住房公積金制度設計：公平與效率探討

李運華+殷玉如

摘 要？演住房公積金是住房保障制度最重要的組成部分，住房公積金制度公平和效率對住房公積金制度的發(fā)展意義重大，文章從機會公平、過程公平和結果公平視角分析住房公積金制度目前存在的不公平問題，從稅收影響、基金管理和基金安全性、流動性等方面分析住房公積金效率的損失。進而提出擴大制度覆蓋面、實行限高保低的繳交原則、支持中低收入居民家庭購房需求、改革管理和投資政策等措施改善住房公積金不公平和低效率的現(xiàn)狀，發(fā)揮住房公積金制度對全體勞動者尤其是中低收入勞動者的住房保障作用。

關鍵詞？演住房公積金；公平；效率

[中圖分類號]F830.589 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）10-0050-05

住房公積金制度是住房保障制度的重要組成部分，住房保障制度又從屬于社會保障制度。李珍（2003）認為社會保障制度保障了公民基本的生存權和發(fā)展權，保證了勞動力再生產的順利進行。中共十七大報告提出“初次分配和再次分配都要處理好公平和效率的關系，再分配更加注重公平”?！拔咫U一金”作為中國最基本的社會保障制度，是收入再分配的重要方法。由于社會成員勞動能力、資本能力的不同，在初次分配后會出現(xiàn)收入差距的巨大鴻溝。中國目前存在貧富差距大的困境，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2003～2013年基尼系數(shù)，雖然在2008年有所回落，但是十年間一直保持在0.45以上的高水平[1]。住房公積金制度是一種收入再分配的方式，制度性質決定了住房公積金應當更加注重制度效果的公平性?；嵯禂?shù)超過0.4即表示收入差距大，十年間住房價格的瘋長助長了中國貧富差距的增大，任由這種差距擴大，會引發(fā)社會的不安定因素。

羅爾斯（1971）認為應該強調社會公平化原則，力求通過國民收入再分配，使收入和消費更加公平，穩(wěn)定國家秩序，哪怕付出一定的經(jīng)濟代價。政治制度注重公平性和社會的穩(wěn)定性，經(jīng)濟制度更加注重效率。這些使得我們審視住房公積金作為一項政治制度，同時也是一項經(jīng)濟制度的公平與效率的偏差與融合。住房公積金作為一種個人產權性質的特殊社會保障政策，應當如何平衡公平與效率，是值得討論的問題，同時公平與效率也是考察評估一項制度成敗的兩個重要指標。

一、 住房公積金制度公平性存在的問題

住房公積金制度作為住房保障的重要組成部分，設立初衷是幫助占社會成員絕大多數(shù)的低收入人群解決住房問題。住房公積金制度為了保障公民的居住權，對國民收入進行再分配，本身就是公民個人收入的再分配，公平性是需要首要考量的指標。

（一）城鄉(xiāng)居民覆蓋面的不公平

1999年制定、2002年修訂的《住房公積金管理條例》第二條規(guī)定住房公積金的覆蓋人群是國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體的在職職工，覆蓋范圍較窄，覆蓋面僅限于工作就業(yè)群體。以法律法規(guī)的形式規(guī)定了住房公積金繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督的方式，并且說明住房公積金制度主要是為了促進城鎮(zhèn)住房建設，提高城鎮(zhèn)居民住房水平，未將廣大農村居民納入管理。農村居民未能享受到住房公積金的優(yōu)惠政策，一方面是因為農村住房問題沒有城市突出；另一方面也說明了國家對于農村地區(qū)住房需求的忽視。奧肯在《公平與效率》中說：“源于機會不均等的經(jīng)濟不均等，比機會均等時的經(jīng)濟不均等，更加令人不能忍受?！弊》抗e金制度的安排首先要做到機會均等，能夠最大限度使個人努力和個人收益具有正相關性。這種政策上的忽視擴大了城鄉(xiāng)之間的差距。沒有體現(xiàn)同為一國公民“人人平等”的理念。

由表1可知，中國2013年流動人口數(shù)與2000年相比翻了一倍，流動人口的增加主要是農村務工人口向城市的轉移。住房公積金制度未對中國人口流動狀況做出相應的改進對策，中國大量的流動務工人口來自農村，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO和發(fā)展工作，城市未能給他們提供合理的住房政策和居住環(huán)境。

