綠色發(fā)展政策能夠促進就業(yè)顯著增加嗎?
——基于中國284個城市面板數(shù)據(jù)的實證分析*

何雄浪,史世姣

(西南民族大學 經(jīng)濟學院,四川 成都 610041)

一、引言

新時代我們要以滿足人民日益增長的美好生活需要作為經(jīng)濟發(fā)展的根本目的。習近平總書記在黨的二十大報告中指出,要“維護人民根本利益,增進民生福祉,不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民”。滿足人民日益增長的美好生活需要既要求“人與自然和諧共生”,也要求“在發(fā)展中保障和改善民生”。穩(wěn)定和增加就業(yè)是謀民生之利,是保障民生;保護生態(tài)環(huán)境是解民生之憂,是改善民生。因此,綠色發(fā)展和增加就業(yè)事關民生,且都是未來發(fā)展需關注的重點,二者不能偏廢。統(tǒng)籌落實綠色發(fā)展和增加就業(yè)兩個目標任務,需要協(xié)調好二者之間的關系。由此,如何實現(xiàn)綠色發(fā)展和增加就業(yè)的“雙重紅利”是值得我們進一步探究的問題。本文將結合綠色發(fā)展和增加就業(yè)兩大目標,探尋綠色發(fā)展政策對就業(yè)的影響,分析綠色發(fā)展政策影響就業(yè)的作用路徑。

本文從環(huán)境規(guī)制對就業(yè)的影響、環(huán)境規(guī)制對綠色發(fā)展效率的影響兩個維度進行文獻綜述。學者們就環(huán)境規(guī)制對就業(yè)的影響存在三種不同的觀點:第一種觀點認為環(huán)境規(guī)制能夠促進就業(yè)。一方面,由于污染品和勞動力具有總替代關系,企業(yè)在成本約束下會傾向于用相對便宜的勞動力替代污染品。因此,加強環(huán)境規(guī)制能夠增加就業(yè)[1]。另一方面,政策引導下的消費觀念改變會新增“綠色”就業(yè)[2-3]。第二種觀點認為環(huán)境規(guī)制會抑制就業(yè)。環(huán)境規(guī)制將使企業(yè)污染治理成本內(nèi)在化,削減企業(yè)的競爭力,迫使企業(yè)縮小生產(chǎn)規(guī)模,導致就業(yè)吸納能力減弱[4]。特別是我國的經(jīng)濟發(fā)展長期嚴重依賴高碳行業(yè),環(huán)境保護會迫使部分高碳企業(yè)退出,進而產(chǎn)生較大的就業(yè)損失[5]。第三種觀點認為環(huán)境規(guī)制對就業(yè)的影響存在非線性關系。環(huán)境規(guī)制對就業(yè)的影響效應取決于負向規(guī)模效應和正向替代效應的相對大小,故其總效應是不確定的。若考慮環(huán)境規(guī)制中存在的技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結構升級、勞動力熟練程度、勞動力成本、勞動力受教育程度、空間溢出效應、波特效應等因素,那么影響效果更加不確定[6-10]。同時,工具差異、行業(yè)異質性、區(qū)域異質性使得環(huán)境規(guī)制對就業(yè)的影響呈現(xiàn)不同的效果[11-13]。

部分文獻針對不同環(huán)境規(guī)制工具對綠色發(fā)展效率的貢獻情況展開研究。一方面,部分學者采用不同的實證模型和研究方法,評價分析不同環(huán)境規(guī)制政策工具的綠色發(fā)展效率。王紅梅運用貝葉斯模型平均方法分析在當前我國環(huán)境治理體系下不同類型環(huán)境政策工具的貢獻程度,研究發(fā)現(xiàn),命令—控制型工具和市場激勵型工具是現(xiàn)階段我國環(huán)境污染治理最有效的工具,而公眾參與型工具和自愿行動型工具尚不能有效地抑制環(huán)境污染[14]。王冠等運用Super-SBM模型、面板固定效應模型等研究方法,發(fā)現(xiàn)命令型環(huán)境規(guī)制工具存在“波特效應”,市場型環(huán)境規(guī)制工具存在“科斯定理”,因此,這兩種環(huán)境規(guī)制工具能夠提升綠色發(fā)展效率[15]。劉丹鶴運用靜態(tài)效率收益、動態(tài)創(chuàng)新激勵、行政管理成本、產(chǎn)品—要素市場模型從多維度闡釋命令—控制型工具和市場激勵型工具的優(yōu)劣勢,提出通過實施多重工具組合和綜合治理政策來創(chuàng)造更有效率目標導向的環(huán)境激勵[16]。另一方面,學者們從環(huán)境規(guī)制工具對綠色發(fā)展效率的作用機理出發(fā),分析不同環(huán)境規(guī)制工具對綠色發(fā)展的貢獻情況。曾倩等刻畫產(chǎn)業(yè)結構視角下命令控制型、市場激勵型、公眾參與型三種環(huán)境規(guī)制工具對環(huán)境質量的影響效應,發(fā)現(xiàn)在不同產(chǎn)業(yè)結構下,三種環(huán)境規(guī)制工具的污染治理效果存在差異[17]。韓楠、黃婭萍以京津冀地區(qū)重污染上市公司為樣本,發(fā)現(xiàn)命令控制型規(guī)制工具、市場激勵型規(guī)制工具能夠通過產(chǎn)權性質、高管薪酬等對企業(yè)綠色發(fā)展產(chǎn)生正向的調節(jié)作用[18]。

本文將從以下幾個方面進行拓展:一是研究主題方面,從城市層面出發(fā)探討綠色發(fā)展政策對就業(yè)的作用效果,這一研究視角契合改善民生福祉的時代要求,也對綠色發(fā)展政策實施效果的相關研究提供有益補充;二是識別策略方面,基于綠色發(fā)展政策實施的外生沖擊,采用雙重差分法實證分析綠色發(fā)展試點政策對就業(yè)的“凈效應”,減少測量誤差和遺漏變量對研究結果造成的偏誤;三是實踐指導意義方面,從產(chǎn)業(yè)結構升級、技術創(chuàng)新和對外貿(mào)易等三個維度探討綠色發(fā)展政策作用于就業(yè)的相關機制,為夯實綠色發(fā)展政策的前期發(fā)展成果提供重要的實踐價值,也為國家“十四五”期間優(yōu)化政策設計,實現(xiàn)綠色發(fā)展和增加就業(yè)兩大目標提供有益的政策啟示。

