PPP推進(jìn)中存在的問(wèn)題及各省政策比較

郭鷹

PPP推進(jìn)中存在的問(wèn)題及各省政策比較

郭鷹

在中央密集出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于PPP（政府和社會(huì)資本合作）的相關(guān)政策后，各地地方政府陸續(xù)發(fā)布具有地方特色的指導(dǎo)意見(jiàn)，其中浙江的最大亮點(diǎn)是特別強(qiáng)調(diào)了要吸引民間資本來(lái)投資建設(shè)大項(xiàng)目。但是在當(dāng)前的實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，其他省份的一些政策亮點(diǎn)值得借鑒。

PPP推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題

將PPP片面理解為解決地方政府負(fù)債。目前在地方政府普遍債務(wù)高企和預(yù)算吃緊的狀況下，PPP成為在賦予地方政府發(fā)債權(quán)之外開(kāi)辟的又一條重要融資渠道，在解決地方債問(wèn)題上被寄予厚望。盡管PPP客觀上有平滑政府年度預(yù)算支出、緩解政府債務(wù)的作用，可以將基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)移至表外，規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施支出的財(cái)政預(yù)算約束，但是PPP項(xiàng)目通常包含政府對(duì)社會(huì)資本的長(zhǎng)期付費(fèi)承諾或因分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任。雖然中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算機(jī)制和政府資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)改革措施已經(jīng)提出并開(kāi)展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項(xiàng)目要謹(jǐn)防可能突破財(cái)政承受能力，從而導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP的核心目標(biāo)應(yīng)該是通過(guò)建立平等合作伙伴關(guān)系，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和資源配置機(jī)制等，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

將PPP當(dāng)作包治百病的良藥。目前由于BT模式受到一定限制，一些地方政府借助PPP的春風(fēng)，將原有的一些BT項(xiàng)目“穿衣戴帽”包裝成PPP項(xiàng)目。其實(shí)不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP，國(guó)際上失敗的PPP項(xiàng)目也有不少，只有那些能實(shí)現(xiàn)VFM（物有所值評(píng)價(jià)）的項(xiàng)目才能真正實(shí)現(xiàn)雙贏。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式的一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的供給模式的補(bǔ)充而非替代。即使在PPP應(yīng)用最為成熟的英國(guó)，采用PPP模式的項(xiàng)目投資最多時(shí)也才達(dá)到公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%，而韓國(guó)明確規(guī)定PPP項(xiàng)目不得超過(guò)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的10%。因此，對(duì)PPP過(guò)度追捧，特別是片面夸大其融資功能并不可取。

以“大躍進(jìn)”方式推進(jìn)PPP。其實(shí)，PPP不是一場(chǎng)婚禮，更像是一樁婚姻。如果只關(guān)注吸引眼球的婚禮，那么無(wú)論婚禮多精彩，余下仍難免雙方幾十年的“柴米”紛爭(zhēng)。由于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)二三十年的全生命周期與地方政府官員五年左右的行政崗位任期不匹配，在當(dāng)期政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往會(huì)做出相對(duì)短視的選擇。因此，一方面應(yīng)對(duì)項(xiàng)目采用PPP模式的合理性以及應(yīng)具體采用何種PPP模式做必要考量；另一方面，在項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)和交易邊界條件設(shè)置時(shí)，也應(yīng)及時(shí)識(shí)別需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

把PPP視為是“零和”博弈。一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，認(rèn)為在PPP過(guò)程中要么是公共部門獲利，私營(yíng)部門吃虧；要么是私營(yíng)部門獲利，公共部門吃虧，從而造成在合作中一再?gòu)?qiáng)調(diào)地方政府自身優(yōu)勢(shì)地位，視自身為民間資本的監(jiān)督方甚至對(duì)立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導(dǎo)致民間資本在屢遭挫折后“傷心”和“失望”。當(dāng)前很多地方還存在“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，高收益、易融資的項(xiàng)目仍壟斷在政府手里，一些根本不賺錢的項(xiàng)目卻像甩包袱一樣扔出來(lái)給民間資本做PPP。如果不改變這種情況，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。因此，不能把合作伙伴當(dāng)作“競(jìng)爭(zhēng)伙伴”，應(yīng)該建立各方之間的信任，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。

