論依憲執(zhí)政的五重意味

摘要：在黨與完法法律關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”；在各級黨委權(quán)力正當性淵源和邊界問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”：在執(zhí)政黨與人民代表大會關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在人大之中”；在執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在國家政權(quán)機關(guān)之中”；在執(zhí)政黨與各民主黨派關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“國是共商”。

關(guān)鍵詞：黨在憲法法律之中；黨權(quán)法定；黨在人大之中；黨在國家政權(quán)之中；共商國是

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）03-0123-06

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民所取得的歷史成就，為世界所矚目。但長期以來，執(zhí)政黨與憲法法律關(guān)系問題、各級黨委權(quán)力正當性淵源和邊界問題、執(zhí)政黨與人民代表大會關(guān)系問題、執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)關(guān)系問題，以及執(zhí)政黨與各民主黨派關(guān)系問題等，并沒有從根本上得以解決。為鞏固和改善黨的執(zhí)政地位，中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了“依憲執(zhí)政”的主張。若從“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略意義上來解讀，那么，“依憲執(zhí)政”或可以解決長期困擾執(zhí)政黨的上述五個問題，而這五個問題的答案，也基本厘定了“依憲執(zhí)政”的科學內(nèi)涵，那就是“黨在憲法法律之中”、“黨權(quán)法定”、“黨在人大之中”、“黨在國家政權(quán)機關(guān)之中”和“國是共商”。

一、依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”

我國憲法在“序言”及第5條兩處明確規(guī)定了“黨在憲法法律之中”。其中“序言”規(guī)定，“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”第5條規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。2014年12月4日，習近平在我國首個憲法日再次強調(diào)，憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。因此，執(zhí)政黨“必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！闭窃谶@個意義上說，就執(zhí)政黨與憲法法律關(guān)系問題而言，依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”。

其一，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。憲法是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律效力，任何團體或個人都應(yīng)當在憲法法律的范圍內(nèi)活動。對此，鄧小平在黨的十一屆三中全會上就曾深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！痹谶@一方針的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了我國現(xiàn)行憲法，明確將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，并在1982年通過的新的《中國共產(chǎn)黨章程》中，明確將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”作為一項原則確立下來。隨后，黨的十二大報告亦指出，“從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸”，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴格遵守?！倍h的十三大報告從“黨政分開”的角度再次強調(diào)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”等等，這些內(nèi)容實質(zhì)上確立了憲法法律的最高地位。由此可見，黨在憲法法律范圍內(nèi)活動是黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的基本要求和必然延伸。

其二，黨的主張只有通過法定程序上升為法律之后。才具有普遍的約束力。黨的十三大報告指出，“黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策?！毙滦蝿菹?，中國共產(chǎn)黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，“必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”這就說明：一方面，黨對于國家的政治領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過憲法和法律來實現(xiàn)的，即黨組織的政治主張和方針政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，上升為全國上下一致遵守的憲法和法律：而一旦黨的意志通過法定程序上升為國家意志（憲法法律），那么包括黨在內(nèi)的所有組織和個人都必須嚴格遵守憲法法律的規(guī)定，不允許存在法外特權(quán)。另一方面，既然憲法法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法法律的貫徹落實，必然要求黨帶頭遵守憲法，維護憲法權(quán)威和尊嚴。

其三，黨沒有超越憲法法律之外的任何特權(quán)。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。現(xiàn)行憲法第5條第5款明確規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，此即憲法法律至上原則。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，黨沒有超越憲法和法律的任何特權(quán)。中國共產(chǎn)黨提出的“依法治國，首先依憲治國：依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”這一法治理念，無疑從正面回答了黨與國的關(guān)系，即“黨在憲法法律之中”。從邏輯上而言，“黨在憲法法律之中”要求“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這實質(zhì)上是要求“以法監(jiān)黨”，即執(zhí)政黨自身要受憲法和法律的制約，黨必須將每一項憲法和法律所業(yè)已規(guī)定的原則、精神等內(nèi)容作為黨執(zhí)政權(quán)力的指導(dǎo)和不可逾越的邊界。

