中國學(xué)前教育政策的轉(zhuǎn)型及未來走向

王海英

【摘要】從2010年開始，中國學(xué)前教育政策正經(jīng)歷著“四位一體”的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型與行動轉(zhuǎn)型。以波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”視角來看，當(dāng)下中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型主要緣于自下而上的民間“保護性反向運動”與自上而下的官方“保護性反向運動”的雙向互動。其中，前者由輿論倒逼引起，后者由治理轉(zhuǎn)型推動。研究者據(jù)此建議，今后一個時期，我們要重在建構(gòu)起能指向未來的、可持續(xù)的“發(fā)展型”學(xué)前教育政策。

【關(guān)鍵詞】中國學(xué)前教育；政策轉(zhuǎn)型；大轉(zhuǎn)型；“發(fā)展型”學(xué)前教育政策

【中圖分類號】G610 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604（2015）06-0003-09

當(dāng)下中國學(xué)前教育政策正處于轉(zhuǎn)型之中，自2010年開始，一系列改變學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展軌跡的政策法規(guī)相繼出臺，各級政府關(guān)于學(xué)前教育的工作會議在各地陸續(xù)召開，各種旨在探索學(xué)前教育發(fā)展新路的改革試點在全國有序鋪開。本文擬借助波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”深入分析中國學(xué)前教育政策的這一轉(zhuǎn)型特點，并對中國學(xué)前教育的未來發(fā)展進行展望。

一、“四位一體”：中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)

學(xué)前教育政策是政府為發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)而制定的行動準(zhǔn)則，是中央和地方政府制定及頒發(fā)的有關(guān)學(xué)前教育的法律、法規(guī)、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見、辦法、條例、規(guī)程等各種文件的總稱。參照徐道穩(wěn)對中國的社會政策轉(zhuǎn)型提出的四維分析法，學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型也可從政策規(guī)范、價值選擇、系列制度、行動體系〔1〕這四個方面加以探討。其中，規(guī)范是教育政策的具體表現(xiàn)，價值是教育政策的核心靈魂，制度是價值得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，行動體系是價值實現(xiàn)的保證。2010年以來出臺的一系列學(xué)前教育政策正是在規(guī)范、價值、制度與行動體系方面的全面轉(zhuǎn)型，是國家在新時期對學(xué)前教育發(fā)展藍圖的重新設(shè)計。

（一）規(guī)范轉(zhuǎn)型：從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位

從2010年開始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型具有從“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)軌的特點。所謂“權(quán)力本位”，是指在學(xué)前教育政策制定過程中，政策制定者有一種或隱或顯的意識形態(tài)導(dǎo)向和價值判斷，即國家權(quán)力優(yōu)于公民權(quán)利，國家利益優(yōu)于個人利益，在學(xué)前教育政策中更多地表現(xiàn)為用行政權(quán)力代替法律法規(guī)，用要求約束代替責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以施舍者和關(guān)懷者的身份，用一種管理、控制的思維，而非治理、服務(wù)的思維來解決學(xué)前教育發(fā)展中的各種問題。所謂“權(quán)利本位”，則更多從兒童受教育權(quán)的保護立場出發(fā)，強化政府的公共服務(wù)職能，強化公民權(quán)利的正當(dāng)性意識，對公民權(quán)利給予特殊保護。學(xué)前教育政策從權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，有助于實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。

1.從規(guī)范教育內(nèi)部到規(guī)范全社會

2010年前，我國出臺的各類學(xué)前教育政策大多指向?qū)W前教育的內(nèi)部規(guī)范，至多指向與學(xué)前教育有關(guān)的社會規(guī)范，比如《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理條例》等。而2010年后，無論是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》），還是《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，又或者是正在推行的學(xué)前教育“三年行動計劃”，都帶有輻射效應(yīng)，不僅將政府、幼兒園、家庭囊括其中，而且推廣到更廣泛的社會公眾范疇。譬如，從2012年開始，為了落實《教育規(guī)劃綱要》和《若干意見》，宣傳國家、?。▍^(qū)、市）發(fā)展學(xué)前教育的政策，引導(dǎo)全社會樹立正確的學(xué)前教育理念，營造共同關(guān)心、支持學(xué)前教育的良好氛圍，教育部將每年的5月20日至6月20日定為全國學(xué)前教育宣傳月，要求各地充分利用宣傳媒體宣傳科學(xué)育兒理念，推進政策創(chuàng)新，發(fā)展學(xué)前教育。