中國城鎮(zhèn)化率建國初期為10.64%，2011年首次突破一半人口量達到了51.27%，2013年中國城鎮(zhèn)化率為53.37%（見圖1）。城鎮(zhèn)化突飛猛進的結果是大量人口涌入城市，加劇了城市住房壓力，為順應計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟變革，減輕住房由實物分配向貨幣化分配轉變的壓力，住房公積金制度應運而生。但是，住房公積金的設計將農村居民排除在外，農村居民亦無其他形式的住房補貼，因此制度設計之初在起點上就未達到公平，全社會成員未有均等的機會進入住房公積金制度，存在進入歧視。

（二）職業(yè)群體不同的不公平

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和進城務工人員的增加，本地和外來務工人員均有購買房屋的需求。《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見（建金管[2005]5號）》第一條補充規(guī)定：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金，月繳存額的工資基數(shù)按照繳存人上一年度月平均納稅收入計算?！边@為進一步擴大覆蓋范圍，打破城鄉(xiāng)差異，打破固定工作制和個體經(jīng)營者的差異，實現(xiàn)有需求并按規(guī)定繳費的個人即可參加住房公積金制度。但是由于進城務工人員收入不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)個體工商戶和自由職業(yè)人員每月難以有固定工資繳納住房公積金，并且沒有單位為其提供等額的配套公積金，即使繳納，每年累積額也較為有限。住房公積金的制度設計忽略了最需要的群體，主要覆蓋在行政單位和經(jīng)濟效益好的壟斷行業(yè)、國有企業(yè)、股份制企業(yè)和外資企業(yè)，這些單位的職工都屬于高收入群體。

行政部門、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)均建立了完備的住房公積金制度，由表2可知，私營企業(yè)建立住房公積金制度的情況并不樂觀，絕大多數(shù)私營企業(yè)未建立住房公積金制度。

（三）住房公積金繳納比例不公平

2002年修訂的《住房公積金管理條例》第三條規(guī)定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！睂τ谟袉挝坏穆毠€人，單位和個人按照不低于5%的比例繳納住房公積金，住房公積金管理中心存入指定銀行。在住房公積金的管理上，不同職業(yè)群體的管理方法都是一致的。單位性質不同、效益高低，給職工繳納的住房公積金金額不同?！蹲》抗e金管理條例》規(guī)定住房公積金繳存比例在5%～12%之間，工資基數(shù)不同，繳存比例不同，就造成了不同職業(yè)群體，同一職業(yè)群體不同單位之間職工繳存數(shù)額的不平等。住房公積金繳存過程可以存在合理的差異化，但是住房公積金作為住房保障制度的一部分，差異化的擴大違背社會保障的初衷。endprint

根據(jù)參保者的個人工資，公積金繳費比例從5%～12%不等，不同類型企業(yè)繳費比例差別較大。并且按照《住房公積金管理條例》的規(guī)定，目前公積金運作形勢下，單位效益好的職工有較強的住房支付能力，公積金個人賬戶積累額較多，還款能力強，因此能獲得較大數(shù)額的公積金貸款，從而最大程度享受公積金貸款利息優(yōu)惠的政策。有些單位為職工繳納公積金數(shù)額小，并且職工個人購房能力有限或者無力購房，有限的資金存儲在個人賬戶中，降低了個人當期實際收入，生活水平會由此降低。職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，有條件的城市，可以適當提高繳存比例。低收入群體集中于一些效益較差的單位，單位或者不為其繳納住房公積金，或者按照5%的比例繳納住房公積金，職工個人也需繳納工資5%作為住房公積金的儲存額。低收入群體降低了當期收入量，住房公積金通常作為壟斷單位或者國企的隱性福利，單位為其繳納工資的15%或者更高額度的住房公積金。

食物支出金額÷總支出金額*100%=恩格爾系數(shù) （1）

高收入群體恩格爾系數(shù)較低，繳納高額的住房公積金對其收入和生活水平影響不大，住房公積金也容易成為單位變相的福利待遇?！蛾P于住房公積金管理若干具體問題的指導意見（建金管[2005]5號）》第二條規(guī)定：“單位和職工繳存比例不應低于5%，原則上不高于12%。采取提高單位住房公積金繳存比例方式發(fā)放職工住房補貼的，應當在個人賬戶中予以注明?！钡谌龡l規(guī)定：“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應超過職工工作地所在設區(qū)城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍?！边@些規(guī)定都相對有利于高收入職工群體。最終最高收入職工和最低收入職工住房公積金差距過大，造成實際收入初次分配差距拉大。