二、依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這為實踐所反復(fù)證明。故此，習近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會上指出。要建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，確?！坝袡?quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究”。黨執(zhí)掌國家政權(quán)，其權(quán)力運行必然在此范圍之內(nèi)。

其一，黨權(quán)須于法有據(jù)，黨不能法外執(zhí)政。在現(xiàn)代社會。任何公共權(quán)力的享有與行使都應(yīng)當具有明確的法律授權(quán)，即遵循“法無明文規(guī)定即禁止”之原則。傳統(tǒng)理論認為，“權(quán)力合法性”的本意是“合乎法律規(guī)定”。但隨著政治理論的發(fā)展與成熟，韋伯認為，“各種真正的統(tǒng)治形式，都意味著最起碼的服從意愿，但是出自習俗、純粹物質(zhì)和目的合乎理性的動機的集合，不可能構(gòu)成一個統(tǒng)治的可靠基礎(chǔ)。除了這些因素外，一般還要加上另一個因素：對合法性的信仰。這可能具有決定意義的?！庇纱硕?，權(quán)力的合法性來源并不局限于國家法律，其存在的基礎(chǔ)是取得民眾的認同與服從，但無論如何，法律必然為權(quán)力所信仰，這是權(quán)力得以成為統(tǒng)治權(quán)的基礎(chǔ)。從這個層面而言，現(xiàn)代民主政治都是政黨政治，政黨執(zhí)政權(quán)從本質(zhì)上而言是一種對國家和社會的政治干預(yù)權(quán)，兼具政治性與法治性，這一屬性必然要求政黨執(zhí)政具有合法性，不僅符合黨規(guī)黨紀，亦遵循憲法法律。在我國，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，亦是執(zhí)政黨。根據(jù)憲法序言的規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，主要是靠其“打江山”的歷史功績來取得廣大民眾的認同與信服而自我維系的。但應(yīng)當明確的是，一個政黨的執(zhí)政地位并非一勞永逸，“執(zhí)政黨既不能用歷史的選擇來為現(xiàn)實的執(zhí)政合法性辯護，也不能用人民過去的選擇來代替人民永久的認同和信任?！眻?zhí)政黨要想長期擁有執(zhí)政權(quán)力，除了在憲法上確權(quán)外，還必須在實際執(zhí)政中做到遵紀守法，即以黨規(guī)黨紀約束黨員作為，以憲法法律作為執(zhí)政法定依據(jù)，杜絕法外執(zhí)政。

其二，黨權(quán)須有邊界，黨不能包攬一切。《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱部分就明確表示，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作?！辈⑾鄳?yīng)規(guī)定了黨的中央組織、地方組織、基層組織以及黨的各級紀律檢查委員會的職權(quán)范圍。根據(jù)黨章規(guī)定，黨組織的任務(wù)主要是貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定區(qū)域的重大問題等等。從這個層面而言，即便是執(zhí)政黨，其權(quán)力也是有法定范圍和界限的，即必須尊重且不干預(yù)國家政權(quán)機關(guān)行使國家權(quán)力，依照黨章所規(guī)定的職權(quán)范圍治國理政。

其三，黨權(quán)與黨責須統(tǒng)一，黨也要依法承當責任。我國現(xiàn)行憲法第5條第4款明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h的十八屆三中全會明確指出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。”對于執(zhí)政黨而言，其領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定了其執(zhí)政權(quán)力的運行也必然在此范圍之內(nèi)，即執(zhí)政黨在治國理政中的違紀違法責任必須與黨章所規(guī)定的中國共產(chǎn)黨職權(quán)相匹配，違紀違法須擔責。從這個層面而言，依憲執(zhí)政意味著各級黨委的權(quán)力必須恪守規(guī)范為其所設(shè)定的邊界。對于這一精神，十八屆四中全會明確給與回應(yīng)，提出“黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀要嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”、“對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理”、“深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，嚴格落實黨風廉政建設(shè)黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟?！钡鹊?。由此可見，在各級黨委權(quán)力正當性淵源和邊界問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”，黨委權(quán)力必須有規(guī)范上的依據(jù)，并恪守規(guī)范為其所設(shè)定的邊界，如逾越這一邊界，必然承擔相應(yīng)責任。

三、依憲執(zhí)政意味著“黨在人大之中”