與義務(wù)教育階段不同，學(xué)前教育是一項涉及面更廣、更寬的事業(yè)。許多問題看起來是學(xué)前教育領(lǐng)域的問題，但實質(zhì)上是社會領(lǐng)域的問題。譬如，上世紀(jì)90年代后期大量幼兒園的關(guān)停并轉(zhuǎn)，它并不起源于學(xué)前教育內(nèi)部，而是受制于大規(guī)模的國企改制；再譬如，學(xué)前教育中的“小學(xué)化”傾向問題，是一個無法在學(xué)前教育內(nèi)部加以解決的問題，因為它牽涉到幼小銜接、高考錄取、社會觀念等一系列錯綜復(fù)雜的問題。

2.從規(guī)范地方政府到規(guī)范各級政府

權(quán)力本位放大的是政府的行政權(quán)威，權(quán)利本位引領(lǐng)的是政府的責(zé)任意識。2010年前，我國的學(xué)前教育實行的是“地方負(fù)責(zé)、分級管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理制度，中央出臺的學(xué)前教育政策主要目的是規(guī)范地方政府，敦促地方政府履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。與此同時，大多數(shù)地方政府，尤其是省區(qū)市級政府又如法炮制，制定相應(yīng)的措施敦促縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行責(zé)任?？梢哉f，2010年以前，對于學(xué)前教育，中央政府在一定程度上存在“權(quán)力在場，責(zé)任缺席”的問題。同樣，省區(qū)市級政府在發(fā)展學(xué)前教育中，也是權(quán)力意識大于責(zé)任意識。

《教育規(guī)劃綱要》提出了“明確政府職責(zé)”，《若干意見》則明確了從中央到地方五級政府的相應(yīng)職責(zé)，第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”首次提出了“省市統(tǒng)籌，以縣為主”的事業(yè)發(fā)展方針，并相對明確了財政、發(fā)改、教育部門在發(fā)展學(xué)前教育中的職責(zé)。不斷出臺的政策促使各級政府的職責(zé)進一步得到明確，也使公民的受教育權(quán)進一步得到保障。

3.從局部性規(guī)范到系統(tǒng)性規(guī)范

從比較的意義來看，《若干意見》是到目前為止最完備的有關(guān)學(xué)前教育的制度規(guī)范。它不僅對學(xué)前教育的地位、屬性進行了全新的闡述，而且從如何擴大學(xué)前教育資源、如何加強幼兒園教師隊伍建設(shè)、如何加大財政投入等十個方面進行了系統(tǒng)設(shè)計，是未來十年中國學(xué)前教育發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。《若干意見》頒布后出臺的《關(guān)于加大財政投入發(fā)展學(xué)前教育的通知》、“三年行動計劃”、《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》及《幼兒園收費管理暫行辦法》等，都是對《若干意見》的細化與系統(tǒng)落實。

與《若干意見》相比，我國此前出臺的學(xué)前教育相關(guān)政策基本上是局部性規(guī)范文件，是針對學(xué)前教育領(lǐng)域的一部分問題制定的政策文本。譬如，《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》主要規(guī)范的是幼兒園的保教工作，《幼兒園工作規(guī)程》主要規(guī)范的是幼兒園各項工作。而且，很明顯的是，在2010年以前，我國出臺學(xué)前教育政策規(guī)范的速度是相對緩慢的，而且更新也相對遲緩。

（二）價值轉(zhuǎn)型：從優(yōu)先發(fā)展到公平均衡

價值是教育政策的核心靈魂，因為政策是“對價值觀進行權(quán)威性配置”，〔2〕任何一套制度背后都有一套價值體系?！?〕教育是一項價值性活動，價值取向定位問題在教育政策制定中具有核心地位，任何政策的背后都有特定的價值支撐。學(xué)前教育價值指的是學(xué)前教育活動的屬性、特點、功能、效果對學(xué)前教育活動主體需要的適合或滿足，是人們有意識地掌握、利用或接受、享有學(xué)前教育時，對學(xué)前教育有用性的看法和評價。對不同歷史時期學(xué)前教育政策價值取向發(fā)展演變的分析表明，我國學(xué)前教育政策經(jīng)歷了從偏重社會需要到注重兒童全面發(fā)展，從強調(diào)整齊劃一到推行個性化教育、關(guān)注兒童特殊需要的價值取向轉(zhuǎn)變（邢利婭等，2008）。而2010年前后的政策變化充分表明，公平均衡的學(xué)前教育正成為政府和社會公眾的總體性追求，有所偏頗、導(dǎo)致差距的學(xué)前教育政策日益被揚棄。