二、政策背景與理論分析

從綠色發(fā)展政策的初衷、特點、影響等方面出發(fā),探討綠色發(fā)展政策和低碳城市試點政策、綠色發(fā)展政策與增加就業(yè)、綠色發(fā)展政策對增加就業(yè)的作用機理等相關內(nèi)容。

(一)綠色發(fā)展政策與低碳城市試點政策

綠色發(fā)展以“尊重自然、順應自然、保護自然”為根本遵循,以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向,以尋求環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展為核心,以實現(xiàn)人與自然和諧共生為目標。將綠色發(fā)展融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面,會徹底革新和超越傳統(tǒng)發(fā)展方式、生活方式、管理方式和思維方式。破舊立新不免會有困惑和困難,實施綠色發(fā)展政策是一個考驗智慧和決心的過程。因此,綠色發(fā)展需要制度引導和保障。黨的十八大以來,我國共修訂環(huán)境相關法律8部,通過了40余項生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護改革方案或條例[19],生態(tài)文明“四梁八柱”的制度體系基本形成。從整體來看,現(xiàn)有的綠色發(fā)展政策大多屬于頂層設計且具有強制性,僅對地方政府設置了最低環(huán)境保護標準。一些地方政府存在“上有政策,下有對策”的心理,應對環(huán)境考核時出現(xiàn)“滿足最低環(huán)保標準的‘及格線’就交卷”的現(xiàn)象,甚至整個社會的環(huán)保工作還會產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。因此,當前具有頂層設計屬性的強制性政策還不足以確保我國實現(xiàn)高質量發(fā)展下的綠色發(fā)展目標。

2010年,國家發(fā)改委印發(fā)《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》,明確將5省8市作為首批低碳試點城市(1)首批國家低碳省區(qū)和城市試點范圍為:廣東、遼寧、湖北、陜西、云南5省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定8市。。2012年,國家擴大了試點范圍,確定將29個城市和省區(qū)納入試點范圍(2)第二批國家低碳省區(qū)和城市試點范圍為:北京市、上海市、海南省和石家莊市、秦皇島市、晉城市、呼倫貝爾市、吉林市、大興安嶺地區(qū)、蘇州市、淮安市、鎮(zhèn)江市、寧波市、溫州市、池州市、南平市、景德鎮(zhèn)市、贛州市、青島市、濟源市、武漢市、廣州市、桂林市、廣元市、遵義市、昆明市、延安市、金昌市、烏魯木齊市。。2017年,國家進一步擴大低碳城市試點范圍,確定在45個城市(區(qū)、縣)開展第三批試點工作。低碳城市試點政策是一項授權自主性、探索性、開拓性、柔性、綜合性的政策。首先,試點城市的選擇大多采用城市申報、專家評審的方式(3)第一批試點城市的選擇方式屬于上級指定,第二批和第三批試點城市的選擇增加了城市申報和專家評審環(huán)節(jié)。,地方政府可以自主選擇是否申報納入試點范圍。同時,在中央“自上而下”的授權下,地方政府自主開展“自下而上”的政策試點,充分給予地方政府自主權。其次,低碳城市試點政策采用頂層設計和試點示范相結合的模式,先行先試是為了拓荒,讓試點地區(qū)在政策空白領域結合本地區(qū)優(yōu)勢,自主探索政策工具,摸索出新的政策,提供可復制的經(jīng)驗[20]。再次,低碳試點政策是柔性政策。國家要求和鼓勵試點城市制定嚴格的政策目標,但沒有給出具體的試點目標任務,也沒有采取具體的強制性手段。最后,低碳試點政策是綜合性政策。試點城市可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構、資源稟賦、技術水平等制定符合實際情況的低碳城市發(fā)展方案,涉及生產(chǎn)、生活、出行等方方面面,雜糅不同類型的環(huán)境規(guī)制工具?；诖?在綠色發(fā)展政策中,低碳城市試點政策具有很強的代表性、示范性和綜合性(4)由于低碳試點政策具有代表性、示范性和綜合性,因此本研究中若無特別說明,綠色發(fā)展政策均指低碳城市試點政策。。

(二)綠色發(fā)展政策與增加就業(yè)

從低碳城市試點政策設計邏輯來看,該政策具有弱約束性和弱激勵性、資源稟賦異質性、區(qū)域異質性的特點。但從低碳城市試點政策的實踐來看,試點政策對地方政府具有“光環(huán)效應”以及成為典型的“示范效應”。

首先,從政策設計邏輯看,低碳城市試點政策是一項弱激勵、弱約束政策,同時從實踐效果看,試點政策具有“光環(huán)效應”和“示范效應”。不同于經(jīng)濟領域的其他試點政策,國家發(fā)改委基本沒有為試點城市提供資金支持和政策傾斜。低碳城市試點政策主要聚焦環(huán)境質量、環(huán)境保護,由于該試點政策不能直接推動地方經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè),甚至還會因提高環(huán)境規(guī)制強度,導致短期內(nèi)企業(yè)搬離、群眾失業(yè),因此,試點政策無法為地方官員帶來以經(jīng)濟指標為主的政績表現(xiàn)方面的提升。同時,國家沒有對試點城市設置具體的、剛性的目標責任和考核辦法,不能通過績效評估和項目審核等給地方政府帶來考核壓力。由于低碳試點政策具有弱約束、弱激勵的特點,部分城市持觀望的態(tài)度,采取既定發(fā)展模式,不改革、不創(chuàng)新、不“折騰”。因此,低碳試點政策對環(huán)境改善的作用,以及對經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)等更深層次的影響都十分有限。但是,從實踐情況來看,實施低碳試點的城市會獲得上級政府的政策傾斜和其他領域的優(yōu)先試點政策。另外,低碳城市試點政策對試點地方產(chǎn)生“光環(huán)效應”,成為典型、先進地區(qū)后會產(chǎn)生“示范效應”,因此,低碳城市試點政策會對地方政府產(chǎn)生激勵作用,使得試點地區(qū)選擇恰當?shù)囊?guī)制手段提升環(huán)境質量。而環(huán)境治理過程也必然伴隨著產(chǎn)業(yè)結構升級、技術研發(fā)創(chuàng)新、資本流動、就業(yè)需求變動等。研究表明低碳試點政策是綜合性政策,可能對試點城市的就業(yè)產(chǎn)生兩方面的影響。一方面,綠色發(fā)展政策對就業(yè)具有負向“規(guī)模效應”。部分試點城市會采取制定排污標準、“拉閘限電”、“淘汰落后產(chǎn)能”等舉措,增加企業(yè)治污成本,造成部分企業(yè)生產(chǎn)規(guī)?？s小,甚至關閉停產(chǎn),進而減少企業(yè)對勞動力的吸納。另一方面,綠色發(fā)展政策會產(chǎn)生正向的“要素替代效應”。征收排污稅、排污收費、碳交易等使得污染性產(chǎn)品的成本增加,企業(yè)傾向于從能源、資源等物質資料要素投入轉向勞動密集型的生產(chǎn)性投入,勞動力需求增加。同時,無論是選擇生產(chǎn)末端治理,還是改進生產(chǎn)過程清潔技術,受環(huán)境約束的企業(yè)需要新增與清潔治理活動相匹配的勞動力投入。政府也會增加環(huán)保項目,新增崗位,吸納勞動力參與到風沙治理、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)工程建設或管護工作中。

