中國荒漠化地區(qū)生態(tài)政策失靈及對策研究——以甘肅省民勤縣為例

孟德智

（蘭州大學 經(jīng)濟學院，蘭州 730000）

前言

近幾十年來，全球經(jīng)濟實現(xiàn)了持續(xù)快速的發(fā)展，然而，環(huán)境的持續(xù)惡化，成為人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，引起了世界普遍的重視。生態(tài)政策便是在這個背景下提出來用以保護環(huán)境、恢復生態(tài)的行動方針。然而，大量實踐證實，生態(tài)政策在具體實施過程中，往往并不能達到其預期目標，即政策失靈。在中國，特別是在西北干旱荒漠化地區(qū)，政府推行了一系列生態(tài)政策以遏制環(huán)境惡化。文章以甘肅省民勤縣為切入點，對民勤縣現(xiàn)有生態(tài)政策進行簡單梳理，并分析政策失靈原因，最后提出相應的對策建議。

一、理論基礎

（一）生態(tài)政策的界定

目前學者對生態(tài)政策的定義并不明確，對環(huán)境政策和生態(tài)補償政策的研究則較為全面。代表性研究有：（1）環(huán)境政策是國家為保護環(huán)境所采取的相應的控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和，它是國家決策層在環(huán)境保護方面意志的體現(xiàn)（夏光，2002）[1]；（2）環(huán)境政策包括環(huán)境政策目標和政策工具兩部分（Stavinslhsi，2003）[2]；（3）自然要素的生態(tài)環(huán)境價值是生態(tài)環(huán)境補償?shù)睦碚撘罁?jù)，征收生態(tài)環(huán)境補償費可以對環(huán)境破壞導致的生態(tài)環(huán)境價值損失進行補償（莊國泰，1995）[3]；（4）生態(tài)補償至少包括環(huán)境本身的補償，征收環(huán)境保護費對環(huán)境建設的補償，對保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為的補償，對有重大生態(tài)效益區(qū)域或?qū)ο蟮难a償這四個方面的含義（萬軍、張惠遠，2005）[4]。

本文在環(huán)境政策和生態(tài)補償政策的基礎上對生態(tài)政策進行界定。生態(tài)政策的核心應以均衡和協(xié)調(diào)為基準[5]，均衡即是生態(tài)政策的實施要力求保障經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)同均衡，在發(fā)展經(jīng)濟的同時也注意生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一；而協(xié)調(diào)則表現(xiàn)為政策對人類行為的導向性，通過其內(nèi)部機制協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。生態(tài)政策的組成要素主要包括政策主體、目標、范圍、工具四個方面：主體是黨政組織、機關(guān)團體等公共利益機構(gòu)；目標即保護生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)平衡；范圍應該涉及到社會發(fā)展的方方面面，比如空、水、土地、物種多樣性等；工具主要表現(xiàn)為政府行政手段、市場調(diào)節(jié)作用和社會道德約束等。綜上，生態(tài)政策可以定義為：國家黨政組織、機關(guān)團體等以保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡為目標，在遵循均衡與協(xié)調(diào)的基準上所采取的一切控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和。從狹義上來看，生態(tài)政策即是環(huán)境保護政策；從廣義上來看，一切有助于維護生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境的政策都可以歸于生態(tài)政策，如產(chǎn)業(yè)政策、移民政策等。

（二）生態(tài)政策失靈的理論分析

政策失靈普遍出現(xiàn)在各國的政策實踐中，并對經(jīng)濟社會的發(fā)展造成一定的損失。所謂政策失靈，就是政策在執(zhí)行過程中沒有取得政策制定者預想的效果，甚至對政策對象產(chǎn)生了消極負面的影響。從過程結(jié)果的角度來看，根據(jù)政策的不同階段，可把政策失靈劃分為政策制定失靈、政策執(zhí)行失靈、政策評價失靈和政策監(jiān)督失靈[6]。生態(tài)政策作為一項重要的公共政策，即具備公共政策的屬性，也有其自身的特征。從公共政策屬性的角度來看，造成生態(tài)政策失靈的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在：（1）利益追求的多元化。政策的制定和實施受不同利益群體相互博弈的影響，由于不同的利益追求，在利益締約的過程中，很難找到共同的利益目標。（2）決策信息的不充分性。政策是決策者主觀意志的體現(xiàn)，決策者根據(jù)其掌握的信息做出判斷，信息的不完備性很容易導致這種主觀判斷不能真正反映現(xiàn)實需求，導致政策質(zhì)量低下。（3）政策主體的有限理性。即使在信息完全的情況下，由于選民的“短視效應”，政策制定者為迎合選民，在制定和執(zhí)行政策時會趨于追求當前利益和局部利益而損害長遠利益和整體利益。（4）政策實施的障礙。政策在具體實施中，受多種因素的制約，且很多因素存在極大的不確定性，導致政策效果和預期方向的不一致。從生態(tài)政策自身特征來看，生態(tài)政策的根本目標是保護生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟增長的基礎上保持生態(tài)平衡，實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，生態(tài)政策更注重生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。然而，政策制定者或政策對象由于“有限理性”或者作為“理性經(jīng)濟人”追求私利或經(jīng)濟利益的最大化，其目標和綜合效益的追求有時并不一致，導致政策在實施過程中偏離其預期目標。