1.從城市優(yōu)先到重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

政府對城鄉(xiāng)學(xué)前教育有差別的態(tài)度，是有歷史淵源的。建國初期，我國不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域采取重城市輕鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，而且在社會生活、文化教育領(lǐng)域也采取了強城市弱鄉(xiāng)村的發(fā)展思路。比如，以財政投入為例。在城市，國家實行的是城市教育區(qū)縣辦；在農(nóng)村，實行的則是鄉(xiāng)村教育人民辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政能力的微弱，不得不將學(xué)前教育的投入責(zé)任推向家庭。又如，1979年，我國出臺了《城市幼兒園工作條例》，而農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策至今也未成為獨立的文本。政策的這種價值篩選表明，在政府的天平上，城市和鄉(xiāng)村是不平等的。然而，在2010年的《教育規(guī)劃綱要》中，“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”終于成為政府的優(yōu)先考慮?！度舾梢庖姟穼θ绾沃攸c發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育作出了更為具體的規(guī)定，如“各地要把發(fā)展學(xué)前教育作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”“各級政府要加大對農(nóng)村學(xué)前教育的投入”“國家實施推進農(nóng)村學(xué)前教育項目，重點支持中西部地區(qū)”“地方各級政府要安排專門資金，重點建設(shè)農(nóng)村幼兒園”等。在第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”中，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，逐步建立起“以公共財政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機制”成為重要的政策亮點。

2.從示范園、窗口園到平民化、標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園

不平等是社會的常態(tài)，但幼兒園間的許多不平等并非天然如此，而是政策引導(dǎo)下的人為區(qū)分。在2010年前的許多政策文本中，示范園、窗口園建設(shè)成為地方政府的重要工作之一，地方政府往往動用大量資金，配備優(yōu)質(zhì)師資，建設(shè)一些能夠展示其政績，但事實上并不能發(fā)揮示范功能的“示范園”，服務(wù)于特殊的幼兒群體，幼兒園間的等級與梯度也因政策的不公而日益加劇。一些地方政府興辦的公辦園越來越奢華，而一些缺少資金投入的幼兒園則生存艱難，甚至難以為繼。

《若干意見》頒布后，我國政府倡導(dǎo)發(fā)展“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的學(xué)前教育，將公辦園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從原來的特權(quán)型、貴族型、奢華型向平民型、標(biāo)準(zhǔn)型、實用型過渡?！度舾梢庖姟诽貏e強調(diào)，“不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費的幼兒園”。這一政策轉(zhuǎn)變表明，政府已經(jīng)越來越多地關(guān)注教育與社會公平，注重履行政府提供基本公共服務(wù)的底線責(zé)任。

3.從在編、非編教師到教師同工同酬

由于計劃經(jīng)濟思維的影響、辦園體制的差異和國家發(fā)展學(xué)前教育的整體財力的不足，改革開放后，我國的幼兒園教師內(nèi)部存在著在編、非編兩種不同的身份狀態(tài)。在公辦園或公辦性質(zhì)的幼兒園中，教師的身份差異更加突出，因身份差異而帶來的不公平也比較明顯。雖然一些地區(qū)努力通過出臺相應(yīng)政策一定程度上化解了教師身份不同所帶來的同工不同酬問題，但從師資隊伍總體看，教師身份差異是很明顯的。

2014年開始的第二期“三年行動計劃”鼓勵地方政府通過生均財政撥款、學(xué)前教育專項來創(chuàng)造性地解決教師身份不同的問題。誠然，各地在探索解決之道時會遇到很多現(xiàn)行的政策障礙，特別是財政撥款方式、人事管理制度等，但只要地方政府有勇氣、有智慧去實踐，同工同酬是有可能實現(xiàn)的。如果地方政府能借此建立起新的財政撥款制度，那么同工同酬問題是可以得到徹底解決的，與此相關(guān)的事業(yè)單位人事制度改革難題也將迎刃而解。

（三）制度轉(zhuǎn)型：從“強社會化”到“漸國家化”

