對(duì)外匯管理轉(zhuǎn)向“原則導(dǎo)向”的探討

作者/王地寧 編輯/丁小珊

對(duì)外匯管理轉(zhuǎn)向“原則導(dǎo)向”的探討

作者/王地寧 編輯/丁小珊

王地寧

規(guī)則導(dǎo)向和原則導(dǎo)向原是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的劃分標(biāo)準(zhǔn)和制定基礎(chǔ)，現(xiàn)已延伸至金融監(jiān)管領(lǐng)域，代表兩種不同的監(jiān)管模式。規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管主要依賴于具體、明確的業(yè)務(wù)規(guī)則，原則導(dǎo)向監(jiān)管則主要依賴于更高層次的相對(duì)抽象的原則。外匯管理作為國家重要的經(jīng)濟(jì)管理職能，在經(jīng)濟(jì)開放程度不斷提高、經(jīng)濟(jì)管理改革全面深化、人民幣可兌換程度不斷提升的大背景下，也面臨著簡政放權(quán)、提高監(jiān)管效率、由“規(guī)則導(dǎo)向”向“原則導(dǎo)向”過渡的現(xiàn)實(shí)需求。外匯管理部門需要加快管理方式轉(zhuǎn)變，探索構(gòu)建原則導(dǎo)向監(jiān)管新模式，從而更加高效地實(shí)現(xiàn)防范異?？缇迟Y金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國際收支平衡的目標(biāo)。

外匯管理需要由“規(guī)則導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“原則導(dǎo)向”

其一，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管存在固有缺陷。規(guī)則導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)過程控制，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)依賴于詳細(xì)的業(yè)務(wù)規(guī)則，因而具有邊界清晰、易于操作等特點(diǎn)；但其也存在固有缺陷：一是規(guī)則導(dǎo)向本質(zhì)上是“正面清單”管理模式，這決定了其不能窮盡所有可能出現(xiàn)的業(yè)務(wù)現(xiàn)象，會(huì)出現(xiàn)大量例外情形，從而導(dǎo)致要么出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，要么通過不斷“打補(bǔ)丁”來完善規(guī)則，使得規(guī)則日趨龐大，甚至可能前后矛盾、相互抵觸。二是規(guī)則導(dǎo)向是一種“明線測試”，被約束對(duì)象容易通過“交易策劃”和“組織安排”規(guī)避規(guī)則要求，使監(jiān)管流于形式。隨著金融市場的深度發(fā)展、金融創(chuàng)新能力的日益提高，監(jiān)管規(guī)則的滯后性問題會(huì)因此日益突出，規(guī)避監(jiān)管的現(xiàn)象也會(huì)越來越多。三是規(guī)則導(dǎo)向容易形成套用氛圍，弱化專業(yè)判斷，使得規(guī)則約束的對(duì)象更多關(guān)注交易形式，而對(duì)交易實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)不敏感。這是因?yàn)槎鄶?shù)時(shí)間市場主體的目標(biāo)和立場與監(jiān)管部門并不一致，市場主體傾向于保證業(yè)務(wù)在形式上與規(guī)則要求相匹配即可。四是規(guī)則導(dǎo)向更多地體現(xiàn)“行為監(jiān)管”的特征，而微觀行為的合規(guī)并不一定能保證市場整體的合理和風(fēng)險(xiǎn)可控，這中間存在傳導(dǎo)時(shí)滯和噪聲，因此不能必然保證監(jiān)管目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。五是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管犧牲了市場效率。一般而言，市場主體更接近市場，與監(jiān)管主體相比，它們?cè)跊Q定業(yè)務(wù)目標(biāo)所應(yīng)采取的流程或行為時(shí)更有優(yōu)勢；而規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管對(duì)過程的干預(yù)無疑會(huì)導(dǎo)致市場效率的損失。