二、甘肅省民勤縣生態(tài)政策梳理及政策失靈研究

（一）民勤縣現(xiàn)有生態(tài)政策梳理

為改善生態(tài)狀況，民勤縣政府在農(nóng)村社區(qū)實施了一系列的生態(tài)政策，根據(jù)政策實施方式的不同，可以將其分為強制性生態(tài)政策和補償性生態(tài)政策。強制性生態(tài)政策具有統(tǒng)一的標準，依據(jù)一定的法律效力保障其運行，體現(xiàn)出政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性，有“圍欄封育”“關(guān)井壓田”“封育成林”。與強制性生態(tài)政策相反，補償性生態(tài)政策側(cè)重于通過經(jīng)濟利益的刺激和誘導，減少行為主體對生態(tài)環(huán)境的破壞[7]。由于補償性生態(tài)政策的利益誘導性，政策對象能夠表現(xiàn)出較大的主觀能動性，從而有利于政策的執(zhí)行和推廣。民勤縣已實施的補償性生態(tài)政策有“退耕還林”“退耕還草”“退牧還草”“壓沙造林”“移民搬遷”“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整”“水權(quán)配額”“林權(quán)改革”。

（二）民勤縣生態(tài)政策失靈研究

民勤縣在近年來的生態(tài)政策實施過程中，一定程度上遏制了生態(tài)的惡化，防止了沙漠的進一步擴張，然而也存在諸多不足之處，主要體現(xiàn)在：

1.政策制定脫離實際，缺乏前瞻性和全面性考慮。在民勤的個別村社，推行的一些生態(tài)政策一定程度上不符合當?shù)貙嶋H。以“關(guān)井壓田”政策為例，雖然一定程度上緩解了地下水位的下降，但同時也導致多年來投入大量資金和勞力建造的防沙林由于不能引水澆灌而大量枯死，致死沙漠化更加嚴峻，而政府卻沒能做出相應的補救措施。再者，隨著政策的實施推進，環(huán)境狀況有所改變，而推行的政策卻沒能做出相應的調(diào)整。究其原因，一是政府作為生態(tài)政策的制定以及執(zhí)行主體，信息獲取不充分，各地實情了解不透徹，沒有做到因地制宜、因時制宜；二是政府在工作部署時沒有統(tǒng)籌考慮多方面因素，各厲害得失缺乏均衡協(xié)調(diào)。

2.政策實施質(zhì)量大幅縮水。政策在具體實施中由于多方面因素并未按預期廣度和深度展開，政策實施質(zhì)量大幅縮水。民勤縣政府為促進當?shù)厣a(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，制定實施了“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整”的政策，鼓勵村民減少耗水農(nóng)作物的種植，加大蔬菜等經(jīng)濟作物的種植比例，并對申請建造蔬菜大棚的農(nóng)戶予以資金上的支持。但是，由于政府對村民缺乏相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導和知識普及，在不到二年的時間里種植效益嚴重下降，很多大棚被棄之不用，造成資源嚴重浪費。而在“舍飼圈養(yǎng)”“休牧禁牧”等政策的執(zhí)行中，由于權(quán)責不明確，對牧民偷牧行為缺乏嚴格監(jiān)管，草地恢復緩慢。出現(xiàn)上述局面的因素有：第一，政策制定者和目標群體沒有建立有效的信息傳導機制，當遇到問題時政府不能及時調(diào)整和有效應對；第二，政策實施成本過高，一些生態(tài)政策的執(zhí)行、推廣需要政府資金的連續(xù)投入，而政府缺乏有效的政策專項資金供應機制，阻礙了政策的強力推行；第三，政策目標群體存在“搭便車”的行為，村民為追求個人收益最大化，在享受政府補貼的同時，違背政策相關(guān)規(guī)定。

