利益相關(guān)者視角下的水電移民項(xiàng)目CRSF安置模式研究

程中華 周?；?王瑞

（中電投云南國(guó)際電力投資有限公司，云南昆明 650228）

利益相關(guān)者視角下的水電移民項(xiàng)目CRSF安置模式研究

程中華 周?；?王瑞

（中電投云南國(guó)際電力投資有限公司，云南昆明 650228）

目前水電項(xiàng)目移民安置模式主要有傳統(tǒng)的以前期補(bǔ)償補(bǔ)助安置和后期扶持相結(jié)合的“有土安置”、長(zhǎng)期補(bǔ)償安置和入股分紅安置三種模式，但均存在一定的不足和風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致移民問題成為制約水電項(xiàng)目開發(fā)的主要難題之一。本文在參與性移民理論框架下，結(jié)合其他安置理論，構(gòu)建了水電移民項(xiàng)目CRSF安置模式（補(bǔ)償compensation+租金rent+股份share+農(nóng)田farmland）。并從利益相關(guān)者的視角，通過實(shí)際案例論證CRSF安置模式能夠較好地促進(jìn)移民自愿搬遷，確保移民、政府和項(xiàng)目公司三個(gè)主要利益相關(guān)者各自的利益達(dá)到最大化，進(jìn)一步推進(jìn) “搬得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展”的移民工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為CRSF安置模式是具有典型參與性移民特征的安置模式，是主要利益相關(guān)者多贏共贏的創(chuàng)新管理模式，值得在業(yè)界推廣。

利益相關(guān)者 水電移民項(xiàng)目 CRSF安置模式

水電是目前可開發(fā)程度最高、技術(shù)相對(duì)成熟的清潔可再生能源。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水電開發(fā)基本上達(dá)80%左右，雖然我國(guó)水電開發(fā)技術(shù)水平現(xiàn)已位居世界前列，但我國(guó)的水能資源開發(fā)還不到40%，現(xiàn)階段困擾我國(guó)水電開發(fā)的主要是移民和環(huán)保問題［1］，本文主要從利益相關(guān)者視角提出水電項(xiàng)目CRSF移民安置模式，力圖破解移民困局。

1 水電移民項(xiàng)目安置模式實(shí)施現(xiàn)狀與問題

為解決水庫(kù)移民這一世界性難題，全球業(yè)界先后提出了參與論、共享論、契約論、租賃論、股份論等移民安置理論及對(duì)應(yīng)的移民安置模式［2］，歸納起來(lái)主要有傳統(tǒng)的“有土安置”、入股分紅安置、長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償安置等模式［3］。

1.1 有土安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀與問題

1.1.1 有土安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的“有土安置”模式就是采取前期補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的方式。該種模式主要包括3方面內(nèi)容：一是對(duì)淹沒區(qū)的房屋、土地、林木、設(shè)備設(shè)施等進(jìn)行估價(jià)補(bǔ)償，同時(shí)計(jì)列相關(guān)補(bǔ)助和搬遷安置費(fèi)用；二是在政府主導(dǎo)下，由項(xiàng)目公司開墾土地或由移民就近（異地）購(gòu)置土地，讓移民繼續(xù)保有生產(chǎn)資料；三是采取直接補(bǔ)助、項(xiàng)目扶持等方式進(jìn)行后期幫扶，以實(shí)現(xiàn)移民生產(chǎn)、生活的持續(xù)發(fā)展。

從我國(guó)水電界半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐來(lái)看，采用傳統(tǒng)的有土安置模式已經(jīng)完成了8.6萬(wàn)座水庫(kù)2500萬(wàn)人的大中型水電項(xiàng)目移民安置［3］，并保持了庫(kù)區(qū)社會(huì)的基本穩(wěn)定，總體上是成功的，尤為值得一提的是舉世矚目的三峽工程，舉全國(guó)之力完成了上百萬(wàn)移民安置。

1.1.2 有土安置模式存在的主要問題

傳統(tǒng)的有土安置模式以土地調(diào)劑和開墾為手段尋求對(duì)農(nóng)村移民生計(jì)恢復(fù)和發(fā)展，但受地方政府及其職能部門政策水平、庫(kù)區(qū)土地容量、自然資源條件限制等制約，存在諸多不足和問題，移民投資成為一個(gè)無(wú)法控制和駕馭的領(lǐng)域，遺留問題處理任務(wù)艱巨而繁重。甚至有可能造成項(xiàng)目不能按期下閘蓄水或影響項(xiàng)目的正常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)［4］。