對(duì)民間資本抱有戒備心態(tài)。一些地方官員在合作方的尋求中往往傾向于選擇國(guó)企等社會(huì)資本合作，總是擔(dān)心會(huì)被民間資本利用，怕“說(shuō)不清楚”，片面地把民間資本與“灰色地帶”聯(lián)系在一起。錯(cuò)誤認(rèn)為如果在項(xiàng)目合作中一旦政府由于經(jīng)驗(yàn)不足等原因吃了虧，如果對(duì)方是國(guó)企，自身責(zé)任不大，但如果對(duì)方是民間資本，往往就解釋不清楚。即使一些地方政府在PPP項(xiàng)目中選擇了與民間資本合作，但也視其為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”。因此，除了用立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置等完善制度體系來(lái)保障合作雙方的利益外，關(guān)鍵的一點(diǎn)還在于，政府方能夠真正放下架子，轉(zhuǎn)變觀念，以足夠的誠(chéng)意打消合作方的顧慮，這樣才能避免同床異夢(mèng)，避免“剃頭挑子一頭熱”。

金融工具缺失。從當(dāng)前民間資本的總體實(shí)力來(lái)看，與國(guó)企還存在較大的差距，其要完成大項(xiàng)目投資的“蛇吞象”工作，必要前提是能夠借助到合理的金融杠桿。民間資本投資大項(xiàng)目的商業(yè)模式是以較小的自有資金撬動(dòng)較大的項(xiàng)目，以獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的利潤(rùn)。因此，金融機(jī)構(gòu)的融資是大項(xiàng)目建設(shè)資金供給的最主要來(lái)源，但當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)不充分，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受較高的融資成本，使得大項(xiàng)目建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格綁架，這成為阻礙民間資本投資PPP項(xiàng)目的攔路虎之一。國(guó)外的PPP項(xiàng)目多是采用項(xiàng)目融資的方式，也就是以項(xiàng)目本身為信用支撐獲得金融機(jī)構(gòu)融資，不需要股東提供擔(dān)保，債務(wù)不進(jìn)入股東資產(chǎn)負(fù)債表。而我國(guó)的PPP項(xiàng)目基本都是在股東擔(dān)保前提下完成融資的，項(xiàng)目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事，當(dāng)企業(yè)負(fù)債率較高時(shí)會(huì)限制PPP的發(fā)展。

缺乏實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)和技能。國(guó)際上被廣泛采用并行之有效的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方法，如市場(chǎng)測(cè)試、商業(yè)計(jì)劃等，對(duì)大部分地方政府來(lái)說(shuō)還只是陌生的名詞。尤其是當(dāng)PPP模式從大家相對(duì)熟悉的基于使用者付費(fèi)的BOT項(xiàng)目，推廣延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付費(fèi)的項(xiàng)目時(shí)，地方政府既缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，更沒(méi)有規(guī)則指引，空有一腔熱情，而無(wú)實(shí)戰(zhàn)技藝。此時(shí)如果盲目地一哄而上，必然會(huì)導(dǎo)致合同履約的無(wú)窮后患。由于我國(guó)還沒(méi)有分行業(yè)的公共部門項(xiàng)目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性等特征，針對(duì)政府和不同民間資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及要求的回報(bào)在實(shí)際操作中難以直接比較。盡管財(cái)政部已明確提出了財(cái)政可承受力評(píng)價(jià)和VFM原則，但由于沒(méi)有具體的操作方法，實(shí)踐中難免依然無(wú)所適從。因此，作為頂層設(shè)計(jì)的一部分，此類評(píng)估方法和決策工具亟待開(kāi)發(fā)，這既可規(guī)范地方政府的決策行為，也為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供操作指引。