3.政策目標缺失。生態(tài)政策在具體執(zhí)行中，不僅要考慮到環(huán)境保護，還要綜合考慮經(jīng)濟、社會、民族團結(jié)等因素，力求在維護生態(tài)平衡的基礎上，增加目標群體經(jīng)濟收入，促進利益分配公平，維護社會團結(jié)穩(wěn)定。然而，民勤縣在“移民搬遷”的過程中，在資金補償、土地分配和新房宅選址等問題上，村民之間、村民和政府之間出現(xiàn)分歧，一定程度上破壞了社會的團結(jié)和穩(wěn)定。這樣，政策即使被強制執(zhí)行，也造成了很大的負面效應，甚至違背其根本目標。造成政策目標缺失的主要原因體現(xiàn)在：一是事物發(fā)展的復雜性、動態(tài)性與人類智力的有限性之間的矛盾，決定了人類不可能建立完美的制度體系，也不可能預料到所有的外界因素，具體表現(xiàn)為執(zhí)行者過于追求直觀目標，以及在政策推進中沒有建立應急事件預警機制；二是利益群體在政策執(zhí)行過程中為了獲取最大利益，往往利用自身的信息、權(quán)力等優(yōu)勢朝著對自己有利的方向博弈競爭，不僅耗費巨大成本，最終博弈結(jié)果也往往達不到理想狀態(tài)；三是事物、環(huán)境的動態(tài)變化，使得人類在不同時期面臨不同問題時，做出的決策和追求的利益也有所不同，導致了政策目標的缺失或不一致性。

對策建議

通過從理論層面上對生態(tài)政策失靈進行簡要分析，并以甘肅省民勤縣為實證，對生態(tài)政策實施中具體問題具體剖析，現(xiàn)對我國荒漠化地區(qū)克服生態(tài)政策失靈問題給出對策建議。

（一）優(yōu)化生態(tài)政策制定

政策制定是整個政策程序中的最初始階段，優(yōu)化生態(tài)政策制定，才能保障政策在后續(xù)階段發(fā)揮政策效力，實現(xiàn)政策預期目標。第一，成立專門的政策研究機構(gòu)。政策研究機構(gòu)在人員配置上除政府職員外，應當引進科研院所、高校等獨立第三方責任人，這樣既保證了研究的智力支撐，也體現(xiàn)了政策制定的獨立性和客觀性。第二，政策制定以事實為依據(jù)。政策研究者和制定者需多次進行實際調(diào)研，且應加強與當?shù)卣途用竦膮f(xié)調(diào)溝通，保證獲取信息的時效性、真實性和全面性，在此基礎上，利用科學合理的統(tǒng)計方法，對信息資料精確分析，為政策制定提供依據(jù)。第三，建立科學化、民主化、程序化的政策決策機制。充分運用科學的理論、程序、方法和手段進行政策的制定與執(zhí)行，以求政策目標合理、執(zhí)行有效及績效良好[8]；發(fā)揚民主精神，防止政策目標的私利化，避免政府和政策目標群體之間因利益分配不公而出現(xiàn)的矛盾，提高政策的可接受性；政策制定還要遵循一定的程序，要經(jīng)過政策問題、政策目標的確認，設計政策方案，評價和選優(yōu)政策方案，并對其可行性論證等。

（二）強化生態(tài)政策執(zhí)行

生態(tài)政策的執(zhí)行階段是政策能否達到預期目標的關(guān)鍵階段，促進生態(tài)政策高效、有序執(zhí)行是解決政策失靈問題的重中之重。一是要建立實時監(jiān)控、預警、信息反饋機制。在政策執(zhí)行過程中，要對政策實施進行全程監(jiān)控，及時獲取政策執(zhí)行信息，對出現(xiàn)負面效應及時預警，并對可能造成的影響進行評估?？梢酝ㄟ^建立“村委會—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—縣級環(huán)境部門—市級環(huán)境部門—省級環(huán)境部門”之間的信息傳導機制，保障基層和決策部門的信息暢通。二是要明確政策執(zhí)行主體權(quán)責，加強對政策實施的監(jiān)督管理。政策在實際執(zhí)行中，由于個人的私利性及懶散性，會出現(xiàn)政策執(zhí)行力度弱化，甚至違背追求目標?？朔巳毕?，需要明確政策執(zhí)行者權(quán)責，強化對政策實施的監(jiān)督管理；對由于政策執(zhí)行者的自利傾向或懶散性所造成的政策失靈要采取相對嚴厲的措施追究其責任。

（三）量化生態(tài)政策評估

生態(tài)政策實施后，要對其效果做客觀、科學的評估和分析，及早發(fā)現(xiàn)其不足之處，并加以完善，這是政策實施的后續(xù)反饋環(huán)節(jié)，也是保證政策理論完善、改進政策執(zhí)行方式必不可少的環(huán)節(jié)。第一，引入獨立第三方政策評估人，避免利益相關(guān)者為追求自身利益最大化而對政策評估中融入個人主觀因素，保證評估的客觀性、公正性；第二，為保障對政策效果的準確評估，應當構(gòu)建完善的政策評估體系，相關(guān)環(huán)境部門應當協(xié)同第三方評估人，本著公開、公平、公正的原則，制定生態(tài)政策評估指南、評估方法，繪制評估結(jié)構(gòu)模型，完善評估指標體系和評估流程；第三，充分利用評估結(jié)果，對評估結(jié)果進行總結(jié)分析，為以后政策實施工作提供指導意見。為此，要建立政策評估信息反饋機制，促進評估結(jié)果及時反饋至各層政策決策者和執(zhí)行者。

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