（四）住房公積金保障結果不公平

住房公積金的結果公平是指住房公積金對居民住房保障程度的公平，即人人公平享有住房保障權利。

但是由于住房公積金的運作遵循存款利率低、住房貸款利率低的“低存低貸”原則，對于長期未使用住房公積金的人來說，他遭受了低于市場利率儲蓄的損失，這種情況造成了住房公積金制度結果的不公平。住房公積金屬于一種強制性的住房融資手段，“低存”與“低貸”配對時，住房公積金收益的合理性不存在質疑。但是現(xiàn)實情況是，大部分“低存”的人群一輩子也沒有享受到住房公積金“低貸”的優(yōu)惠，他們損失的收益，是那些貸款超過自己積累額的群體獲得。問題的嚴重性在于，損失公積金收益的群體常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少數(shù)低收入群體用現(xiàn)期收入減少的儲蓄補貼高收入群體買房的扭曲的現(xiàn)實，造成了結果的不公平。

我國職工收入水平差別較大，公積金存款人和貸款人、存款數(shù)額和貸款數(shù)額不能很好匹配，造成了凈儲戶、多存少貸戶、存貸平衡戶和少存多貸戶這幾種存貸模式。最理想的狀態(tài)是存貸平衡戶占較大比重，實際情況是大量中低收入群體因為貸款能力不足成了凈儲戶。

世界銀行在其發(fā)布的《中國經(jīng)濟季報》中指出，中國的住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮(zhèn)人口的一小部分，由于住房公積金是基于職業(yè)就業(yè)的居民制定的政策，大部分非正規(guī)就業(yè)或者失業(yè)的中低收入者無法參與住房公積金制度。很多低收入成員因為購房能力的限制也無法使用公積金。公積金建立的初衷是保障中低收入階層住房消費，現(xiàn)實情況是并未用到這部分群體身上。

二、住房公積金制度效率存在的問題

住房公積金與企業(yè)年金一樣，都具有完全的個人產權性質，賬戶積累額屬于個人所有。住房公積金的互助性體現(xiàn)在個人向住房公積金管理中心提出住房貸款申請并享受低息貸款環(huán)節(jié)。它的性質決定了提高資金運用效率、實現(xiàn)資金保值增值是住房公積金管理部門和繳存者最關心的問題。

（一）對稅收的不利影響

住房公積金已成為某些單位的合理避稅工具，這是由于住房公積金管理條例規(guī)定，住房公積金可作為企業(yè)成本在繳納稅收前列支?！蹲》抗e金管理條例》第二十三條規(guī)定：“單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規(guī)定列支：①機關在預算中列支；②事業(yè)單位由財政部門核定收支后，在預算或者費用中列支；③企業(yè)在成本中列支?！睓C關事業(yè)單位不受稅收制度的約束和影響，企業(yè)可在成本中列支。一些壟斷或效益較好的企業(yè)將住房公積金的繳納作為一項福利制度提供給職工，從而達到避稅的目的。企業(yè)所得稅按應納稅所得額（調整以后的利潤）繳納：應納稅所得額在3萬元（含）以內的適用18%，在3萬元至10萬元（含）的適用27%，在10萬元以上的適用33%（注：2008年起稅率為25%）。單位超額為職工繳納住房公積金，國家不但直接損失了企業(yè)所得稅，也間接損失了職工應繳的個人所得稅。

（二）管理混亂

住房公積金定位不清是住房公積金制度存在的一個重要問題。管理中心作為事業(yè)單位，并非政府部門，又非獨立運作，具有財產，納入金融監(jiān)管范圍，同時也不是法人治理機構。

全國沒有設立一個專門的機構來管理住房公積金。各地都建有獨立的住房公積金管理，各地住房公積金的管理機構隸屬參差不齊，有的是當?shù)卣碌囊粋€單獨部門，有的是城建局下屬的一個部門，有的只是委托銀行代辦，形成“上無頭下無尾”的機構格局，對住房公積金收支情況的把握和統(tǒng)一的規(guī)范管理極為不利。《住房公積金管理條例》對住房公積金業(yè)務做了籠統(tǒng)的指導，沒有明確的實施細則，各地住房公積金管理中心根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定實施細則，這導致住房公積金繳交及貸款規(guī)則混亂，不利于住房公積金的流動和全國統(tǒng)籌。

（三）基金安全問題

1. 住房公積金資金被挪用嚴重

近年來公積金挪用案頻發(fā)，有些地區(qū)主管部門將住房公積金沉淀資金進行投資，但由于不具備專業(yè)知識或受到利益驅使，住房公積金投資渠道不規(guī)范，面臨風險較大。中央政策規(guī)定地方政府需參與到保障性住房建設中，地方政府積極性不高，并不愿投入過多財政支持，多將住房公積金增值收益投入公共住房建設。有些地區(qū)違規(guī)操作使用住房公積金積累資金用于保障房建設，卻沒有合理的還貸機制保證資金安全。endprint