其次,低碳城市試點政策具有地區(qū)異質性的特點。由于地區(qū)發(fā)展基礎、資源稟賦、發(fā)展模式等存在差異,地方政府對試點的認識和推崇度不盡相同。從本文的研究樣本可以看出,在284個城市中納入試點的城市共96個,占33.8%;非試點城市共188個,占66.2%。從低碳試點城市的地理分布來看,東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)試點城市數(shù)量分別為53個、19個、24個,占全部試點城市的55.21%、19.79%、25%。這些數(shù)據(jù)反映出東部地區(qū)申請試點的熱情較高,試點城市較多?？赡苁且驗闁|部地區(qū)屬于改革的先行區(qū),對改革創(chuàng)新的理解和接納度較高,加之東部地區(qū)的發(fā)展基礎相對較好,在經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平后,地方政府和群眾更加注重環(huán)境質量。另外,不同區(qū)域的城市在低碳發(fā)展定位、路徑選擇上有著較大的差別。東部地區(qū)創(chuàng)新水平相對較高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎較好,加之這些城市毗鄰海洋,在對外貿(mào)易、承接國際產(chǎn)業(yè)轉移等方面具有較大優(yōu)勢。因此,東部城市大多傾向于通過技術創(chuàng)新、轉移污染產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、清潔產(chǎn)業(yè)等方式,實現(xiàn)節(jié)能減排和經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)的“多贏”。如深圳市通過低碳化城市規(guī)劃,復合型基礎設施和低碳城市交通網(wǎng)絡建設,智能化分布式能源體系的構建,推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化改造,加快低碳新興產(chǎn)業(yè)集群分布以及生產(chǎn)生活方式向低碳化轉變。而發(fā)展基礎相對薄弱且資源依賴程度較高的中西部城市,大多依托其資源優(yōu)勢形成以某一個重工業(yè)為主的單一產(chǎn)業(yè)結構,使得城市發(fā)展具有明顯的高碳特點。有的資源型城市選擇“停產(chǎn)整改”“淘汰落后產(chǎn)能”等手段實現(xiàn)低碳發(fā)展。但是在停產(chǎn)淘汰后,地方政府沒有及時出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型激勵引導政策,導致地方就業(yè)需求減少。有的資源型城市選擇依托資源優(yōu)勢,在培育壯大支柱產(chǎn)業(yè)的同時擴展延長產(chǎn)業(yè)鏈,構建新的主導產(chǎn)業(yè)。鑒于新興產(chǎn)業(yè)的培育需要一個市場反應期和輻射期,因此,短期內(nèi)難以提升就業(yè)吸納能力。

最后,低碳城市試點政策具有資源稟賦異質性的特點。資源型城市因資源而興,資源富集地區(qū)大多選擇依賴資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)的路徑,產(chǎn)業(yè)結構形成路徑依賴式的遞進。且這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放,造成該地區(qū)排污強度大。因此,相較于非資源型城市,資源型城市的環(huán)境問題凸顯,推動資源型城市低碳轉型是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。在兩類城市公布的試點實施方案中,資源型試點城市為了達到既定的排放標準,大多傾向于制定強制性的環(huán)境規(guī)制政策,如淘汰高能耗產(chǎn)業(yè)中的落后產(chǎn)能、對高碳排放和高污染行業(yè)的新建項目實施更嚴格的準入標準等。而資源型城市中的部分高碳企業(yè)由于無法承受環(huán)境規(guī)制帶來的污染治理成本內(nèi)在化,就會被迫選擇異地轉移或縮小經(jīng)營規(guī)模甚至停產(chǎn),這樣勢必會減少高碳企業(yè)對勞動的需求量。非資源型城市由于資源依賴度低、科技創(chuàng)新基礎相對較好,它們傾向于通過發(fā)展清潔型低碳產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)綠色發(fā)展。

(三)綠色發(fā)展政策對增加就業(yè)的作用機理

試點地區(qū)會根據(jù)自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟基礎等統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)結構調整、能源結構調整、技術創(chuàng)新等工作,以探索適合本地區(qū)的低碳綠色發(fā)展模式和路徑。因此,綠色發(fā)展政策可能會通過結構效應、技術效應、外貿(mào)效應對就業(yè)產(chǎn)生間接傳導作用(圖1)。

圖1 綠色發(fā)展政策影響就業(yè)的作用機理

1.結構效應

低碳試點政策以發(fā)展和培育低能耗、低污染的新興產(chǎn)業(yè)為實現(xiàn)路徑,因此,不可避免地對試點城市的產(chǎn)業(yè)結構帶來影響。一方面,低碳試點城市大多出臺扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和財政稅收支持政策,引導試點城市向環(huán)保類、新興產(chǎn)業(yè)類發(fā)展。同時,綠色發(fā)展政策對人們的投資觀念和消費觀念產(chǎn)生影響,增加居民對綠色環(huán)保型產(chǎn)品的消費需求,這些需求的變動引起產(chǎn)業(yè)結構調整。另一方面,低碳試點城市制定一些強制性的條款和舉措,如制定污染物排放標準、生產(chǎn)技術標準等,那么就會增加污染型企業(yè)的生產(chǎn)成本,壓縮其利潤空間,迫使這些企業(yè)轉型發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)或轉移到其他地區(qū)。另外,試點城市通過提高高能耗、高排放行業(yè)的準入門檻和主要產(chǎn)品的能耗限額水平等加快高碳企業(yè)退出,限制高碳企業(yè)進入,進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構,促進產(chǎn)業(yè)結構從高污染、高碳型向清潔型、低碳型轉變。

