土地市場運行狀況對地方財政的影響
——以安徽省為例

李少林

（中國人民銀行黃山支行，安徽 黃山 242700）

土地市場運行狀況對地方財政的影響
——以安徽省為例

李少林

（中國人民銀行黃山支行，安徽 黃山 242700）

我國政府從1987年開始采用土地有償使用制度，經(jīng)過20多年土地市場的發(fā)展，土地市場運行的財政收入效應(yīng)越來越顯著，“土地財政”現(xiàn)象越來越多地引起社會各界的關(guān)注。本文以安徽為例通過分析土地市場運行對地方財政的影響，發(fā)現(xiàn)地方財政對土地財政有較高的依賴性，并且在發(fā)展工業(yè)過程中對土地稅收也有較高的依賴性。

土地市場；地方財政；政府性債務(wù)

2000年以來，隨著土地價格走高，土地市場對地方財政貢獻(xiàn)越來越大。國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)對土地市場與財政關(guān)系進(jìn)行了深入研究，蔣省三指出“政府財政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入”，蘇明將土地財政收入分為租、稅費三部分。但這些研究缺乏土地市場運行狀況與地方財政、土地財政與經(jīng)濟(jì)增長及地方財政之間關(guān)系的研究。

1　土地市場運行影響地方財政的路徑

1.1土地市場運行影響地方財政的主要內(nèi)容

土地是一種特殊商品，土地市場是人們進(jìn)行土地權(quán)利交易所形成的相互關(guān)系，市場的交易行為在受國家和地方政府各項政策限制。從1989年起，國務(wù)院規(guī)定，國有土地使用權(quán)有償出讓收入必須上繳財政，2004年8月31日后經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓全部實行公開招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化方式。2007年以后，中國土地相關(guān)收入全部納入財政預(yù)算管理。故此，土地市場交易中的相關(guān)稅費直接增加地方財政收入，并隨著土地市場運行波動影響程度出現(xiàn)變化。

1.2土地市場主要影響地方財政路徑

首先，與土地運行有關(guān)的稅收。從土地開發(fā)利用、保有、取得和轉(zhuǎn)讓4個環(huán)節(jié)的稅制安排看，主要是通過土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，同時開發(fā)企業(yè)和建設(shè)企業(yè)還應(yīng)繳納營業(yè)稅及附加、所得稅，從業(yè)人員的個人所得稅。其中，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的個人所得稅征收，很多城市一直以來實行免征或優(yōu)惠稅率，印花稅具體區(qū)別到土地交易后規(guī)模很小，且數(shù)據(jù)統(tǒng)計上也不易區(qū)分，因此在研究當(dāng)中可暫時忽略。

其次，與土地運行有關(guān)的非稅費用。主要包括兩個方面：地租性收入和行政性收費性收入。中國是土地公有制國家，按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，政府向一級市場投放市場用地，必須采取有償方式，形式主要有土地出讓收入、土地劃撥收入、土地年租金和國有土地使用權(quán)作價出資入股后的分紅或股利收入。與土地相關(guān)的收費主要是耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費等。

最后，引致預(yù)算收入。政府運用土地政策，培育財源進(jìn)而在長期內(nèi)增加預(yù)算收入，主要有兩個方面舉措：一是在招商引資中，特別是對工業(yè)企業(yè)給予土地優(yōu)惠，低成本的土地和土地易被銀行抵押，拉動企業(yè)效益培育長期財源；二是用土地進(jìn)行融資發(fā)展城市建設(shè)。通過土地收益權(quán)質(zhì)押等融資，獲取銀行信貸資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市承載功能；同時，又能拉動投資和消費需求，帶動地方經(jīng)濟(jì)增長和社會事業(yè)發(fā)展。

1.3分析框架

首先，定性和定量分析土地市場運行狀況與地方財政之間的關(guān)系；其次，定性和定量分析土地相關(guān)收入與地方財政以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

本文主要通過以房地產(chǎn)市場運行狀況分析代替二級土地市場運行狀況分析，分析土地市場運行狀況對公共預(yù)算收支的影響。并且在二級市場上，房地產(chǎn)業(yè)是土地交易各種費用的最終承擔(dān)者，同時，房地產(chǎn)開發(fā)性質(zhì)的土地出讓方式較為成熟和規(guī)范，優(yōu)惠政策較少，房地產(chǎn)企業(yè)土地購置費代替土地運行非稅費用指標(biāo)。

2　土地市場運行影響財政收支的實證分析——以安徽省為例

本文以下數(shù)據(jù)選取中國統(tǒng)計局網(wǎng)站或根據(jù)選取的數(shù)據(jù)自行加工，由于房地產(chǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)從2000年起開始收錄，部分?jǐn)?shù)據(jù)2014年不能獲取，因此選取2000年至2013年為本文的分析區(qū)間。

2.1土地市場快速擴(kuò)張拉動財政收支膨脹

2000年以來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地從641.3萬平方米快速增至2 760.18萬平方米（見圖1），短短13年間增長了11.69倍，年均增長22.74%，是同期GDP增長速度的2倍。同期，商品房銷售面積也增長了4.3倍。商品房市場快速發(fā)展拉動了同期間財政收支的快速上升（見圖1）。利用Excel計算的一般財政收入與房地產(chǎn)企業(yè)購買土地面積的、商品房銷售面積相關(guān)度分別高達(dá)0.963、0.955。從房地產(chǎn)所繳納的稅收來看，僅營業(yè)稅及附加一項就從2000年的3.82億元激增到2013年的203.64億元，13年間增長了53.31倍，占地方一般預(yù)算收入的比重也從2.14%上升到近10%。