1.2 入股分紅安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問題

圖2-1 CRSF安置模式農(nóng)村移民收益示意圖

1.2.1 入股分紅安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀

入股安置方式是指農(nóng)村移民將經(jīng)評(píng)估后的承包土地使用權(quán)或者將被征用土地的土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助款，以資本金的方式投入到水電工程項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)中，根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營(yíng)效益［5］。如福建東固水電站采取按照移民土地征用費(fèi)的16.5%計(jì)提分紅并保底，實(shí)際利潤(rùn)收益超過保底值，以實(shí)際利潤(rùn)分紅。其實(shí)質(zhì)是一種有保底條款的入股分紅安置模式，也是實(shí)施入股分紅安置模式的一種現(xiàn)實(shí)選擇［6］。

1.2.2 入股分紅安置模式存在的問題

入股分紅安置模式以完全市場(chǎng)化手段實(shí)行無(wú)土安置，存在一定的生計(jì)保障問題和較多的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。其存在的主要問題有：一是不能較好地解決從征地到項(xiàng)目盈利這一較長(zhǎng)過渡期移民的基本生計(jì)，二是入股分紅安置模式與國(guó)家的法律法規(guī)存在沖突，這些也是造成目前在水電項(xiàng)目中實(shí)施入股分紅安置模式很少的重要原因［7］。

1.3 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問題

1.3.1 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置模式的實(shí)施現(xiàn)狀

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置模式是在電站建設(shè)和存續(xù)期內(nèi)，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，由項(xiàng)目公司每年以實(shí)物或貨幣的形式進(jìn)行補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)上是移民放棄一次性補(bǔ)償補(bǔ)助，而是向水電項(xiàng)目公司出租土地，逐年領(lǐng)取長(zhǎng)期補(bǔ)償（土地租金）。該模式可有效保障移民的長(zhǎng)期生計(jì)，實(shí)現(xiàn)移民與項(xiàng)目利益共享，促進(jìn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

1.3.2 長(zhǎng)期補(bǔ)償安置模式存在的問題

長(zhǎng)期補(bǔ)償模式可以有效替代土地的直接經(jīng)濟(jì)效益功能、生活保障功能，但不能替代土地的就業(yè)功能，故存在一定的法律政策、社會(huì)安全、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。一是我國(guó)法律明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)姆绞绞且淮涡郧捌谘a(bǔ)償、補(bǔ)助方式，而非長(zhǎng)期補(bǔ)償方式；二是如果項(xiàng)目資金鏈斷裂，將會(huì)造成長(zhǎng)期補(bǔ)償資金無(wú)法兌現(xiàn)和土地復(fù)墾無(wú)法實(shí)施情況，導(dǎo)致移民無(wú)法穩(wěn)定獲得基本生活保障和收益。

1.4 問題的提出

到2020年我國(guó)水電裝機(jī)容量將達(dá)到3億千瓦時(shí)，開發(fā)重點(diǎn)在云南、四川、西藏等西部地區(qū)，這些地區(qū)水電資源富集，但生態(tài)脆弱，耕地資源稀缺，少數(shù)民族聚居，移民較為貧困，土地安置壓力與移民的原生貧困、次生貧困和邊緣化疊加，移民的生存和發(fā)展問題更加突出［8］。單獨(dú)選擇實(shí)施以上任何一種安置方式，都會(huì)帶來(lái)較多的社會(huì)問題，給項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成較大的困難。因此，我們必須認(rèn)真總結(jié)研究目前已實(shí)施的各類安置方式的利弊，采取措施有效地規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)，尋求更好的水電移民項(xiàng)目安置模式。