其二，規(guī)則導(dǎo)向外匯管理難以適應(yīng)發(fā)展需要。一是無法適應(yīng)全面深化改革的要求。要讓市場在資源配置中起決定性作用，從外匯管理的角度就需要弱化行政審批，減少對(duì)交易的直接干預(yù)和限制，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，提升市場效率。由于規(guī)則有效的前提是全面性，而監(jiān)管部門在“簡政放權(quán)”的過程中難以確保規(guī)則的全面和有效，所以單純的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管無法適應(yīng)這一趨勢。二是難以適應(yīng)市場多樣化發(fā)展的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場主體對(duì)貿(mào)易投資便利化和金融服務(wù)多元化的需求會(huì)更為迫切，而外匯管理規(guī)則如果制定得過細(xì)，會(huì)增加交易成本、抑制市場創(chuàng)新動(dòng)力；如果制定得不細(xì)，則會(huì)使規(guī)則成為擺設(shè)，難以做到風(fēng)險(xiǎn)可控。這就使“規(guī)則監(jiān)管”陷入兩難境地。三是不能適應(yīng)外匯管理轉(zhuǎn)型的需要。一方面，未來外匯管理將更加強(qiáng)調(diào)“事后監(jiān)管”、“主體監(jiān)管”、“監(jiān)測分析”、“無罪假設(shè)”和“負(fù)面清單”等原則，這些原則既為外匯管理部門放開對(duì)具體交易行為的管理或管制提供了保障，也要求外匯管理更加注重交易實(shí)質(zhì)，逐漸轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式；另一方面，當(dāng)前外匯管理正在積極探索總量和價(jià)格調(diào)節(jié)工具，嘗試宏觀審慎管理方法，而這些都要基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和專業(yè)分析，這是規(guī)則導(dǎo)向難以實(shí)現(xiàn)的。

其三，原則導(dǎo)向是外匯管理改革的方向。一是原則導(dǎo)向具有更強(qiáng)的適用性。原則導(dǎo)向注重的是結(jié)果而不是過程，監(jiān)管部門無須考慮所有業(yè)務(wù)情形，所以較少出現(xiàn)例外，因而適用性更強(qiáng)。二是原則導(dǎo)向更能反映業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)。原則導(dǎo)向主要依賴的是價(jià)值判斷而不是形式審查，而價(jià)值判斷過程就是主體對(duì)交易實(shí)質(zhì)的認(rèn)定過程。三是原則導(dǎo)向成本更低。原則導(dǎo)向監(jiān)管模式較少干預(yù)市場主體業(yè)務(wù)過程，有利于促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，并為市場主體創(chuàng)新發(fā)展提供空間，從而降低社會(huì)成本；同時(shí)，原則導(dǎo)向使監(jiān)管部門從關(guān)注過程轉(zhuǎn)向聚焦實(shí)質(zhì)，有利于提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。四是原則導(dǎo)向有利于促進(jìn)外匯管理加快轉(zhuǎn)型。一方面，構(gòu)建原則導(dǎo)向模式的意義之一是放寬行政管制，為推動(dòng)人民幣完全可兌換提供條件；另一方面，原則導(dǎo)向也為未來外匯管理總量調(diào)節(jié)和價(jià)格調(diào)節(jié)以及宏觀審慎管理框架的構(gòu)建提供了操作基礎(chǔ)，有利于完善新型監(jiān)管模式。

構(gòu)建“原則導(dǎo)向”外匯管理模式

一是要構(gòu)建我國外匯管理概念框架?？蚣芸煞譃槿齻€(gè)層次。第一層是外匯管理目標(biāo)，可將其確定為促進(jìn)國際收支基本平衡，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)國際收支基本平衡、跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的概念及判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的界定，為宏觀和微觀層面原則監(jiān)管提供依據(jù)。第二層是基礎(chǔ)層，包括外匯管理對(duì)象、外匯管理假設(shè)、外匯管理基本原則三方面內(nèi)容。外匯管理對(duì)象（即外匯監(jiān)管的范圍）可界定為發(fā)生外匯交易的主體、外匯交易主體的外匯收支活動(dòng)以及由外匯收支活動(dòng)引起的外匯資產(chǎn)負(fù)債情況等部分。外匯管理假設(shè)是實(shí)施外匯管理活動(dòng)的假定前提，可包括主體假設(shè)（權(quán)利義務(wù)主體）、貨幣計(jì)量假設(shè)（以貨幣為衡量標(biāo)準(zhǔn)）以及持續(xù)運(yùn)營假設(shè)（即不存在國際收支危機(jī)）三方面。外匯管理假設(shè)是外匯管理活動(dòng)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)，一旦假設(shè)不成立，相應(yīng)的外匯管理活動(dòng)需做出巨大調(diào)整。外匯管理基本原則是指外匯管理部門實(shí)施外匯管理活動(dòng)、涉匯主體辦理外匯業(yè)務(wù)應(yīng)遵循的基礎(chǔ)原則，是對(duì)外匯管理活動(dòng)的質(zhì)量要求。建議提出以下原則：真實(shí)性原則、重要性原則、審慎性原則、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則、一貫性原則、實(shí)質(zhì)重于形式原則、有限可兌換原則以及合法性原則。第三層是職能層。外匯管理職能是實(shí)現(xiàn)外匯管理目標(biāo)所具備的職責(zé)功能，包括行政審批、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、收支調(diào)節(jié)等。