圖1　2000-2013年二級市場周圍土地面積與銷售面積收入分布圖

2.2源自土地市場運行的預(yù)算收入構(gòu)成地方財政收入的主體

2.2.1土地購置費用規(guī)模大

用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地交易資金占土地市場運行非稅、基金類預(yù)算收入的重要部分，2013年全省房地產(chǎn)企業(yè)用于購置土地的支出達(dá)651.48億元，是2002年21.08倍，是房地少企業(yè)營業(yè)稅和所得稅繳納額的2.6倍。

2.2.2一般預(yù)算收入嚴(yán)重依賴土地市場稅收

2000年以來，房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、土地使用稅、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅、所得稅快速增長（見表1），上述稅收總和從2000年28.37億元上升到2013年的884.05億元，增長了31.16倍。隨著土地稅收的快速增長，土地稅收在地方預(yù)算收入中的占比逐漸攀升，2000年時僅占地方一般預(yù)算收入的15.87%，到2013年已上升到42.6%，地方預(yù)算收入對土地稅收的依賴程度也越來越嚴(yán)重。地方稅收入對土地稅收的依賴更加嚴(yán)重，2009年以來，土地稅收在地方稅收中的比重持續(xù)保持在50%，2013年甚至高達(dá)58.15%。各年度土地稅收增加對地方稅收和一般預(yù)算收入增長貢獻(xiàn)率波動比較大，除個別年度外土地稅收增長貢獻(xiàn)占到地方稅收增長的一半，特別是近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地方財政依賴土地市場的情況更加突出，2012年和2013年土地市場稅收增加分別對當(dāng)年地方稅收收入增加貢獻(xiàn)率達(dá)到64.87%、88.89%。

2.2.3地方政府性債務(wù)依賴土地

根據(jù)安徽省審計廳2014年發(fā)布的《安徽省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》顯示，全省2012年底政府性銀行負(fù)債1 294.12億元，其中政府承諾以土地出讓收入償還的銀行貸款有901.99億元，占政府性負(fù)債的36.21%。

表1　2000-2013年土地市場稅收表

2.2.4土地市場與工業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，但工業(yè)發(fā)展促進(jìn)稅收增長不顯著

選取2000-2013年工業(yè)增加值作為工業(yè)發(fā)展代表性指標(biāo)、土地稅收和地方稅收指標(biāo)，經(jīng)Schwarz檢驗上述指標(biāo)時間序列2階平穩(wěn)。然后對土地稅收、地方稅收分別與工業(yè)發(fā)展是否具有Granger因果進(jìn)行檢驗，其中工業(yè)發(fā)展與土地稅收、土地稅收與工業(yè)發(fā)展在滯后2階下通過了檢驗（見表2），然而地方稅收與工業(yè)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展與地方稅收沒通過檢驗，表2列出了滯后2階的檢驗結(jié)果。檢驗結(jié)果說明，地方政府因土地市場運行發(fā)展增大財政實力，進(jìn)而加大了支持工業(yè)發(fā)展，工業(yè)發(fā)展也進(jìn)一步強(qiáng)化土地稅收給予支撐；而工業(yè)發(fā)展對地方稅收貢獻(xiàn)不足，支持工業(yè)發(fā)展的財政政策績效不顯著。

表2　土地稅收、地方稅收與工業(yè)發(fā)展的格蘭杰檢驗情況

3　政策建議

第一，進(jìn)一步深化財稅體制改革，降低財政收支對土地市場運行的依賴，降低財政收入波動。針對目前地方政府對土地出讓收入的依賴情況，為保證剛性支出需求和應(yīng)對償還債務(wù)壓力，政府在推動“土地財政”轉(zhuǎn)型的過程中，要統(tǒng)籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，穩(wěn)定土地財政收入流量，多管齊下，綜合施策，推動土地財政轉(zhuǎn)型。從增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)深入改革和完善我國財政分權(quán)制度，保證地方財政事權(quán)與財權(quán)的匹配。通過合理規(guī)范地方政府財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，賦予地方政府合理的財政權(quán)，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。

第二，改變粗放式招商引資，提高財政政策績效。粗放式招商引資扭曲了市場資源要素價格，增大了政府間稅收競爭成本，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長期財源的培植。除統(tǒng)籌考慮招商的就業(yè)、資源優(yōu)勢等特殊目標(biāo)外，應(yīng)提高引入資金稅收貢獻(xiàn)率的考核比重。

第三，妥善處理地方政府性債務(wù)。未來幾年是政府性貸款集中還貸期，在當(dāng)前房地產(chǎn)遭到嚴(yán)控的形勢下，政府還貸資金來源面臨很大挑戰(zhàn)。除對部分政府債務(wù)進(jìn)行債券置換外，還要嚴(yán)控新增政府性債務(wù)，對能否按到期償還存在不確定性的負(fù)債，要及時建立償債基金。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.094

F301；F812.41

A

1673-0194（2015）20-0119-02

2015-07-28