缺乏跨部門協(xié)作。機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系PPP運(yùn)作流程中各相關(guān)部門的職責(zé)分工和協(xié)作，PPP應(yīng)用成熟的國(guó)家都設(shè)有專門的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目篩選、專家支持、項(xiàng)目評(píng)估、融資支持和統(tǒng)計(jì)分析等。浙江省雖然已在省財(cái)政廳設(shè)立PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并開(kāi)始著手建立虛擬的協(xié)調(diào)機(jī)制，但是從中央到地方目前都沒(méi)有建立跨部門的PPP機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管在財(cái)政系統(tǒng)建立PPP機(jī)構(gòu)是國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家通行的做法，但在我國(guó)PPP項(xiàng)目管理涉及眾多部門。通常來(lái)講，項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，而建設(shè)前期的資金籌措、后續(xù)利益補(bǔ)償和政府債務(wù)管理等是財(cái)政部門的工作，同時(shí)還涉及相關(guān)的行業(yè)管理部門。因此，僅設(shè)立在財(cái)政系統(tǒng)的多級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，并不能完全發(fā)揮PPP機(jī)構(gòu)應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)的作用。但理想的跨部門的PPP管理機(jī)構(gòu)并不符合當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制改革的方向，因此以某部門為主的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制也許是一個(gè)可行的折中辦法。無(wú)論采用哪種辦法，只有真正實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門在PPP運(yùn)作流程中的跨部門協(xié)作，避免步調(diào)不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

其他省份的政策比較與啟示

2014年9月以來(lái)，國(guó)內(nèi)部分省份（福建、河南、江西、山東、河北、湖南、四川、安徽、江蘇和浙江等）相繼出臺(tái)與PPP有關(guān)的政策，并在各自轄區(qū)范圍內(nèi)先后推出大批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。政策發(fā)布單位有的是省級(jí)人民政府，有的是省財(cái)政廳（或與住建廳聯(lián)合），結(jié)合各地新規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程及組織等內(nèi)容的規(guī)定來(lái)看，其目的似乎在于為PPP項(xiàng)目的發(fā)起、審批及實(shí)施另辟蹊徑，使之以有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目審批的模式進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。

項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備。在項(xiàng)目發(fā)起和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，地方PPP新規(guī)都明確要求建立項(xiàng)目庫(kù)或項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，并規(guī)定必須進(jìn)行項(xiàng)目的前期論證或評(píng)估論證，不同之處在于項(xiàng)目庫(kù)的設(shè)立主體，以及項(xiàng)目評(píng)估論證方式。省政府文件下的項(xiàng)目庫(kù)設(shè)立主體為各級(jí)政府，而財(cái)政廳文件則為省財(cái)政廳或PPP中心（江蘇）。財(cái)政廳文件均強(qiáng)調(diào)適用“物有所值”評(píng)價(jià)方法，并開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，省政府文件則沒(méi)有規(guī)定特定的評(píng)價(jià)方法，而是強(qiáng)調(diào)要對(duì)項(xiàng)目“資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析”。在項(xiàng)目實(shí)施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）規(guī)定由授權(quán)組織實(shí)施單位制定PPP實(shí)施方案，并擬定特許經(jīng)營(yíng)草案，經(jīng)詢發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、價(jià)格等部門意見(jiàn)后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)；而財(cái)政廳文件對(duì)此則無(wú)特別細(xì)化的規(guī)定，僅提及實(shí)施方案應(yīng)由同級(jí)政府批準(zhǔn)并報(bào)財(cái)政部門（四川、江蘇），且均未提及特許經(jīng)營(yíng)草案。此外，浙江省及四川及江蘇的財(cái)政廳文件明確允許社會(huì)資本推薦或發(fā)起PPP項(xiàng)目，對(duì)財(cái)金113號(hào)文下相關(guān)規(guī)定作出了正面響應(yīng)。

項(xiàng)目招標(biāo)或采購(gòu)。地方PPP新規(guī)基本上都將《政府采購(gòu)法》作為PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)投資人時(shí)必須遵循的法規(guī)，僅有福建省的文件提到《招標(biāo)投標(biāo)法》。河南、福建、安徽等省只規(guī)定了“招標(biāo)”一種方式，而浙江省和湖南省則放寬至“公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等政府采購(gòu)方式”，四川、江蘇兩省僅要求“公開(kāi)、公平、規(guī)范”地進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)。

項(xiàng)目協(xié)議。在項(xiàng)目協(xié)議結(jié)構(gòu)方面，各省體現(xiàn)出不同思路。福建、河北兩省規(guī)定由政府授權(quán)的投資主體與PPP項(xiàng)目的其他參與方簽訂PPP“項(xiàng)目合作協(xié)議”，設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，并由該公司與政府或有權(quán)主管部門簽訂“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。同時(shí)，項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。河南、四川、江蘇等省規(guī)定由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或各級(jí)政府（河南）與社會(huì)資本方簽訂“項(xiàng)目合同”，江蘇省還進(jìn)一步規(guī)定，在PPP項(xiàng)目公司設(shè)立之后，該公司應(yīng)“與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或簽署承繼PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同”。湖南、河南兩地還提出要制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目合同文本。