任何政策最初都是起源于一種思想觀念的更新，再接著便是一系列的制度化安排。只有通過系列的制度化安排，政策重置學(xué)前教育的目的才能實現(xiàn)。所謂制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，學(xué)前教育制度則是各級政府對學(xué)前教育怎么舉辦、怎么管理、怎么投入、怎么評價的一系列規(guī)定的總和，是與學(xué)前教育有關(guān)的各方主體的權(quán)利與義務(wù)的綜合。它既規(guī)范學(xué)前教育的內(nèi)部關(guān)系，也優(yōu)化學(xué)前教育的外部關(guān)系。2010年以來的中國學(xué)前教育政策在制度上經(jīng)歷著權(quán)利與義務(wù)的逆轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出從“強社會化”向“漸國家化”的發(fā)展趨勢。

1.從“基礎(chǔ)教育體系”到“國民教育體系”

在2010年前的所有學(xué)前教育政策文本中，學(xué)前教育一直被認(rèn)為是“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。如1996年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園是對三周歲以上學(xué)齡前幼兒實施保育和教育的機構(gòu)，是基礎(chǔ)教育的有機組成部分，是學(xué)校教育制度的基礎(chǔ)階段”；2001年頒布的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》規(guī)定，“幼兒園教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是我國學(xué)校教育和終身教育的奠基階段”；2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。直到2010年的《若干意見》，學(xué)前教育的歸屬才有了根本的改變，從“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”變成“國民教育體系的重要組成部分”。《若干意見》規(guī)定，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。

從“基礎(chǔ)教育體系”到“國民教育體系”的說法變化，反映了政府與學(xué)前教育、學(xué)前教育與其他學(xué)段教育關(guān)系的變化。如果說“學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”保障了學(xué)前教育的“教育身份”的話，那么，“學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分”則強化了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的底線責(zé)任。這一轉(zhuǎn)變帶有明顯的國家化傾向。

2.從教育性、福利性到公益性、普惠性

與學(xué)前教育的歸屬變化相一致，隨著《若干意見》的出臺，學(xué)前教育的基本屬性從原來的教育性、福利性轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘?、普惠性，并以一系列新制度安排作保障。比如學(xué)前教育的辦園制度。在《若干意見》出臺前，政府強調(diào)的是公民辦并舉、“兩條腿走路”；《若干意見》出臺后，政府更強調(diào)建立起以公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園制度。又如學(xué)前教育的管理制度。在《若干意見》出臺前，管理制度是“地方負(fù)責(zé)、分級管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”；《若干意見》出臺后，則調(diào)整為“以縣為主”，第二期“三年行動計劃”更是提出“省市統(tǒng)籌、以縣為主”。管理制度的變化充分反映了政府責(zé)任意識與擔(dān)當(dāng)意識的變化。再如學(xué)前教育的投入制度。在《若干意見》出臺前，我國的學(xué)前教育基本上是“城市學(xué)前教育區(qū)縣辦”“農(nóng)村學(xué)前教育農(nóng)民辦”，基層政府承擔(dān)了較多的財政投入責(zé)任，上級政府分擔(dān)較少。與此同時，家庭也承擔(dān)了較多的投入責(zé)任?！度舾梢庖姟烦雠_后，政府倡導(dǎo)建立“政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的投入機制”，逐步加大政府投入，減輕家庭分擔(dān)比例。到第二期“三年行動計劃”時，政府更是提出了“逐步建立起以公共財政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機制”的目標(biāo)。這意味著農(nóng)村家庭將大大緩解學(xué)前教育成本分擔(dān)的壓力，政府越來越多地承擔(dān)起保底與政策向弱勢群體傾斜的職能。學(xué)前教育國家化趨勢不斷明確。

3.從“兩條腿走路”到公共服務(wù)體系建構(gòu)

在改革開放后的很多年里，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本方針是“兩條腿走路”，即一方面由政府辦園，另一方面由社會力量辦園。在《若干意見》出臺時，我國民辦園的數(shù)量已經(jīng)遠遠超出公辦園，占到了70%以上。如果再將公辦園隊伍中的“假公辦園”剔除，那么，民辦園所占比例會更高。這種“一條腿長，一條腿短”的發(fā)展格局使得我國學(xué)前教育亂象叢生，也使得我國學(xué)前教育的公益性、公平性大受質(zhì)疑。