產(chǎn)業(yè)結構的調整會帶來就業(yè)需求的變化。一是產(chǎn)業(yè)結構升級可能帶來就業(yè)“損失”效應。一方面,關閉、轉移高污染企業(yè)會摧毀這些產(chǎn)業(yè)中的就業(yè)崗位和就業(yè)機會,讓勞動者面臨失業(yè)風險,并且會產(chǎn)生勞動力再配置效應,迫使勞動者從污染密集型行業(yè)轉移到清潔型行業(yè),造成摩擦性失業(yè)。同時,以技術進步為動力的產(chǎn)業(yè)結構升級讓一些中低端就業(yè)崗位逐步被機器所替代,但是高端服務業(yè)發(fā)展不足,尚未形成新的就業(yè)需求。新興產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)機會對勞動者提出較高的勞動技能和知識水平要求,因此會出現(xiàn)結構性失業(yè)。二是產(chǎn)業(yè)結構升級可能會帶來就業(yè) “擴展”效應。一方面,產(chǎn)業(yè)結構升級一般伴隨著技術創(chuàng)新,會催生出一些新產(chǎn)業(yè)、新模式和新業(yè)態(tài),從而創(chuàng)造新的、長期性的就業(yè)機會。而且產(chǎn)業(yè)結構升級所新增的就業(yè)數(shù)量往往會超過傳統(tǒng)行業(yè)關閉而損失的就業(yè)數(shù)量。另一方面,產(chǎn)業(yè)結構升級帶來的“結構紅利”會惠及經(jīng)濟發(fā)展,從而增加居民收入。當收入增加時,勞動者的消費能力就會提升,從而刺激社會消費,擴大生產(chǎn)規(guī)模,增加用工需求。

綜上,綠色發(fā)展政策可能通過影響產(chǎn)業(yè)結構對社會就業(yè)產(chǎn)生作用。

2.技術效應

低碳城市試點政策以科技創(chuàng)新為引領,因此,低碳城市試點政策會誘發(fā)創(chuàng)新。試點城市為了契合城市綠色低碳發(fā)展的需要,通常會出臺相關政策,調整財政支出方向,引導、激勵企業(yè)加大科技研發(fā)投入。如廈門市在《低碳城市試點工作實施方案》中提出“要實施創(chuàng)新拉動”,“以技術改造和技術創(chuàng)新為重點,搭建低碳科研平臺”。同時,試點城市大多會設置嚴格的碳減排標準或者向企業(yè)征收排污費,使得企業(yè)污染治理成本內(nèi)在化,擠壓企業(yè)的利潤,進而倒逼企業(yè)創(chuàng)新。但是,“遵循成本假說”認為,綠色發(fā)展政策會增加污染治理成本,對企業(yè)技術創(chuàng)新產(chǎn)生“擠出效應”。技術創(chuàng)新通常包括生產(chǎn)技術、生產(chǎn)工具等方面的創(chuàng)新。生產(chǎn)技術的創(chuàng)新伴隨著生產(chǎn)效率的提高。一方面,在生產(chǎn)總量不變的情況下,生產(chǎn)率提高會直接減少勞動力需求;另一方面,生產(chǎn)率提高會使得單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和市場價格下降,進而增加社會商品需求,最終帶來就業(yè)機會的增加[21]。生產(chǎn)工具的創(chuàng)新可能會引發(fā)“人工替代效應”。綠色發(fā)展政策引發(fā)新一輪的產(chǎn)業(yè)革命,催生出眾多新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài),如人工智能、機器人等,對就業(yè)產(chǎn)生沖擊作用。

基于此,綠色發(fā)展政策通過影響技術創(chuàng)新對社會就業(yè)產(chǎn)生作用。

3.外貿(mào)效應

低碳城市試點政策對外商投資可能存在兩方面的作用。一方面,低碳城市試點政策實施的最直接效果就是減少碳排放量,提升環(huán)境質量。優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)環(huán)境能夠吸引外資、培育優(yōu)質出口產(chǎn)品、擴大對外貿(mào)易。同時,低碳試點政策會激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力,增強企業(yè)競爭力,增加產(chǎn)品出口。另一方面,低碳城市試點政策會引起環(huán)境資源分配方式的變化,給外商投資帶來不確定性,進而抑制外商直接投資的增加。特別是有的外資企業(yè)在一些城市投資生產(chǎn)是因為瞄準了該地區(qū)的資源優(yōu)勢和較低的環(huán)境保護標準,因此,當試點城市提高環(huán)境保護標準時,該地區(qū)對外商投資的吸引力就會下降。

因此,綠色發(fā)展政策可能通過影響外商投資對社會就業(yè)產(chǎn)生作用。

三、實證設計

本文旨在檢驗綠色發(fā)展政策能否促進就業(yè),要回答這一問題需要考慮到試點城市就業(yè)情況受“政策效應”“時間效應”等多方面因素的影響。因此,為分離出政策的凈效應,在實證檢驗中,如何排除“時間效應”等其他因素對回歸結果的干擾,是需要解決的首要問題[22]。解決這一問題的傳統(tǒng)計量方法主要有兩種:一種是將年份虛擬變量加入模型進行回歸分析;另一種是把政策虛擬變量加入模型進行分析。第一種方法將時間趨勢的影響夾雜在年份虛擬變量中,導致計量結果并非純粹的政策效應;第二種方法可能會忽視部分影響勞動就業(yè)的其他因素,造成內(nèi)生性問題?；诖?參考現(xiàn)有研究,本文采用雙重差分方法來識別以低碳城市試點政策為代表的綠色發(fā)展政策對就業(yè)的影響。為解決可能存在的內(nèi)生性問題,采用替換因變量、安慰劑檢驗、多期雙重差分等多種方式進行穩(wěn)健性檢驗。