二是要建立原則與規(guī)則相協(xié)調(diào)的法規(guī)體系。首先，通過《外匯管理?xiàng)l例》或其實(shí)施細(xì)則，對(duì)外匯管理框架內(nèi)容進(jìn)行明確，并將其作為外匯管理部門制定其他監(jiān)管制度、實(shí)施外匯管理活動(dòng)的依據(jù)。其次，從主體監(jiān)管角度出發(fā)，明確銀行、企業(yè)、個(gè)人等不同主體辦理外匯業(yè)務(wù)的具體原則。例如，可將當(dāng)前對(duì)銀行“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”的展業(yè)三原則進(jìn)一步細(xì)化為“客戶資信良好、交易背景真實(shí)、交易對(duì)手合適、交易方式合理、交易內(nèi)容合規(guī)、交易風(fēng)險(xiǎn)可控”等具體原則。此外，從不同交易性質(zhì)出發(fā)，還可繼續(xù)細(xì)化交易原則，并在遵循基本原則的基礎(chǔ)上，制定適當(dāng)?shù)慕灰滓?guī)則。

三是要探索適用于外匯管理原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式。其一是探索考核評(píng)估工作機(jī)制。要建立銀行展業(yè)評(píng)估體系和企業(yè)誠信合規(guī)等級(jí)評(píng)價(jià)體系，探索銀行、企業(yè)微觀審慎監(jiān)管指標(biāo)，將考核結(jié)果和監(jiān)管指標(biāo)掛鉤，確保監(jiān)管原則得到落實(shí)。例如，在設(shè)置企業(yè)外債比例指標(biāo)時(shí)可以引入風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的企業(yè)可適當(dāng)調(diào)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，從而抑制企業(yè)外債擴(kuò)張規(guī)模。其二要探索外匯宏觀審慎管理方式。為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，外匯管理部門可以運(yùn)用宏觀審慎管理工具，按照風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則，對(duì)國際收支實(shí)施有針對(duì)性的調(diào)節(jié)。如在國際收支大規(guī)模凈流入時(shí)期，可以對(duì)銀行結(jié)售匯頭寸和存貨比實(shí)施調(diào)節(jié)。其三，探索對(duì)違反外匯管理原則的認(rèn)定和懲戒機(jī)制。在認(rèn)定方面，可根據(jù)業(yè)務(wù)事實(shí)設(shè)置實(shí)質(zhì)違規(guī)、程序違規(guī)、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、中風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)五級(jí)認(rèn)定類別。其中，實(shí)質(zhì)違規(guī)和程序違規(guī)主要依據(jù)具體法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定；高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和中風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)是指涉嫌違規(guī)但無充分佐證的業(yè)務(wù)，主要根據(jù)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、監(jiān)管結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行認(rèn)定；低風(fēng)險(xiǎn)違規(guī)為一般業(yè)務(wù)的默認(rèn)類別。在認(rèn)定過程中，可通過建立專家評(píng)議制度提高認(rèn)定結(jié)果的公正性。建議監(jiān)管部門在制定懲戒措施時(shí)，允許僅依據(jù)原則做出處罰，同時(shí)加大對(duì)嚴(yán)重違背監(jiān)管原則的涉匯主體的處罰力度；對(duì)于難以直接界定為違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可以根據(jù)法規(guī)要求對(duì)相關(guān)主體實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

作者系外匯局湖南省分局副局長