我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！绷暯皆趹c祝全國人民代表大會成立60周年大會上亦指出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。就是支持和保證人民當家作主。我們必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。”由此可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開人大這一制度平臺。

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國三者統(tǒng)一于人民代表大會之中。十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！倍谥袊?，發(fā)展社會主義民主，建設(shè)社會主義法治，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。人民代表大會制度就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。因此，依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨必須依靠人大行使其執(zhí)政權(quán)力，而不能脫離于人大制度之外。故此，自十六大以來，黨中央為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，在反思與總結(jié)過去經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷提出要把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主充分結(jié)合起來。要把人民代表大會打造成為黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的最重要載體。正如十八屆四中全會所言：“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志……善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一?！?/p>

其二，黨的主張只有通過法定程序才能上升為國家意志，這個“法定程序”就是人大的立法程序。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨。黨執(zhí)政最基本的合法性就是通過人大對黨執(zhí)政行為進行授權(quán)，即黨的方針、政策、對政府決策的建議通過人大的審批上升為國家意志，以謀求合法化。這是黨依憲執(zhí)政所要達到的要求之一。因為，依照現(xiàn)行憲法的規(guī)定：一方面，人民代表大會是我國的國家權(quán)力機關(guān)，在整個國家政權(quán)體系中居于最高地位，可以代表人民對執(zhí)政黨的組織和運作行使一定的監(jiān)督權(quán)；另一方面，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其往往領(lǐng)導(dǎo)人大工作的開展。但這種領(lǐng)導(dǎo)僅是一種間接領(lǐng)導(dǎo)，是通過自身權(quán)威和影響向人大代表施加的一種政治感染力和號召力，其最終目的是實現(xiàn)黨的意志向國家法律的轉(zhuǎn)化。因此，“依憲執(zhí)政”必須充分尊重人民代表大會制度，明確：（1）黨的主張及其載體即黨的文件，不能凌駕于憲法和法律之上，而應(yīng)當滲透于憲法和法律之中；（2）正因為黨的主張和意志融會于憲法和法律之中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須堅持憲法法律至上；（3）一旦黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵静⑿纬煞?，為確保黨的主張得到落實，就必須保障法律能夠得到貫徹實施。

其三，黨組織推薦的人選只有通過法定程序才能成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，這個“法定程序”就是人大的人事任免程序?！坝捎谌舜笫俏覈ㄒ坏膰覚?quán)力機關(guān)，所以黨只有通過人大代表的選舉，才能使自己的黨員進入人大、控制權(quán)力機關(guān)?！币虼耍h應(yīng)當善于利用人民代表大會這一制度平臺。嚴格按照國家權(quán)力機關(guān)的人事任免程序，使其推薦的人選依法成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。據(jù)此，可以得出三個基本命題：（1）國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免權(quán)屬于人民代表大會，黨組織享有的僅僅是人選的推薦權(quán)，而不是任免權(quán)；（2）國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免必須遵循正當?shù)姆ǘǔ绦?，違背法定程序的人事任免當屬無效；（3）為確保黨組織推薦的人選能夠勝任政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，人民代表大會應(yīng)當恪盡對候選人的審查職責，此即意味著人民代表大會的人事任免權(quán)并非一項單純的程序性權(quán)利。

四、依憲執(zhí)政意味著“黨在國家政權(quán)機關(guān)之中”

現(xiàn)行憲法第58條明確規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！钡?5條規(guī)定“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！钡?23條規(guī)定“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)?！钡?29條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@些憲法規(guī)定，無疑確立了國家權(quán)力機關(guān)是唯一有權(quán)管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的憲法地位。對此，十八屆四中全會明確指出，依法執(zhí)政，“必須把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來……善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)……”。由此可見，黨在國家和社會治理中，處于領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的地位，且這種領(lǐng)導(dǎo)不是直接領(lǐng)導(dǎo)，而是間接領(lǐng)導(dǎo)，是通過國家政權(quán)機關(guān)實施的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在國家政權(quán)機關(guān)之中”。