(一)模型設定

在政策效果的實證分析中,我們通常假設政策的實施只對某些特定群體產(chǎn)生影響,對其他群體不會造成影響。因此,本文在實證分析中假定綠色發(fā)展政策只會對納入試點的城市產(chǎn)生影響,即將納入試點的城市作為試驗的處理組,未納入試點的城市作為試驗的對照組。同時,構造如下雙重差分模型來比較分析試點城市和非試點城市在試點前后就業(yè)情況的差異。

empi,t=β0+β1pilotr×postt+

μt+ηi+εi,t。

(1)

其中,empi,t表示i城市第t年的就業(yè)情況。pilotr表示綠色發(fā)展政策試點地區(qū)的虛擬變量,若該城市或省份是前兩批政策公布的試點地區(qū),則取值為1,否則取值為0。postt為綠色發(fā)展政策試點前后的虛擬變量,綠色發(fā)展政策試點期間(即2013年及其以后)取值為1,非試點期間取值為0。二者的交互項pilotr×postt為政策變量,是判斷綠色經(jīng)濟政策對就業(yè)情況是否存在顯著影響的主要指標。μt表示時間固定效應,ηi表示城市固定效應,εi,t為隨機誤差項。β0表示截距項,雙重差分項pilotr×postt的系數(shù)β1是最重要的核心系數(shù),β1的系數(shù)值表示綠色發(fā)展政策對地區(qū)就業(yè)情況的影響大小。

考慮到城市的就業(yè)情況還受其他因素影響,因此,我們在模型(1)的基礎上加入控制變量,構建模型(2):

empi,t=β0+β1pilotr×postt+ρXit+

μt+ηi+εi,t。

(2)

其中,Xit為控制變量,包括一個地區(qū)的固定資產(chǎn)投資情況(inv)、城鎮(zhèn)化水平(urb)、經(jīng)濟規(guī)模(esc)、勞動效率(ela)。ρ為待估參數(shù)。

為了進一步分析綠色發(fā)展政策的時間效應,本文設置虛擬變量af1、af2、af3、af4、af5、af6。若試點城市處于試點政策實行后的第一年,則af1的取值就為1,否則取值為0;同樣,如果試點城市處于試點政策實行后的第二年,則af2的取值為1,否則取值為0;af3、af4、af5、af6的設定依次類推。檢驗時間效應的模型設定為:

empi,t=β0+β1af1+β2af2+β3af3+

β4af4+β5af5+β6af6+ρXit+

μt+ηi+εi,t。

(3)

其中,重點觀察β1、β2、β3、β4、β5、β6的系數(shù)值。若β1的系數(shù)顯著為正,說明綠色發(fā)展政策在實施后的第一年就能夠促進就業(yè),不存在時滯;若β1、β2、β3、β4、β5、β6均顯著為正,說明綠色發(fā)展政策在時間上具有持續(xù)性,在政策實施后的幾年內(nèi)都能對當?shù)鼐蜆I(yè)產(chǎn)生促進作用。

(二)中介效應模型

我們采用逐步檢驗法進行中介效應分析,構建以下中介效應模型:

empi,t=κ0+κ1pilotr×postt+κ2Xit+

μt+ηi+εi,t,

(4)

Mi,t=φ0+φ1pilotr×postt+φ2Xit+

μt+ηi+εi,t,

(5)

empi,t=λ0+λ1pilotr×postt+λ2Mi,t+

λ3Xit+μt+ηi+εi,t。

(6)

模型(4)驗證低碳城市試點政策對就業(yè)情況的影響。只有當κ1的系數(shù)顯著時才可進行中介效應檢驗。模型(5)檢驗低碳城市試點政策與中介變量之間的關系。其中,Mi,t為中介變量,分別指代產(chǎn)業(yè)結構、技術創(chuàng)新和對外貿(mào)易。模型(6)中λ2表示中介變量對就業(yè)情況的影響效應,φ1*λ2表示綠色發(fā)展政策通過中介變量對就業(yè)產(chǎn)生的間接影響效應;λ1表示考慮中介變量后,綠色發(fā)展政策對就業(yè)的直接影響效應。

(三)變量選取

1.被解釋變量

衡量就業(yè)情況的指標有失業(yè)率、就業(yè)率、就業(yè)人數(shù)等。我國城鎮(zhèn)失業(yè)率數(shù)據(jù)分別來自政府就業(yè)部門的行政記錄和勞動力的調查,存在漏記的缺陷,不能較為全面地反映實際失業(yè)情況。同時,統(tǒng)計年鑒未直接公布地級城市就業(yè)率數(shù)值,現(xiàn)有研究大多采用就業(yè)人數(shù)與戶籍人口的比值來表示就業(yè)率,然而根據(jù)國家統(tǒng)計局關于就業(yè)率的定義可知,就業(yè)率是指就業(yè)人數(shù)占16歲以上人口的比重。因此,現(xiàn)有研究計算的就業(yè)率數(shù)值不能真實地反映地區(qū)就業(yè)情況。綜合上述因素,我們用城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員數(shù)表示就業(yè)情況(emp)。

2.核心解釋變量

本文將城市是否納入綠色發(fā)展政策試點城市作為政策分組的虛擬變量,將政策實施時間作為時間分組的虛擬變量,政策分組的虛擬變量和時間分組的虛擬變量的乘積就是核心解釋變量。由此可知,核心解釋變量的含義是指某城市實施綠色發(fā)展政策試點的年份取值為1,否則為0。如前所述,我們選取低碳城市試點政策作為綠色發(fā)展政策的代表。低碳城市試點工作共開展了三批,考慮第一批試點政策和第二批試點政策的干預時間較近,且第三批試點工作開展相對較晚,在短期內(nèi)無法體現(xiàn)試點政策對第三批試點城市就業(yè)情況的影響效應。因此,我們僅考察第一批和第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點(5)由于數(shù)據(jù)的可得性,樣本不含第二批低碳城市試點名單中的大興安嶺地區(qū)。,在實證檢驗部分將實施時間確定為2013年。

3.中介變量

(1)產(chǎn)業(yè)結構。不同行業(yè)在生產(chǎn)方式調整過程中表現(xiàn)出要素投入差異。其中第三產(chǎn)業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè),具有很強的勞動力吸納能力。我們以第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構水平。第三產(chǎn)業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值的占比越高,意味著產(chǎn)業(yè)結構層次越高。