《若干意見》出臺后，我國政府提出了要建立“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，并且特別強調(diào)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公辦園，即“地方各級政府要安排專門資金，重點建設(shè)農(nóng)村幼兒園”“國家實施推進農(nóng)村學(xué)前教育項目”。在第一期“三年行動計劃”中，各地政府要求在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一所公辦園；到第二期“三年行動計劃”時，“建立以公共財政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機制”成為重點目標(biāo)之一。這一系列的舉措都在強化政府的底線責(zé)任，推動政府完善區(qū)域范圍內(nèi)，特別是農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，更好地落實發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。

（四）行動轉(zhuǎn)型：從地方性行動到全國性行動

從政策一詞的本義來看，行動取向和問題取向是兩個重要的方面，即教育政策不僅是一種思想，也是一種針對教育問題的集體行動。多年來，我國的學(xué)前教育政策一方面表現(xiàn)出問題解決的滯后性，另一方面表現(xiàn)出行動主體的不確定性。這樣的政策在很大程度上只是“作為話語的政策”，而不是“作為行動指南的政策”，以致各級政府在發(fā)展學(xué)前教育上常常找借口相互推諉，執(zhí)行力相對較差。在《若干意見》中，我國政府一改以往的政策思路，不斷強化政策的問題意識與執(zhí)行意識，強勢推行一期又一期的“三年行動計劃”，激勵各級政府全面落實學(xué)前教育發(fā)展責(zé)任，并通過定期會商與問責(zé)的方式加以檢查，以提高各級政府的執(zhí)行力。

1.行動主體：從單一到多元

從行動主體的角度來看，《若干意見》出臺前后的最大變化是中央政府、省區(qū)市政府的加入。以往，上級政府通常是政策的制定者，下級政府通常是政策的執(zhí)行者，上級政府與下級政府之間的權(quán)利與義務(wù)并不對等。2010年后，中央、省區(qū)市、市（州、盟）、縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府則成為命運共同體、責(zé)任共同體，他們在發(fā)展學(xué)前教育中承擔(dān)各自的責(zé)任，履行各自的義務(wù)。

從中央政府來看，以往更多的是通過制定政策來規(guī)范與激勵地方政府，扮演的是“指揮官”角色，很少對自身進行約束與規(guī)范?！度舾梢庖姟烦雠_之后，中央政府開始扮演多重角色，既是“指揮官”，也是履行自身義務(wù)的執(zhí)行者，如，設(shè)立中央學(xué)前教育專項，協(xié)調(diào)中央各部委共同履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，制定時間表和路線圖以檢查地方政府的政策執(zhí)行情況等。隨著中央政府的角色轉(zhuǎn)變，省區(qū)市級政府的角色也隨之轉(zhuǎn)變。

2.行動方式：從動員到問責(zé)

伴隨著行動主體的變化，政府的行動方式也在發(fā)生變化，總體趨勢是從動員到問責(zé)?！度舾梢庖姟烦雠_前，中央政府的行動方式更多的是觀念動員、資源動員、象征性行動，地方政府的行動方式更多的是觀念動員、資源動員、無力的行動。而《若干意見》出臺后，中央政府一改此前的象征性行動方式，著力于觀念動員、資源動員、強勢執(zhí)行、高壓問責(zé)，而地方政府也在形勢逼迫下或主動創(chuàng)新、敢為人先，或立足地方、尋求突破，或亦步亦趨、殫于執(zhí)行。

無論中央還是地方，只有各級政府充分地從權(quán)利與義務(wù)的雙重角度去制定政策、執(zhí)行政策，學(xué)前教育政策才能擺脫其象征性身份，成為各級政府民生關(guān)切行動的一部分。

3.行動結(jié)果：從消極政府到積極政府

《若干意見》頒布后的一系列政策與行動表明，各級政府正在重建其與學(xué)前教育的關(guān)系，從“消極政府”角色轉(zhuǎn)變成“積極政府”角色?！跋麡O政府”的表現(xiàn)是：如果政府可以不作為，那么就不作為。如果政府不得不有所作為，那么才有所作為。如果政府可以不大作為，那么絕不會有大作為?？梢哉f，“消極政府”的被動應(yīng)付色彩極其強烈。隨著《若干意見》的頒布，各級政府的行動表現(xiàn)出完全不同的積極特點了：發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有所作為，不作為會被問責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)作為，不連續(xù)作為會被問責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)大作為，不連續(xù)大作為會被問責(zé)。當(dāng)政府積極行動時，學(xué)前教育政策的執(zhí)行力就大大提高了。在當(dāng)前形勢下，學(xué)前教育發(fā)展需要具有行動力的政府保駕護航，以使學(xué)前教育的各項政策能夠順利出臺，各項制度能夠得到落實，最終改變政府的行政慣性，重建學(xué)前教育與各方的和諧關(guān)系。