項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)管層面，地方PPP新規(guī)均強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門應(yīng)從政府監(jiān)管和履約等方面發(fā)揮作用，并為項(xiàng)目提供必要的資金或政策支持，同時(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。浙江、湖南和江蘇還專門強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司向PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)控工作。為此，部分省份已經(jīng)設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，例如河北省推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式領(lǐng)導(dǎo)小組、河南省政府和社會(huì)資本合作模式推廣運(yùn)用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、湖南省政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，其辦公地點(diǎn)都設(shè)在省財(cái)政部門。

優(yōu)惠政策。河南、湖南、江蘇等省PPP新規(guī)均直接參考財(cái)金76號(hào)文，提出“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定”，從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。相比之下，四川省財(cái)政廳在PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策方面給出最多，很有借鑒意義。例如：由省財(cái)政設(shè)立PPP專項(xiàng)資金，用于前期費(fèi)用補(bǔ)助、建設(shè)融資成本費(fèi)用補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并對(duì)PPP項(xiàng)目成效顯著的市縣政府實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)；由財(cái)政資金設(shè)立引導(dǎo)投資基金，通過(guò)股權(quán)投資方式，參與并引導(dǎo)企業(yè)或私募基金管理人發(fā)起設(shè)立，專項(xiàng)用于PPP項(xiàng)目；省級(jí)財(cái)政通過(guò)提供獎(jiǎng)勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，鼓勵(lì)金融、擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目；通過(guò)分配地方政府債券額度為PPP項(xiàng)目提供支持；將PPP項(xiàng)目中必要的政府付費(fèi)和運(yùn)用補(bǔ)貼納入預(yù)算，并建立跨年度預(yù)算調(diào)整機(jī)制；根據(jù)具體行業(yè)不同，對(duì)PPP項(xiàng)目給予不同程度的企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅的減免。

總的來(lái)看，地方PPP新規(guī)大都源于國(guó)發(fā)43號(hào)文和財(cái)金76號(hào)文，其關(guān)注的焦點(diǎn)也主要在于地方債務(wù)管理和預(yù)算制度改良，而對(duì)國(guó)發(fā)60號(hào)文大力倡導(dǎo)的投融資機(jī)制改革與創(chuàng)新的呼應(yīng)明顯不足。對(duì)于PPP項(xiàng)目的遴選、實(shí)施、監(jiān)管和政策支持等事項(xiàng)，受益于過(guò)去近20年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委近期發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，地方PPP新規(guī)均體現(xiàn)出較為系統(tǒng)的思路，但對(duì)于不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目的回報(bào)模式及退出機(jī)制則考慮欠周，或避而不談。對(duì)一些已在大量項(xiàng)目實(shí)踐當(dāng)中暴露出來(lái)的重大問(wèn)題（如法律沖突、融資方式、環(huán)境成本付費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付等），大部分地方PPP新規(guī)也未能提出切實(shí)可行的解決思路和方案，甚至沒(méi)有為之預(yù)留出必要的通道。

綜上，政府則需要考慮社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡，為了吸引民間資本更加廣泛地參與各地PPP項(xiàng)目（特別是那些收益無(wú)法覆蓋成本的項(xiàng)目）的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并確保項(xiàng)目質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府、民間資本和項(xiàng)目受眾三方共贏的局面，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革顯然已經(jīng)不堪大任。作為此輪PPP模式推廣的切入點(diǎn)之一，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解和預(yù)防自然有其不可替代的作用，但是如果將其作為PPP模式推廣和實(shí)施的終極目標(biāo)，并以之為中心進(jìn)行相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，則恐有差之毫厘，謬以千里之憂。

政府需要考慮社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革顯然已經(jīng)不堪大任

作者為浙江省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員，本文系2015年省委省政府重大決策理論支撐課題“利用民資建設(shè)大項(xiàng)目的體制機(jī)制研究”的成果。