(2)技術創(chuàng)新。選取《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力報告》中的城市創(chuàng)新指數(shù)來衡量地區(qū)創(chuàng)新水平。

(3)外商投資?？紤]數(shù)據(jù)的可得性,采用實際利用外資金額占GDP的比重來表示外商投資情況。

4.控制變量

現(xiàn)有研究表明,除了綠色發(fā)展政策對就業(yè)情況產(chǎn)生影響外,一個地區(qū)的固定資產(chǎn)投資情況、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟規(guī)模、勞動效率等因素都會對就業(yè)產(chǎn)生影響[23-25]。(1)固定資產(chǎn)投資(inv)。目前,生產(chǎn)方式的改變和生產(chǎn)技術的升級很大程度上體現(xiàn)為投資和勞動投入量的匹配變化,因此用固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重來衡量固定資產(chǎn)投資情況。(2)城鎮(zhèn)化水平(urb)。城鎮(zhèn)化能夠在城市空間發(fā)展、要素集聚、產(chǎn)業(yè)結構轉型升級等因素綜合作用下產(chǎn)生就業(yè)補償機制,故用市轄區(qū)年末戶籍人口與全市年末戶籍人口的比值表示城鎮(zhèn)化水平。(3)經(jīng)濟規(guī)模(esc)。以地區(qū)生產(chǎn)總值表示經(jīng)濟規(guī)模。(4)人均GDP(pgdp)。人均GDP不僅反映一定地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,而且影響群眾的收入和消費,進而對就業(yè)產(chǎn)生影響。(5)勞動效率(ela)。勞動效率取決于勞動者的工藝技術水平、勞動熟練程度、勞動積極性等,它不僅直接影響企業(yè)的效益,還影響企業(yè)的生產(chǎn)決策、用工需求等。勞動效率用地區(qū)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員期末人數(shù)的比值來表示。

(三)數(shù)據(jù)來源

以2003—2018年中國284個地級城市為研究對象,數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競爭力報告》、各省統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計局網(wǎng)站等,對缺失數(shù)據(jù)和異常數(shù)據(jù)采用線性插值法和均值替換法進行替換和補全。為保持數(shù)據(jù)平穩(wěn)性、消除異方差,我們對絕對指標做自然對數(shù)處理。

四、實證結果

運用雙重差分模型(DID),以第一批和第二批低碳城市試點范圍的城市和省份作為處理組,其他城市作為對照組,旨在分析以低碳城市試點政策為代表的綠色發(fā)展政策對就業(yè)的作用效應。

(一)基準回歸

表1模型(1)中雙重差分項pilotr×postt的系數(shù)通過顯著性檢驗,回歸系數(shù)為0.088,說明實施綠色發(fā)展政策能夠促進就業(yè)水平提升。模型(2)考察綠色發(fā)展政策的時間效應。af1的回歸結果顯著為正,說明實施綠色發(fā)展政策的當年就會促進就業(yè),不存在時滯。af2-af6的回歸系數(shù)依然顯著為正,且系數(shù)值總體呈上升趨勢,說明綠色發(fā)展政策對就業(yè)的正向促進作用具有持續(xù)性,而且這種正向的促進作用會隨著時間的推移逐漸增強。可能是因為:一方面,治污和控污過程會產(chǎn)生新的崗位,如企業(yè)安裝、運行、監(jiān)控治污設備會增加勞動力投入;另一方面,部分城市通過促進產(chǎn)業(yè)結構升級和轉型實現(xiàn)綠色發(fā)展,如吐魯番推行“新能源+微電網(wǎng)”的新能源綜合開發(fā)模式,上海推行實施 “高碳產(chǎn)業(yè)低碳化改造”。這些新的發(fā)展方式都會提供更多的“綠色”崗位。這些新增的就業(yè)崗位一旦產(chǎn)生就不會在短期內(nèi)減少或消失,特別是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的“綠色”崗位會隨著綠色發(fā)展政策的深入實施而不斷增多。

表1 低碳試點政策對就業(yè)的影響

固定資產(chǎn)投資對就業(yè)的影響顯著為負,說明固定資產(chǎn)投資對就業(yè)產(chǎn)生“收縮”作用。智能化改造、數(shù)字化建設等能夠大大地提升勞動生產(chǎn)效率,降低經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的依賴性,出現(xiàn)“機器替代人”的現(xiàn)象。城市化水平對就業(yè)的影響具有正向的促進作用。這是因為加快城市化進程能夠讓一些農(nóng)民轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人,增加城市勞動力供給,減少農(nóng)村隱形失業(yè)。社會整體的經(jīng)濟規(guī)模、人均GDP對全社會就業(yè)情況的影響顯著為正,說明經(jīng)濟規(guī)模擴大、人均GDP提升有利于穩(wěn)定和增加就業(yè)。經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展會增加社會投資,提升人們的生活水平和消費需求,進而新增勞動力需求。勞動生產(chǎn)率對就業(yè)情況的影響通過1%的顯著性檢驗,回歸系數(shù)為-0.02,說明勞動生產(chǎn)率的提升導致就業(yè)崗位減少。

(二)異質性分析

由于城市的地理區(qū)位、資源稟賦、環(huán)保觀念等都存在較大的差異,因此,各城市對綠色發(fā)展政策具有不同的認識和差異化的應對策略?；诖?我們探討低碳試點政策影響就業(yè)情況的地區(qū)異質性。

1.區(qū)域異質性

本文按照城市地理區(qū)位將樣本分為東部城市、中部城市、西部城市三個子樣本(6)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省(市);中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等6個省;西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古等11個省級行政區(qū)。西藏由于大面積缺失數(shù)據(jù),故予以剔除。。從表2中可以看出,低碳試點政策對中部地區(qū)和西部地區(qū)的就業(yè)情況都有積極的促進作用,而且對中部地區(qū)的促進作用最大,西部地區(qū)次之。一方面,隨著東部地區(qū)人口紅利的削弱、環(huán)境保護力度的加大,東部地區(qū)的資源要素成本上升,一些附加值小、技術含量較低的行業(yè)向中西部地區(qū)轉移。而中部地區(qū)自然資源豐富,產(chǎn)業(yè)基礎相對較好,加之中部地區(qū)擁有承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢,因此,中部地區(qū)成為產(chǎn)業(yè)轉移的重要承接地。隨著企業(yè)落地,地區(qū)勞動力需求將會增加。另一方面,中部地區(qū)城市采取碳交易、排污權交易等舉措落實低碳城市試點政策。這些舉措的推行增加了中部地區(qū)要素成本和污染治理成本,而中部勞動力資源較為豐富且人力資本水平高于西部地區(qū),因此,企業(yè)會增加勞動力投入,產(chǎn)生“資源替代”效應。

