術(shù)審查相關(guān)要求，編制了《武漢市城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定》。

2　國內(nèi)外地下管線建設(shè)管理概況

2.1我國城市地下管線建設(shè)管理現(xiàn)狀概況［1］

改革開放以前，我國的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)均相對滯后，城市地下管線的建設(shè)也是以實用性為原則，缺乏規(guī)劃前瞻性和實施系統(tǒng)性；同時對地下空間資源的科學(xué)合理利用缺乏綜合考慮，各類管線的建設(shè)各自為政。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，上海、南京等城市對地下管線的建設(shè)管理也進行了思考，并學(xué)習(xí)了國外的先進經(jīng)驗，逐漸開展城市道路地下管線綜合的規(guī)劃設(shè)計工作，但尚未形成理論成果和相對固定機制，往往依靠行政手段或者技術(shù)人員來協(xié)調(diào)地下管線綜合的規(guī)劃與設(shè)計。

2.2我國城市地下管線建設(shè)管理存在的問題［2-6］

（1）產(chǎn)權(quán)混亂

城市道路地下管線一般指道路規(guī)劃紅線和管線專用走廊控制紅線范圍內(nèi)的給水、排水、電力、照明、燃?xì)?、熱力、通信等工程管線及其附屬設(shè)施，種類繁多。目前，隨道路工程同步規(guī)劃、設(shè)計，由政府統(tǒng)一建設(shè)和管理的通常只有雨污水管線，其他管線則分別隸屬于自來水、電力、通訊、燃?xì)獾炔煌髽I(yè)所有和管理。因產(chǎn)權(quán)和投資主體的不一致，導(dǎo)致各類管線的規(guī)劃建設(shè)中的要求不同，各專業(yè)管線的規(guī)劃也難以做到協(xié)調(diào)一致，必然導(dǎo)致地下管線建設(shè)過程中的無序狀態(tài)；因各專業(yè)管線竣工資料的獨享性，必然導(dǎo)致日常管理過程中，難以做到協(xié)同管理，容易因地下管線的破壞帶來路面塌陷、爆炸等安全事故。

（2）規(guī)劃可實施性差

我國的城鎮(zhèn)化及城市建設(shè)過程中，在北京、上海等大城市基本上可以做到規(guī)劃先行，項目的建設(shè)基本上參照規(guī)劃進行，但大多數(shù)時候、大多數(shù)地方，存在規(guī)劃滯后、規(guī)劃調(diào)整等問題，導(dǎo)致地下管線綜合設(shè)計形同虛設(shè)，做到那算哪的狀態(tài)，必然導(dǎo)致地下管線建設(shè)管理的混亂。

（3）建設(shè)管理經(jīng)驗不足、重視程度不夠

多年來，我們的城市建設(shè)一支存在“重地上、輕地下”的現(xiàn)象，對地下管線的建設(shè)管理重視程度不夠。有各類管線的專業(yè)技術(shù)人員，但缺少管線綜合的專業(yè)技術(shù)人員；有建設(shè)項目的專業(yè)管理人員，但缺少管線綜合的專業(yè)管理人員。

2.3國外城市地下管線建設(shè)管理現(xiàn)狀概況

國外大規(guī)模的市政工程管線建設(shè)起步較早，早在一個多世紀(jì)前，國外專家學(xué)者就對城市管線綜合進行了研究探討。并在這些方面取得了很大成就，積累了豐富的經(jīng)驗，形成了較為成熟的理論和技術(shù)。

（1）規(guī)劃先行、確保實施

城市道路地下管線是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 需要根據(jù)城市總體規(guī)劃，制定各專業(yè)管線的專項規(guī)劃，從而制定具有可持續(xù)發(fā)展、適度超前的地下管線的前期規(guī)劃，尤為重要的是，需以上述規(guī)劃為依據(jù)，制定地下管線實施規(guī)劃和投資計劃，確保建設(shè)計劃按規(guī)劃逐步推進。

（2）完善協(xié)調(diào)機制、進行科學(xué)決策

為保證地下管線規(guī)劃建設(shè)的公平公正和有效實施， 政府必須考慮和顧及各方利益， 建立一個廣泛參與又相互協(xié)調(diào)的決策機制， 全面吸收技術(shù)專家用戶群體和有關(guān)利益群體的意見。美國各大城市在地下管線規(guī)劃建設(shè)方面， 就是采取利益相關(guān)者參與管理的方式， 而且大多都已經(jīng)制度化，常見的有政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會等，其中聽證會是最普遍又有效的方法。德國各城市也都成立了由城市規(guī)劃專家和政府官員、執(zhí)法人員及市民等組成的“公共工程部”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)地下管線的規(guī)劃、建設(shè)、管理；所有工程的規(guī)劃方案， 必須包括有線電視、水、電力、煤氣和電話等地下管道的已有分布情況和擬建情況，同時還要求做好與周邊管道的銜接；對于較大的地下管線工程， 還必須經(jīng)議會審議，議會審議采取聽證會的形式，只有經(jīng)過聽證會同意，工程才能被審批通過。

（3）立法監(jiān)督、加強監(jiān)管

首先， 通過立法來確立政府在城市規(guī)劃中的權(quán)威地位。西方國家的法律法規(guī)比較健全，規(guī)范化程度較高，因此，城市規(guī)劃的法定效率也比較高，具有很強的權(quán)威地位。市政府通常能在城市地下管線的規(guī)劃過程中， 明確管理主體地位；其次，在建設(shè)、經(jīng)營過程中發(fā)揮城市政府的監(jiān)控主體作用，地下管線直接關(guān)系到社會公共利益， 不論是由政府直接經(jīng)營管理， 還是由私營部門投資經(jīng)營，都必須接受政府的監(jiān)督和控制。