其一，黨必須通過政權(quán)機關(guān)實施法律的方式實現(xiàn)其主張。習近平在2014年中央政法工作會議上指出“政法機關(guān)作為人民民主專政的國家政權(quán)機關(guān)，是黨和人民掌握的刀把子?！彼^國家政權(quán)機關(guān)，是行使國家職能的各種國家機關(guān)的通稱。按其職能劃分，可分為立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等。根據(jù)憲法的制度設(shè)計，人大產(chǎn)生“一府兩院”，“一府兩院”在人大的監(jiān)督下行使行政權(quán)和司法權(quán)，進而實現(xiàn)最高國家權(quán)力機關(guān)對國家事務(wù)的管理。由此可見，國家權(quán)力最終作用于民眾的方式，非行政權(quán)和司法權(quán)不可。即便是立法，也必然通過行政機關(guān)的執(zhí)行行為和司法機關(guān)的司法活動而與民眾產(chǎn)生法律上的各種關(guān)系。因此，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的實現(xiàn)，必然要求充分發(fā)揮國家政權(quán)機關(guān)的作用，通過國家政權(quán)機關(guān)的法律實踐活動來貫徹落實其執(zhí)政理念。對此，黨的十八屆四中全會明確指出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道下開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！辈⒃谒痉ü龁栴}上，著重強調(diào)“各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機關(guān)辦案的，給予黨紀政紀處分：造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”

其二，黨必須通過政權(quán)機關(guān)實現(xiàn)其對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過人民代表大會，選舉產(chǎn)生“一府兩院”。管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人大、“一府兩院”等國家機關(guān)是人民實現(xiàn)當家作主的基本載體。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其對國家和社會生活的領(lǐng)導(dǎo)，不是逾越憲法所規(guī)定的國家政權(quán)機關(guān)實行直接管理，而是通過這些國家政權(quán)機關(guān)實行間接領(lǐng)導(dǎo)。就這一層面而言，國家政權(quán)機關(guān)是黨治國理政的場域，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能凌駕于國家政權(quán)機關(guān)之上，也不能游離于國家政權(quán)機關(guān)之外。毫無疑問，依憲執(zhí)政的提出，為中國的政治格局帶來了一個新的契機。它強調(diào)執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的原則，因此，如何既堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又努力使黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，從根本上關(guān)系到依法治國能否實現(xiàn)。對此，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國家政權(quán)機關(guān)之中，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與憲法所確定的國家權(quán)力機關(guān)的管理權(quán)相結(jié)合，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通過國家政權(quán)機關(guān)予以實現(xiàn)。

其三，黨必須通過政權(quán)機關(guān)實現(xiàn)其對國家和社會的治理。2013年召開的黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以此作為全面深化改革的總目標。這一目標表明“多主體——多元渠道”的“治理”理念已然取代“管理”理念成為黨推進依法治國方略的首要理念。然而，如何正確認識國家治理體系和治理能力，如何推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)依法執(zhí)政，是黨面臨的嚴峻課題。對此，習近平明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！辈娬{(diào)，推進國家治理現(xiàn)代化，“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力?！睋?jù)此而言，國家治理就是黨領(lǐng)導(dǎo)國家機構(gòu)，踐行并完善國家制度。而根據(jù)憲法規(guī)定，中國特色社會主義制度是人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度，以及基本經(jīng)濟制度和其他制度的有機結(jié)合。運用這些制度實現(xiàn)國家治理，從本質(zhì)上而言，就是要求黨尊重并充分發(fā)揮國家機構(gòu)、人民團體、社會組織，甚至公民個人等多方主體的核心作用，使得其關(guān)于“推進國家治理現(xiàn)代化”的精神必然成為國家和社會建設(shè)中的指導(dǎo)性文件，但這項文件不能直接成為國家機關(guān)履職的依據(jù)，也不能直接作用于公民生產(chǎn)生活，必須通過國家政權(quán)機關(guān)依照法定程序?qū)⑵渖仙秊閲乙庵?，進而成為一種行為規(guī)范。

五、依憲執(zhí)政意味著“國是共商”

黨的十八大報告明確提出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，健全社會主義協(xié)商民主，必須“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！薄皥猿謪f(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性?！边@體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在社會主義民主問題上的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，亦揭示了在執(zhí)政黨與民主黨派關(guān)系問題上，依憲執(zhí)政意味著“國是共商”。