表2 低碳試點政策對就業(yè)影響的異質性回歸結果

2.資源稟賦異質性

資源型城市和非資源型城市由于資源稟賦、資源類型等存在差異,因此,在建設低碳試點城市的過程中會有不同的態(tài)度和應對策略,最終造成實施效果有所差異。為了檢驗低碳城市試點政策對資源型城市和非資源型城市就業(yè)情況的作用是否存在顯著差異,以城市資源稟賦為劃分標準進行異質性分析。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020)》的劃分標準,我們把284個樣本分為114個資源型城市和170個非資源型城市。從表2模型(4)和模型(5)的回歸結果可知,資源型城市和非資源型城市的雙重差分項回歸結果均顯著為正,且非資源型城市雙重差分項的回歸系數(shù)大于資源型城市雙重差分項的回歸系數(shù),說明低碳城市試點政策對資源型城市和非資源型城市的就業(yè)情況都有顯著的促進作用,且低碳試點政策更有利于非資源型城市增加就業(yè)。

(三)穩(wěn)健性檢驗

為確保實證檢驗結果的準確性和可靠性,采用以下三種方法進行穩(wěn)健性檢驗。

1.替換因變量

在穩(wěn)健性檢驗中,我們以就業(yè)率(wor)、第二產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員數(shù)的對數(shù)(lnsec)和第三產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員數(shù)的對數(shù)(lntem)作為被解釋變量來重新測度綠色發(fā)展政策對就業(yè)的影響。從表3模型(1)、模型(2)和模型(3)可以看出,雙重差分項pilotr×postt的系數(shù)都顯著為正,說明實施綠色發(fā)展政策有利于擴大地區(qū)就業(yè),這一回歸結果與表1基準回歸結果一致。模型(3)中雙重差分項的回歸系數(shù)最大,說明綠色發(fā)展政策對第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)有更大的促進作用。與對照組相比,實施綠色發(fā)展政策的處理組的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)水平會提升10%。

表3 穩(wěn)健性檢驗

2.安慰劑檢驗

參照已有研究方法,將低碳試點政策的實施時間分別提前5年和3年。表3模型(4)結果顯示低碳試點政策實施時間(before5)對就業(yè)情況的影響不顯著。模型(5)中before3的回歸結果依然不顯著,說明低碳試點政策實施時間對就業(yè)情況沒有顯著的影響。由此證實就業(yè)水平的提升歸功于城市獲批成為國家低碳城市試點這一政策。

3.多期雙重差分

由于第一批試點城市和第二批試點城市存在時間間隔,因此,本文運用多期雙重差分模型進行穩(wěn)健性檢驗。表3模型(6)的結果顯示,多期雙重差分項的系數(shù)符號、顯著性和表1基準回歸結果一致,表明綠色發(fā)展政策能夠顯著提升城市就業(yè)水平,且這一結果具有穩(wěn)健性。

五、作用機制分析

根據(jù)理論研究分析,我們認為低碳試點政策可通過產(chǎn)業(yè)結構、技術創(chuàng)新和對外貿(mào)易等渠道對就業(yè)產(chǎn)生影響,因此將運用中介效應模型進一步檢驗低碳試點政策對就業(yè)的作用機制。

表4模型(1)回歸結果顯示,雙重差分項對就業(yè)具有顯著影響,因此,可以進一步進行中介效應分析。模型(2)中雙重差分項沒有通過10%的顯著性檢驗,說明實施低碳試點政策城市的產(chǎn)業(yè)結構沒有發(fā)生顯著的變化。綜合模型(2)和模型(3)的回歸結果可知,綠色發(fā)展政策不能通過產(chǎn)業(yè)結構調整而對城市就業(yè)產(chǎn)生影響。這可能是正負兩方面作用基本抵消的緣故。一方面,綠色發(fā)展政策的實施會增加企業(yè)污染治理成本,產(chǎn)生“擠出效應”。同時,企業(yè)在開發(fā)新產(chǎn)品、擴展生產(chǎn)范圍等生產(chǎn)決策上都會顧慮環(huán)境問題,產(chǎn)生“約束效應”?！皵D出效應”和“約束效應”對產(chǎn)業(yè)結構調整產(chǎn)生阻礙作用。另一方面,試點城市實施方案中一個重要的內(nèi)容是淘汰落后產(chǎn)能,發(fā)展以清潔能源、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟為代表的低碳產(chǎn)業(yè)。因此,從這一角度來看,綠色發(fā)展政策能夠對產(chǎn)業(yè)結構產(chǎn)生影響,進而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的“雙贏”。

表4 低碳試點政策對就業(yè)的作用機制檢驗

模型(4)中雙重差分項對創(chuàng)新水平的影響在1%的置信水平上顯著為正,系數(shù)為0.318,說明與非試點城市相比,獲批低碳城市試點的城市創(chuàng)新水平將會提升。這一結論驗證了“創(chuàng)新補償效應”假說。模型(5)中技術創(chuàng)新的回歸系數(shù)顯著為正,說明技術創(chuàng)新能夠促進就業(yè)。模型(5)中雙重差分項的系數(shù)通過了1%的顯著性檢驗,回歸系數(shù)為0.074。綜合模型(4)和模型(5)的回歸結果可知,綠色發(fā)展政策對就業(yè)的影響有一部分是綠色發(fā)展政策直接對就業(yè)產(chǎn)生作用,有一部分是綠色發(fā)展政策通過提升創(chuàng)新水平對就業(yè)產(chǎn)生間接作用。