2 利益相關(guān)者視角下的CRSF安置模式

2.1 CRSF安置模式概述

CRSF安置模式遵循“國(guó)家、地方、企業(yè)、移民共同參與，利益共享”的原則，將項(xiàng)目征占用移民的土地使用權(quán)、承包權(quán)以及土地的保障功能物化為移民的物質(zhì)利益獲取權(quán)，其實(shí)質(zhì)是“補(bǔ)償compensation+租金rent+股份share+農(nóng)田farmland+后期扶持”的安置方式，我們以農(nóng)村移民收益為對(duì)象，可繪制以下CRSF安置模式圖，見圖2-1。其中土地租金保障移民長(zhǎng)期生計(jì)；土地股權(quán)，讓移民分享項(xiàng)目發(fā)展的增值效益；農(nóng)田復(fù)墾費(fèi)采取專戶存儲(chǔ)，在項(xiàng)目虧損破產(chǎn)或報(bào)廢時(shí)，保障移民永久土地實(shí)物權(quán)益；后期扶持費(fèi)用于解決剩余勞動(dòng)力的再就業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)增值發(fā)展。這樣可化解人地矛盾，維護(hù)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，確保庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的長(zhǎng)治久安，藉此系統(tǒng)提升移民的搬遷安置積極性，實(shí)現(xiàn)移民、政府和項(xiàng)目公司等三個(gè)主要利益相關(guān)者的多贏共贏，促進(jìn)水電的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 CRSF安置模式的法律依據(jù)

《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（國(guó)土資發(fā)［2002］225號(hào)）和《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提供了“采取多種途徑”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的政策依據(jù)。同時(shí)，《土地管理法》、《物權(quán)法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（第471號(hào)令）提供了對(duì)生活和公共設(shè)施進(jìn)行一次性補(bǔ)償補(bǔ)助的政策依據(jù)?！掇r(nóng)村土地承包法》提供了土地租賃和實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)恼咭罁?jù)。《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）提供了“農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”的政策依據(jù)。

可見，現(xiàn)行國(guó)家政策法規(guī)為實(shí)施CRSF安置模式提供了關(guān)于補(bǔ)償補(bǔ)助、土地租權(quán)、土地股權(quán)和土地恢復(fù)等方面的權(quán)威法律依據(jù)，因此，實(shí)施CRSF安置模式是符合國(guó)家政策的。

2.3 CRSF安置模式可大大縮短移民安置時(shí)間

從項(xiàng)目管理角度來(lái)說，時(shí)間、成本和目標(biāo)（包括質(zhì)量、效益和社會(huì)穩(wěn)定等）三個(gè)基本要素相互促進(jìn)和作用，最短的時(shí)間、最小的成本和最好的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是水電移民項(xiàng)目的最佳選擇。對(duì)水電移民項(xiàng)目來(lái)說，時(shí)間的縮短可以降低建設(shè)管理成本和利息支出，使收益時(shí)間增加并提前。

傳統(tǒng)有土安置模式移民安置時(shí)間主要由安置規(guī)劃、調(diào)劑耕地、建房和遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)四個(gè)階段組成。安置規(guī)劃階段受移民意愿、生態(tài)環(huán)境、土地資源情況、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)卣ぷ餍实戎萍s，難以準(zhǔn)確估算時(shí)間；調(diào)劑耕地階段，調(diào)劑或開墾耕地需要0.5年以上的時(shí)間；建房階段，集中安置點(diǎn)選址規(guī)劃、勘測(cè)設(shè)計(jì)需0.5年，房屋及配套設(shè)施建設(shè)需1年多時(shí)間；遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)階段需要的時(shí)間如同安置階段難以估算。傳統(tǒng)安置模式下不計(jì)安置規(guī)劃、遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)的時(shí)間，直線工期將超過2年。

CRSF安置模式下，可充分尊重移民意愿，充分調(diào)動(dòng)移民自愿搬遷的積極性，移民可自行分散選擇安置點(diǎn)，購(gòu)置住宅用地、組織建房，也可選擇城鎮(zhèn)安置，自謀職業(yè)等，無(wú)需調(diào)劑耕地、無(wú)需集中安置規(guī)劃、建房、遠(yuǎn)遷協(xié)調(diào)，安置時(shí)間大大縮短。CRSF安置模式比傳統(tǒng)安置模式至少可節(jié)省1.5-2年的時(shí)間。項(xiàng)目公司也不會(huì)像湖南白市托口水電站那樣，因?yàn)橐泼癜徇w問題，遲遲不能下閘蓄水，嚴(yán)重影響發(fā)電效益。而本人參與組織實(shí)施的貴州三板溪水電站，由于實(shí)施相關(guān)移民搬遷的特殊措施和無(wú)法調(diào)劑耕地的農(nóng)村移民無(wú)土安置，項(xiàng)目提前完工1.5年，提前投產(chǎn)1年。

2.4 CRSF安置模式主要利益相關(guān)方均受益

CRSF安置模式的主要目標(biāo)取向是實(shí)現(xiàn)各主要利益相關(guān)者更好的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益，實(shí)現(xiàn)移民、政府和項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，達(dá)到各主要利益相關(guān)方共享項(xiàng)目成果的目的。