3　武漢市地下管線建設(shè)管理現(xiàn)狀概況［7-8］

目前，武漢市地下管線涉及供水、雨水、污水、供電、路燈、燃?xì)?、通信?大類，總長度達(dá)2萬多公里。經(jīng)調(diào)查了解，武漢市在管線建設(shè)和管理中主要存在以下問題。

（1）管線竣工資料不準(zhǔn)確、不完整，缺乏現(xiàn)狀地下管線的綜合管理體系。

（2）施工管理混亂、隨意挖掘，地下管線事故時有發(fā)生。

（3）受制于當(dāng)前體制，管線建設(shè)往往是各自為政，重復(fù)開挖道路敷設(shè)地下管線現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響道路建設(shè)質(zhì)量和正常交通秩序。

（4）受制于當(dāng)前體制，管線信息管理各自為政，難以綜合利用，不利于地下空間的綜合利用和城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

4 《武漢市城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定》主要內(nèi)容及作用

（1）技術(shù)規(guī)定

現(xiàn)行的國家規(guī)范《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》GB50289-98編制年代已較久，文本中的部分內(nèi)容已經(jīng)難以滿足目前城市地下管線的規(guī)劃、設(shè)計、施工的實際情況和要求，根據(jù)住建部印發(fā)建標(biāo)【2009】88號文通知，2012年8月由沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院會同昆明市規(guī)劃設(shè)計研究院共同對現(xiàn)行GB50289-98規(guī)范進行局部修訂調(diào)整，已形成征求意見稿。

在我國，南京、鄭州、大同等城市為推進地下管線設(shè)計工作的順利進行，結(jié)合地區(qū)概況，制定了適用于本地區(qū)地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定，本次技術(shù)規(guī)定依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，結(jié)合武漢市實際情況，制定適用于武漢市的城市道路地下管線綜合設(shè)計技術(shù)規(guī)定，用以指導(dǎo)武漢市的地下管線綜合規(guī)劃設(shè)計工作。

（2）文件編制深度

管線綜合修建性詳細(xì)規(guī)劃、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計是《武漢市城市管線管理辦法》（市人民政府令第225號），提出的“六個環(huán)節(jié)同步”和“三次設(shè)計綜合”中的設(shè)計階段。

在修規(guī)階段，要求對工程項目范圍的現(xiàn)狀各類市政管線進行調(diào)查、甄別、復(fù)核、評估，調(diào)查現(xiàn)狀管線資料，以確定哪些管線可以利用，哪些必須遷移，哪些可以廢棄，初步確定現(xiàn)狀管線的搬、改、遷方案，以便合理安排新建管線的設(shè)計綜合。

在初步設(shè)計階段，必須按照批準(zhǔn)的修建性詳細(xì)規(guī)劃和各管線修規(guī)報告內(nèi)容，詳細(xì)的表述道路工程范圍、平面線型、紅線寬度、斷面布置、關(guān)鍵節(jié)點（尤其是涉及到規(guī)劃、正在設(shè)計進行中、在建階段的地下空間實施情況），根據(jù)各專業(yè)管線權(quán)屬單位的管線專項設(shè)計，充分考慮本階段管線綜合的要點、難點，進行管線綜合工程設(shè)計。對初步設(shè)計與規(guī)劃不一致的地方，要針對調(diào)整依據(jù)進行詳細(xì)說明，明確本階段管線綜合的選擇依據(jù)。協(xié)調(diào)與道路設(shè)計方案的相互關(guān)系，解決管線設(shè)計方案的可行性，指導(dǎo)各種管線進行施工圖設(shè)計。

在施工圖階段，管線綜合主要是匯總各專業(yè)管線施工圖設(shè)計成果，解決管線交叉、保護、施工組織等問題，確保管線有序?qū)嵤?，保證道路及管線工程質(zhì)量。

（3）設(shè)計審查要點

為確保管線綜合審查工作的規(guī)范化，制定統(tǒng)一的審查要求及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要包含技術(shù)條文、設(shè)計資質(zhì)、設(shè)計依據(jù)、設(shè)計方案、文件組成、文件深度等相關(guān)內(nèi)容。

5　結(jié)論

城市道路地下管線是一個十分復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，它的建設(shè)管理牽涉到方方面面，各行業(yè)、各部門之間的責(zé)、權(quán)、利均牽涉其中，在當(dāng)前階段，我們需要加強輿論宣傳，加大政府管控，并在協(xié)調(diào)好各行業(yè)、各部門責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上，進一步研究編制管理辦法和實施細(xì)則，只有這樣，才能將城市地下管線的建設(shè)、管理提升到更高的水平。

［1］ 白洋.城市工程管線綜合規(guī)劃設(shè)計關(guān)鍵技術(shù)研究［D］.陜西西安：西安建筑科技大學(xué)，2012.

［2］ 《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27 號）［Z］.

［3］《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（第74號主席令）［Z］.

［4］ GB 50289-98，城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范［S］.

［5］ 錢伯陽.管線綜合規(guī)劃提前介入重大市政項目的作用［J］.市政規(guī)劃，2011（2）：74-77.

［6］ 王玨.杭州市城市地下管線綜合管理研究［D］.浙江杭州：浙江大學(xué)，2006.

［7］《城市規(guī)劃編制辦法》（建設(shè)部令第146號）［Z］.

［8］《武漢市城市管線管理辦法》（市人民政府令第225號）［Z］.

TU992.23

B

1009-7716（2015）05-0219-03

2015-01-28

方琦（1980-），男，安徽安慶人，高級工程師，從事給排水設(shè)計工作。