2. 住房公積金運用率較低

一是住房公積金資金余額沉淀。住房公積金制度運行效率極低，截至2014年年底，住房公積金已經(jīng)覆蓋全國1.1億城鎮(zhèn)職工，總額超過7.03萬億元[2]。住房公積金積累資金大量閑置，未能有效運用于住房建設領域。

二是住房公積金投資方式匱乏，收益率低。住房公積金大部分存入銀行或者購買國債。截止2014年年底，除存入銀行和購買國債，其余資金沉淀在個人賬戶中。近年來通貨膨脹嚴重，個人賬戶資金一直在貶值，既沒有用于職工的當期消費，提高職工的生活水平；也沒有用于國家再生產建設，發(fā)揮存量資金的作用。

住房公積金利率不僅遠低于市場平均水平，且隨著CPI的不斷上漲，實際貶值速度更快。多數(shù)職工在退休后提取住房公積金，按照每年3%的通貨膨脹率，到提取時該部分資金已貶值殆盡。職工若想從該項制度中獲益，需要申請住房公積金低息貸款。現(xiàn)實情況是，大部分普通公民未從住房公積金中獲益，反而損失了當期收入，降低了生活水平。住房公積金提取難度較大，很難在短時間內提取，并且有一系列限制提取條件，只有滿足規(guī)定條件才能提取。而住房公積金制度是國家強制規(guī)定的一項社會保障制度，不能由職工個人決定是否繳納。這種強制性是否合法還有待討論。

3. 住房公積金增值收益被用于公共住房建設

2003～2006年，全國住房公積金的當年增值收益逐年遞增，2006年末的全國公積金增值收益達到了101.9億元。2007年出現(xiàn)小幅下降，當年增值收益為95.91億元[3]。2002年修訂的《住房公積金管理條例》中，強調將住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租房的補充資金。張泓銘（2008）認為，住房公積金屬于個人財產，增值收益也只能屬于住房公積金全體儲戶共同所有，而公積金增值收益實際上卻歸屬于財政用于廉租房建設。公共住房建設和維護本應由政府財政負擔，卻動用了具有個人財產屬性的住房公積金[4]。

三、改進住房公積金制度公平與效率的對策建議

（一）改進住房公積金制度公平性的對策

1. 起點公平：擴大住房公積金制度覆蓋面

加大住房公積金執(zhí)行力度，擴大在非公有制企業(yè)和個體私營業(yè)主中的覆蓋面，使所有就業(yè)者都能享受到住房公積金的住房保障作用。其次，加強對農村進城務工人員的住房支持力度，探索國家、地方財政對農村住房建設的支持方法。一方面，建立住房公積金制度專項法律，對拒不繳納住房公積金的行為進行規(guī)范和界定；另一方面，住房公積金管理部門協(xié)同當?shù)胤ㄔ?、勞動、工商等部門一同合作，對拒不繳納的行為進行行政和民事處罰。

2. 過程公平：實行限高保低的繳交政策

為了實現(xiàn)住房公積金制度公平的住房保障作用，住房公積金繳存要實行嚴格的“限高保低”政策，對于高收入群體，不能單純依照繳納工資比例一定額度的方法，當工資水平超過社會平均水平過高時，需要對最高額做出限制規(guī)定。這種方式不能消除客觀存在的社會成員收入差距，但可以縮小人們在住房公積金繳存額上的差距，防止住房公積金制度的實施擴大已經(jīng)存在的收入差距?！蹲》抗e金管理條例》規(guī)定，住房公積金個人繳納額度在工資比例的5%及以上，部分地區(qū)對高收入者住房公積金實行限高封頂政策，最高個人繳納額控制在12%以內，這一政策規(guī)定能夠縮小住房公積金差異化帶來的貧富差距，具體實施過程需要住房公積金管理部門的監(jiān)督。

3. 結果公平：支持中低收入居民家庭購建房需求

住房公積金政策是一項公共住房政策，目標是解決中低收入群體的住房需求問題，重點支持中低收入群體購房。在經(jīng)濟水平有差別的居民間，收入越低者獲得的住房公積金貸款額應當更多，同時應當享受更多的貸款利率優(yōu)惠措施。減免的貸款利息額從住房公積金增值收益中提取，能夠發(fā)揮住房公積金制度的住房互助功能。低收入群體在獲得住房公積金優(yōu)惠措施之后，實際住房公積金獲益度不能高于高收入群體。