政策決定著學(xué)前教育的命運?！稗D(zhuǎn)型期中國重大教育政策案例研究”課題組發(fā)現(xiàn)，“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”，〔4〕因為任何教育政策的制定，都反映了政策制定者的政治立場、文化傾向和價值觀念。〔5〕當(dāng)下中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)出來的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型、行動轉(zhuǎn)型雖然四位一體，但并非同步發(fā)生，也不會線性發(fā)展，而會交錯進行、各有特點。

二、“保護性反向運動”：中國學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的原因分析

在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中，波蘭尼描述了歐洲文明從前工業(yè)世界到工業(yè)化時代的巨大轉(zhuǎn)變。王紹光根據(jù)波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”，分析了中國社會改革開放以來的大轉(zhuǎn)型，認(rèn)為市場力量的擴張或早或晚會引發(fā)旨在保護人與自然的“反向運動”?！?〕我國自2010年以來的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型，正是政府用社會政策重建“社會市場”秩序的一部分。它既是一個自下而上、由市場“脫嵌”引發(fā)的社會輿論不斷造勢、公民社會不斷施壓的民間“保護性反向運動”，也是一個自上而下、由政府運用各種社會政策將市場社會重新“嵌入”社會市場的官方“保護性反向運動”，是國家與社會、政府與民間雙向互動、雙向建構(gòu)的結(jié)果。

（一）輿論倒逼：自下而上的民間“保護性反向運動”

2001年，中國幼兒園數(shù)量跌到歷史最低點，起源于上世紀(jì)末的國企改制以勢不可擋的“沖動”方式不斷“關(guān)停并轉(zhuǎn)”國企辦幼兒園。繼國企改革之后，一些地方政府也將目光轉(zhuǎn)向了幼兒園，股份化、賣園風(fēng)此起彼伏，江蘇的宿遷、廣東的深圳成為幼兒園轉(zhuǎn)企改制的急先鋒。至2010年前后，全國各地的“入園難”“入園貴”問題全面爆發(fā)，媒體報道的“鐵鏈兒童”和“老太為求孫子入園，排隊八天九夜，最終昏厥現(xiàn)場”等事件成為輿論曝光的標(biāo)志性事件。此間政府忙于經(jīng)濟發(fā)展、唯GDP是從、忽視民生改善的執(zhí)政方式一再遭受抨擊，社會輿論成為一股強大的倒逼政府采取措施拯救學(xué)前教育的力量。

從學(xué)前教育的發(fā)展歷程來看，市場力量的壯大、市場機制的“嵌入”與政府責(zé)任的退卻、公共服務(wù)底線的失守是互相作用的。1985年前，我國幾乎是清一色的公辦園，市場力量還缺少成長的制度土壤。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為民辦學(xué)前教育的發(fā)展打開了大門，也為市場力量的介入奠定了制度基礎(chǔ)。隨著1992年深化改革的展開，市場力量“大踏步”進入學(xué)前教育領(lǐng)域，至2010年時已占據(jù)學(xué)前教育的大半壁江山。與此同時，市場失德、市場無序問題日益嚴(yán)重。政府責(zé)任的退卻使得市場“一方獨大”，學(xué)前教育的公益價值、兒童關(guān)懷、社會公平等普世價值被扭曲，家長淪落為學(xué)前教育的“消費者”。

在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》一書中，波蘭尼指出，“一個‘脫嵌的、完全自我調(diào)節(jié)的市場是十分野蠻的，因為當(dāng)它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r，它必然導(dǎo)致社會與自然環(huán)境的毀滅”?！?〕在市場社會里，兒童能接受到什么樣的學(xué)前教育完全取決于市場，取決于其家庭的支付能力。在這樣一種市場邏輯下，學(xué)前教育所珍視的價值必然會被棄置一邊，而當(dāng)社會公眾的集體怨恨積累到一定閾限時，民間自身起來抵制市場“脫嵌”的保護性反向運動必然會啟動。2008～2010年《教育規(guī)劃綱要》征求意見期間，學(xué)前教育點擊率的高居榜首，便是社會公眾理性自覺、合法合理地啟動“保護性反向運動”的明證。