從模型(6)可以看出,雙重差分項的估計值通過了顯著性檢驗,回歸系數(shù)為-0.336,說明實施綠色發(fā)展政策會降低外商投資水平。模型(7)中外商投資水平的回歸系數(shù)顯著為正,說明隨著外商投資的增加,就業(yè)需求將增加。由于模型(6)中雙重差分項的估計系數(shù)的符號與模型(7)中雙重差分項的估計系數(shù)的符號相反,說明外商投資能夠起到間接作用,但在一定程度上掩蓋綠色發(fā)展政策對就業(yè)的實際影響。模型(6)中雙重差分項的估計系數(shù)絕對值大于模型(1)中雙重差分項的估計系數(shù),佐證了外商投資會掩蓋綠色發(fā)展政策對就業(yè)的實際影響。

六、結論與政策建議

“十四五”期間是我國生態(tài)文明建設和保障民生福祉的重要戰(zhàn)略階段,我們既要確保生態(tài)環(huán)境根本好轉,又要實現(xiàn)民生福祉達到新水平。就業(yè)是最基本的民生,因此,研究綠色發(fā)展政策對就業(yè)的作用效果具有重要的現(xiàn)實意義和指導作用。本文從理論上分析了綠色發(fā)展政策可能直接對就業(yè)產(chǎn)生影響,也可能通過技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結構升級、外商投資等路徑對社會就業(yè)產(chǎn)生間接影響。在理論分析的基礎上,以2003—2018年我國284個地級城市為研究對象,通過構建雙重差分模型和中介效應模型實證檢驗低碳試點政策對就業(yè)的影響和作用路徑。研究結果顯示:第一,綠色發(fā)展政策具有就業(yè)“擴充效應”,在進行安慰劑檢驗等多種穩(wěn)健性檢驗后,低碳試點政策對就業(yè)的促進作用依然穩(wěn)健。這說明國家通過實施低碳試點政策實現(xiàn)節(jié)能減排和增加就業(yè)的雙贏局面具有可行性和正確性,為進一步推進低碳城市試點工作提供了依據(jù)和支撐。第二,從作用路徑來看,綠色發(fā)展政策除了直接對就業(yè)產(chǎn)生影響外,還通過技術創(chuàng)新對穩(wěn)定就業(yè)產(chǎn)生積極的促進作用。第三,從地理區(qū)位看,綠色發(fā)展政策能夠推動我國中部、西部地區(qū)城市增加就業(yè),同時由于中部地區(qū)具有資源要素、地理區(qū)位等優(yōu)勢,綠色發(fā)展政策對中部地區(qū)城市就業(yè)的促進作用最大。第四,從地區(qū)資源稟賦看,與資源型城市相比,綠色發(fā)展政策對非資源型城市具有更大的正向作用。

根據(jù)上述研究結論,本文提出以下幾點政策建議:第一,推廣低碳試點工作經(jīng)驗,激發(fā)試點城市的內(nèi)生動力。研究表明低碳試點政策具有顯著的就業(yè)“擴充”效應,是實現(xiàn)環(huán)境保護和充分就業(yè)的良策。因此,我們可遵循“試點—擴散—推廣”的工作思路,有計劃地擴大試點范圍,推廣試點經(jīng)驗。同時,由于各城市的資源稟賦、城市規(guī)模、地方習俗、經(jīng)濟基礎等存在差異,因此在開展試點工作時,切不可“一刀切”,要在強化頂層設計的基礎上,將借鑒已有的成功經(jīng)驗、經(jīng)典案例與充分調動地方積極性結合起來,同時,不同地理區(qū)位、不同資源稟賦的城市要探索適合自身實際的發(fā)展路徑。如大中型城市和特大型城市人口密度大,存在交通擁堵、城市擁擠等城市病,針對這類問題可以通過宣傳綠色發(fā)展理念,鼓勵人們選擇綠色出行方式,合理規(guī)劃交通布局等方式減小環(huán)境壓力;中小型城市的人口密度相對較低,交通、環(huán)境壓力較輕,產(chǎn)業(yè)結構單一、發(fā)展方式粗放、對資源的依賴性較強,是中小型城市污染產(chǎn)生的主要因素。因此,針對中小型城市這一問題,我們應該引導企業(yè)節(jié)能減排、轉變經(jīng)濟增長動能,支持吸納就業(yè)能力強的服務業(yè)、中小微企業(yè)和勞動密集型企業(yè)發(fā)展。

第二,注重政策協(xié)調統(tǒng)一,實現(xiàn)保護環(huán)境和充分就業(yè)的“雙贏”。綠色發(fā)展政策雖然是一種環(huán)境規(guī)制政策,但是該政策也會影響社會就業(yè)。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革,因此,制定低碳城市試點具體舉措時要統(tǒng)籌考慮各種因素,增強政策的前瞻性、可行性和整體性,切不可以發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定就業(yè)為由犧牲環(huán)境,也不可只關注環(huán)境保護而忽視社會就業(yè)問題。我們要充分分析和認識當前生態(tài)文明建設面臨的困境和瓶頸,將環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)等民生保障結合起來。同時,要注重生態(tài)治理的系統(tǒng)化,將生態(tài)保護作為一個完整的系統(tǒng)進行研究,構建山水林田湖草沙系統(tǒng)治理架構,統(tǒng)籌命令控制型、市場激勵型、公眾參與型環(huán)境規(guī)制工具,發(fā)揮不同政策工具的協(xié)同作用。

第三,增強綠色創(chuàng)新能力,實現(xiàn)綠色發(fā)展和增加就業(yè)的雙重目標。技術創(chuàng)新是低碳城市試點政策發(fā)揮穩(wěn)就業(yè)效用的重要路徑,因此,我們在推進低碳城市試點工作時,要以增強城市技術創(chuàng)新能力為發(fā)展方向,將創(chuàng)新作為聯(lián)系經(jīng)濟—生態(tài)—民生的關鍵紐帶。加大政府的創(chuàng)新引領作用,搭建知識共享平臺,配合制定財政、稅收獎補政策,鼓勵、引導企業(yè)加大創(chuàng)新研發(fā)投入,構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系,實施綠色技術創(chuàng)新攻關行動,開展重點行業(yè)和重點產(chǎn)品資源效率對標提升行動,提高企業(yè)創(chuàng)新能力,支持能源節(jié)約型和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展,進而擴大生產(chǎn)規(guī)模,吸納更多綠色職業(yè)從業(yè)者。