根據(jù)CRSF安置模式的股權(quán)設(shè)計(jì)，移民獲得的農(nóng)田租金相當(dāng)于傳統(tǒng)的種地收成，卻無(wú)需任何投入和擔(dān)當(dāng)任何自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，確保了長(zhǎng)期生計(jì)，還可以獲得股權(quán)收益，這是一個(gè)雙重疊加收益。

從政府的成本角度來(lái)分析，實(shí)行CRSF安置模式，一是提前完成搬遷，可以減少移民安置工作的人員和管理成本；二是移民自愿搬遷，可以大幅減少調(diào)處移民糾紛矛盾的人員和資金成本。

從項(xiàng)目公司的成本角度來(lái)分析，實(shí)行CRSF安置模式，一是無(wú)需對(duì)包含林地、旱地和水田在內(nèi)的所有土地進(jìn)行一次性補(bǔ)償，僅需對(duì)直接淹沒人口提供生活安置費(fèi)用，節(jié)約了一次性投資成本。

2.5 CRSF安置模式案例

2.5.1 項(xiàng)目概況

某水電站位于云南省東部，總裝機(jī)容量150MW，搬遷人口1329人，征地移民安置概算投資4852.08萬(wàn)元。該項(xiàng)目2005年完成核準(zhǔn)，2006年開工建設(shè)，計(jì)劃工期36個(gè)月，到2007年底，主體工程建設(shè)預(yù)計(jì)可提前一年完工，但就近安置的移民僅一半完成搬遷，需遠(yuǎn)遷的378名移民無(wú)一搬遷。

2.5.2 CRSF安置

為防止移民問題影響工程總體建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2007年底，設(shè)計(jì)單位提出了CRSF安置模式實(shí)施規(guī)劃報(bào)告。項(xiàng)目公司根據(jù)設(shè)計(jì)單位的建議，與當(dāng)?shù)卣鸵泼駞f(xié)商并達(dá)成實(shí)施CRSF安置模式的一致意見。順利解決了移民問題。實(shí)施CRSF安置后，按照庫(kù)區(qū)種植業(yè)收入占移民純收入的36%反算，實(shí)施CRSF安置后，移民年純收入為2460元/人。為一次性補(bǔ)償安置模式預(yù)測(cè)年人均收入的1.54倍，為征用前移民人均年收入的1.89倍。項(xiàng)目公司在生命周期50年內(nèi)的所有支付給移民的費(fèi)用的現(xiàn)值與實(shí)施傳統(tǒng)安置模式的一次性投資相當(dāng)，但提前了一年發(fā)電，項(xiàng)目公司獲得的純收益為1.9314億元，是后期支付給移民長(zhǎng)期補(bǔ)償費(fèi)和入股分紅資金現(xiàn)值總和的四倍。同時(shí)，大大減輕了政府的移民安置與移民社區(qū)維穩(wěn)壓力，較好地改善了項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)環(huán)境，確保庫(kù)區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定。

3 展望

在中國(guó)土地資源受人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、自然災(zāi)害損毀、生態(tài)退耕等影響和水電開發(fā)逐步向大江大河上游推進(jìn)，人地矛盾日益突出和農(nóng)村移民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的情況下，CRSF安置模式是能夠較好實(shí)現(xiàn)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)收益增加，項(xiàng)目投資可行，庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的水電移民項(xiàng)目安置新模式，可以較好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)以及庫(kù)區(qū)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)移民、政府、項(xiàng)目公司等主要利益相關(guān)多贏共贏，值得廣泛推廣實(shí)施的水電移民管理新模式。當(dāng)然，CRSF安置模式要真正推廣實(shí)施，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一系列的分支理論構(gòu)建、政策研究、實(shí)施試點(diǎn)工作，關(guān)鍵是要深入地進(jìn)行土地租賃、土地股權(quán)管理機(jī)制的研究，應(yīng)當(dāng)建立細(xì)化系統(tǒng)的土地租賃、股權(quán)管理模型，為該模式的全面推廣實(shí)施奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］王應(yīng)政.中國(guó)水利水電工程移民問題研究［M］.北京：中國(guó)水利水電出版社，2010.

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程中華（1974—），男，漢族，湖南永州人，碩士，工程師，主要從事工程建設(shè)管理。