（二）治理轉(zhuǎn)型：自上而下的官方“保護性反向運動”

與民間的保護性反向運動一致，近年來，我國政府也在不斷調(diào)整國家與社會、政府與民間的互動關(guān)系，力圖實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。如果說，上世紀(jì)我國政府還較多地借助國家主義、威權(quán)主義〔8〕進行經(jīng)濟社會治理的話，那么，本世紀(jì)的政府治理則較多轉(zhuǎn)向了社會治理，尤其是社會公平、生態(tài)文明。譬如，為了彌補一系列不公平政策所帶來的人為差距，我國政府曾于1999年出臺了西部大開發(fā)政策，以緩解地區(qū)間的發(fā)展差異；2002年出臺了城市低保政策，以彌補人群間的收入差距；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這些社會政策正是自上而下的官方的“保護性反向運動”。

在第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”中，我國政府提出要進一步加強學(xué)前教育治理體系與治理能力建設(shè)。所謂治理體系強調(diào)的是國家治理的道路、理論、方法的綜合，既包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理等不同層次，也包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領(lǐng)域。所謂治理能力是以國家治理體系為依托，為保證經(jīng)濟社會健康發(fā)展、實現(xiàn)社會公平正義，運用國家制度管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力。

從治理體系角度來看，《教育規(guī)劃綱要》《若干意見》的先后出臺，第一期和第二期學(xué)前教育“三年行動計劃”的陸續(xù)實施，在發(fā)展道路、理論指導(dǎo)、方式方法上有著明顯的轉(zhuǎn)型色彩。在道路選擇上，2010年前的學(xué)前教育政策幾乎都是指向眼前的，功利色彩較濃，只著眼于解決當(dāng)下的矛盾，很少顧及學(xué)前教育的將來。而《若干意見》出臺后的各項政策制度則較多地考慮到了學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展，從長遠角度、全局角度來進行整體統(tǒng)籌與系統(tǒng)設(shè)計。在理論指導(dǎo)上，2010年前出臺的學(xué)前教育政策基本上從“社會管理”的視角出發(fā)，強調(diào)政府的行政權(quán)威，著眼于管理、控制。而《若干意見》出臺后的政策制度則較多地從“社會治理”的視角出發(fā)，強調(diào)政府的義務(wù)與責(zé)任，著眼于協(xié)調(diào)、服務(wù)和激勵。在方式方法上，2010年前出臺的學(xué)前教育政策基本上與要解決的問題一一對應(yīng)，可以說是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，大多是事后補救性政策。而《若干意見》出臺后的各項學(xué)前教育政策則或多或少帶有一些系統(tǒng)設(shè)計和“不治已病治未病”的防范性特征。

從治理能力角度來看，我國從2010年開始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型正是國家治理能力日益強大的明證。一般而言，國家的治理能力主要表現(xiàn)為四個方面：決策能力、執(zhí)行能力、調(diào)控能力、協(xié)同能力?！?〕就學(xué)前教育中的政府決策能力而言，其民主化色彩、科學(xué)化意識還有些不足，還較多建立在國家主義、威權(quán)主義的立場上，進行自上而下的政策發(fā)布，其傾聽民眾的意識、程序公正的意識、利益相關(guān)者意識還不夠彰顯。地方政府在學(xué)前教育政策決策中的民主化意識也相對欠缺，基本上還是政府“一言堂”。就學(xué)前教育中的政府執(zhí)行能力而言，《若干意見》出臺之后的變化有目共睹，從中央到地方，各級政府都比較積極地參與到學(xué)前教育發(fā)展中，執(zhí)行力大輻度提升。就學(xué)前教育中的政府調(diào)控能力而言，在面對各種矛盾沖突時，各級政府的統(tǒng)籌意識均有所增強。譬如，中央政府更多地在協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委之間的關(guān)系，調(diào)控不同區(qū)域之間的發(fā)展速度，如通過中央專項經(jīng)費來開展全國范圍的事業(yè)發(fā)展平衡工作。就學(xué)前教育中的政府協(xié)同能力而言，比之于2010年前，各級政府之間的橫向、縱向、部門協(xié)同〔10〕均明顯改善。