其一，“國是共商”是由《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）所確立的一項基本政治原則。1949年9月，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派及人民團體召開了第一屆政治協(xié)商會議，制定并通過了《共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》肯定了人民革命的勝利成果，宣告了封建主義和官僚資本主義在中國統(tǒng)治的結(jié)束和人民民主共和國的建立，規(guī)定了新中國的國體和政體。政治協(xié)商會議的勝利召開和《共同綱領(lǐng)》的順利頒布，標志著協(xié)商民主這種新型民主形式在中國的正式確立?！豆餐V領(lǐng)》在序言和第13條確定了政協(xié)會議對國家建設(shè)事業(yè)的參與權(quán)與商議權(quán)。其中，序言部分明確表示“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)。由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。”第13條規(guī)定“在普選的全國人民代表大會召開以后，中國人民政治協(xié)商會議就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。”就其內(nèi)容和形式而言，《共同綱領(lǐng)》無疑具有臨時憲法之作用，新中國政權(quán)之正當性正是奠定在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)之上。因此，雖然1954年全國人民代表大會產(chǎn)生并制定了新中國第一部憲法，但是《共同綱領(lǐng)》作為憲法的組成部分應(yīng)當予以保留，其所確立的政治協(xié)商制度作為根本政治制度亦應(yīng)當予以保留和延續(xù)，而不得任意更改或廢止。對此，1993年憲法修改中，就明確將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”載入憲法，確立了政協(xié)制度的延續(xù)性與永久性。自此，黨和國家的重大方針政策和重要問題由中國共產(chǎn)黨與各民主黨派平等協(xié)商成為國家政治生活中一種重要民主形式。

其二，多黨合作與政治協(xié)商是一項重要的憲法原則。我國現(xiàn)行憲法在序言中明確確立了多黨合作和政治協(xié)商的政治原則，指出“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱部分亦明確強調(diào)要“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。由此可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法確定的重要政治原則，黨在執(zhí)政過程中只能加強和完善多黨合作和政治協(xié)商，而不能阻礙或放棄。

其三，“國是共商”是多黨合作的基本內(nèi)核?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度”是我國的根本政治制度。對1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，可以從三個方面解讀：（1）中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其執(zhí)政的實質(zhì)是代表工人階級及廣大人民掌握人民民主專政的國家政權(quán)。（2）各民主黨派是參政黨，具有法律規(guī)定的參政權(quán)。其參政的基本內(nèi)容是，參加國家政權(quán)。參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行等等。（3）中國共產(chǎn)黨和各民主黨派是親密戰(zhàn)友，其合作的基本方針是長期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共。根據(jù)這一制度安排，在國家采取重大措施或決定國計民生的重大問題時，中國共產(chǎn)黨須同民主黨派和無黨派民主人士進行協(xié)商，取得統(tǒng)一認識，形成決策，這是多黨合作的基本內(nèi)核。

結(jié)語：走向?qū)嵸|(zhì)的“依憲執(zhí)政”

回顧改革開放以來中國特色社會主義法治建設(shè)進程，中國法治無疑實現(xiàn)了從“法制”到“法治”的演變、從“以法治國”到“依法治國”的發(fā)展、從“依法治國”到“依法執(zhí)政”、“依憲執(zhí)政”的提升。這一步驟的演進體現(xiàn)了黨在執(zhí)政過程中執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。其中，“依憲執(zhí)政”的提出，是中國共產(chǎn)黨多年來執(zhí)政經(jīng)驗的總結(jié)，亦是后期黨執(zhí)政能力建設(shè)的目標和要求，即堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法法律的權(quán)威。這是“依憲執(zhí)政”的固有之義。從憲法價值層面而言，依憲執(zhí)政還應(yīng)當具有實質(zhì)層面的意義，即實現(xiàn)“約束國家權(quán)力，保障公民權(quán)利”，從實質(zhì)上保障人民當家作主地位的實現(xiàn)。

作者簡介：江國華，男，1972年生，湖南茶陵人，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學家，武漢大學珞珈特聘教授，武漢大學法學院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責任編輯 李濤）