（二）改進住房公積金制度效率的對策

1. 稅收影響：加大對壟斷行業(yè)和企業(yè)的限制和監(jiān)管

針對住房公積金制度拉大收入差距及對稅收收入的消極影響，需要規(guī)定住房公積金的繳納上限，遏制部分壟斷行業(yè)和企業(yè)住房公積金繳存比例過高的現(xiàn)狀。住房公積金構成了企業(yè)成本，繳存比例不能無限制提高。住房公積金作為強制性繳費項目之一，繳交比例要與其他社會保障繳費平衡，優(yōu)化繳費結構。

2. 管理改進：改革住房公積金管理中心

改革住房公積金管理中心，將其發(fā)展為專門的政策性住房金融機構，承擔起住房金融職能。公共住房建設應當由政府財政承擔，不應該讓住房公積金增值收益成為公共住房建設的資金來源。地方政府可以通過借貸形式實現(xiàn)對住房公積金增值收益的使用，也可以用住房公積金購買國家財政發(fā)放的住房債券，債券及借貸的還本付息由政府擔保，降低住房公積金積累及借貸的風險。

3. 基金管理：分權與集中

住房公積金制度決策、行政與投資三者分離。公積金管理局董事會負責制定決策，管理機構負責行政事務，國家貨幣管理局和國家投資公司負責基金投資。分離并且專業(yè)的投資公司能夠有效防范腐敗的發(fā)生。

在住房公積金管理機構改革中，應當從全國層面對住房公積金的收繳和貸款發(fā)放進行管理，也能發(fā)揮大量資金池的有效性。新加坡中央公積金制度，只有一個中央公積金管理局負責公積金管理，責任明確，運行高效，為公民購房提供了較大幫助。我國住房公積金的信用貸款模式和政策性管理框架顯示出運作成本高、風險大的不利因素，各地住房公積金管理中心獨立運作的模式不利于異地住房公積金繳納和貸款。由于住房公積金制度設計的原因，偏離了發(fā)揮住房保障作用的初衷，對公平性體現(xiàn)不夠。需要改進制度設計，具體改革集中在繳存費率、最低繳費額、最高繳費額和國家政策扶持力度。endprint

4. 增值收益管理：發(fā)揮互助和住房保障作用

2010年住建部聯(lián)合七部委發(fā)布《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，提出要發(fā)揮住房公積金對保障性住房建設的支持作用，提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設資金來源，保障人民群眾住房問題的解決。這可以作為住房公積金投資運營的一種途徑，但同時應當保證住房公積金資金的投資收益和資金安全等問題。增值收益在保障繳存者住房權益的同時，按照市場投資運作的基本規(guī)則投資廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房的建設，政府財政承擔兜底和償付責任。

四、結 語

住房公積金的“公平性”和“效率性”缺一不可，公平性是目前討論最多的問題，需要從繳存和使用兩個方面入手，平衡不同職業(yè)、不同收入勞動者的住房公積金權益，爭取盡可能多的繳存群體，發(fā)揮制度的存量影響作用。效率性是人們關注最多的問題，住房公積金要想發(fā)揮最大的住房保障作用，如何用好資金，如何使積累資金在發(fā)揮促進經(jīng)濟建設作用的同時做到保值增值，做到全國范圍可流動，還需要進一步深入探索和實踐。

[1] 網(wǎng)易財經(jīng).統(tǒng)計局公布2003-2012基尼系數(shù)：08年后逐年回落[EB/OL].http：//money.163.com/13/0118/11/8LGETOVL00254T1I.html.

[2] 李樂.7萬億住房公積金績效情況將全面公示[EB/OL].搜狐財經(jīng)http：//news.sohu.com/20150330/n410502285.shtml？qq-pf-to=pcqq.c2c.

[3] 劉洪玉.推進與完善住房公積金制度研究[M].北京：科學出版社，2011.

[4] 張泓銘.增值收益余額難姓“公”[J].上海房地，2008（3）.

The System Designing of Public Housing Funds： Equity and Efficiency

Li Yunhua，Yin Yuru

（Center for Social Security Studies （CSSS），Wuhan University，Wuhan 430072， China）

Abstract： Public housing funds is the most important component in housing security system. The equity and efficiency of public housing funds system is significantly vital for the development of itself. This article， from the perspective of opportunity equity， process equity and result equity， analyzed the existing inequity in the public housing funds system. The efficiency loss of the system was also analyzed， concerning taxation influence， fund management and fund safety. In addition， the article suggests that the coverage of the system should be expanded； the payment principle that limits both high and low should be implemented；low-income families' housing demand should be supported， the reform of administration and investment policy should be promoted， in order to improve the current situation of inequity and inefficiency in the public housing funds system， thus strengthen its housing security function to all working forces， especially to those mid-and low-income workers.

Key words： public housing funds；equity；efficiency

（責任編輯：李 萌）endprint