非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地 的供應(yīng)計(jì)劃管理

□ 唐明碧

非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地 的供應(yīng)計(jì)劃管理

□ 唐明碧

【導(dǎo)讀】土地是城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)土地的供應(yīng)是極其有限的，為了保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的總量，優(yōu)化土地資源的合理配置，落實(shí)土地國(guó)策，貫徹執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控土地市場(chǎng)，促使建設(shè)用地審批管理逐步走上規(guī)范有序的軌道。不斷完善和改進(jìn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理，建立起一個(gè)運(yùn)作比較實(shí)際、成效比較顯著的管理體系，真正達(dá)到用宏觀調(diào)控手段對(duì)土地進(jìn)行有效控制管理的目的。

目前，四川省的用地計(jì)劃管理主要表現(xiàn)為：一是把全年的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地總量納入了控制“籠子”，對(duì)保護(hù)耕地起了一定作用；二是基本保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放用地的需要；三是在一定程度上提高了土地資源配置的合理性；四是推進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)中，現(xiàn)階段的土地計(jì)劃管理逐漸呈現(xiàn)出了諸多問(wèn)題。強(qiáng)化和全面改革非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制和實(shí)施，提高土地利用率，是當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期都需要迫切解決的重大課題。

一、當(dāng)前土地供應(yīng)管理現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，我省各地普遍出現(xiàn)土地供應(yīng)總量失控、開(kāi)發(fā)整理用地結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)行為不規(guī)范的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①土地供應(yīng)在一些地方仍缺乏計(jì)劃性控制，尤其是有的地區(qū)根本不考慮用地計(jì)劃，只要有人投資，就廉價(jià)供地；②政府對(duì)各類企事業(yè)，尤其是對(duì)以土地為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)業(yè)用地，沒(méi)有進(jìn)行資金、資格的審查，有求必應(yīng)；③土地出讓價(jià)格隨意性大，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重；四是土地利用總體規(guī)劃同城市建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，開(kāi)發(fā)隨意性大。

以上情況說(shuō)明，目前的用地計(jì)劃管理，從總體上講，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中發(fā)揮了一定作用。但是，現(xiàn)有計(jì)劃管理承襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其弊端：一是以年度下達(dá)用地計(jì)劃管理方式，已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。在城鄉(xiāng)建設(shè)處于比較穩(wěn)步發(fā)展的時(shí)期，用地計(jì)劃管理對(duì)于建設(shè)用地總量分配控制建設(shè)用地指標(biāo)，因此，1992年我省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地量創(chuàng)下歷史最高紀(jì)錄，突破了20萬(wàn)畝，且連續(xù)幾年居高不下。但省下達(dá)的年度控制計(jì)劃指標(biāo)仍停留在過(guò)去的指標(biāo)上，造成了市、地、州每年請(qǐng)示追加用地計(jì)劃指標(biāo)，有的追加要求甚至大于年度計(jì)劃，這就影響了計(jì)劃管理的嚴(yán)肅性、科學(xué)性及合理性；二是現(xiàn)有用地計(jì)劃管理按照國(guó)家、集體、農(nóng)村居民個(gè)人用地三項(xiàng)指標(biāo)分配下達(dá)，已不能反映當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新內(nèi)涵、新要求；三是單一的計(jì)劃供地機(jī)制、管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。全面改革非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理，已是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是加強(qiáng)完善土地管理事業(yè)更好地服務(wù)于改革開(kāi)放大局的迫切需要。

二、今后非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理原則

建立新的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃管理體系要堅(jiān)持以下幾個(gè)方面的基本管理原則：

（一）堅(jiān)持以嚴(yán)控總量為主的用地原則。提倡盤(pán)活存量、壓縮增量、保證質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、永續(xù)利用，使非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的增量與復(fù)墾、復(fù)耕、資源保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，既要加強(qiáng)市場(chǎng)的作用，同時(shí)，又不能放松國(guó)家對(duì)用地總量的宏觀調(diào)控。下達(dá)計(jì)劃時(shí)明確幾年內(nèi)指令性控制數(shù)，一次性下達(dá)，分年檢查，最終考核逗硬。所確定的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地計(jì)劃量與基本農(nóng)田保護(hù)、復(fù)墾、復(fù)耕要切實(shí)掛起鉤來(lái)。質(zhì)的方面，要改變目前三項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)的分類，在建設(shè)計(jì)劃指標(biāo)分類設(shè)立上，一按供地方式的行政低償計(jì)劃性和出讓、轉(zhuǎn)讓盤(pán)活存量土地的市場(chǎng)性采取雙軌制；二按土地所有權(quán)屬是否發(fā)生變化，分為規(guī)定征用和使用兩大類；三按土地投向分類確定指標(biāo)及其控制數(shù)，應(yīng)著重體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用，自覺(jué)發(fā)揮土地資源、資產(chǎn)對(duì)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的調(diào)節(jié)作用，改變以往土地配置的盲目性。

（二）堅(jiān)持以中長(zhǎng)期控制為主的原則。實(shí)行分類指導(dǎo)、分級(jí)管理，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行中長(zhǎng)期控制。把平常微觀審批管理與中長(zhǎng)期計(jì)劃管理相結(jié)合，強(qiáng)化土地利用的中長(zhǎng)期用地計(jì)劃預(yù)測(cè)手段，提高管理的科學(xué)水平。

（三）堅(jiān)持以計(jì)劃和規(guī)劃一體為主的原則。制定土地利用計(jì)劃，應(yīng)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等主要規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到以計(jì)劃控制總量，以規(guī)劃合理安排的目的。

（四）堅(jiān)持以法制手段為主的原則。把土地計(jì)劃管理逐步納入法律法規(guī)范疇，并輔之以行政、經(jīng)濟(jì)手段，真正發(fā)揮土地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)控制中的杠桿作用。非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地計(jì)劃的制定，必須在對(duì)耕地保護(hù)、集體土地管理、企業(yè)土地資產(chǎn)管理等重大情況開(kāi)展調(diào)研、論證、難點(diǎn)攻關(guān)基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)編制實(shí)施。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和培育規(guī)范土地市場(chǎng)的需要，配合法制部門做好《城市房地產(chǎn)管理法》等配套法規(guī)的協(xié)調(diào)論證，盡快出臺(tái)關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)監(jiān)督和劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理等規(guī)章和政策，重視和加強(qiáng)用地計(jì)劃管理的政策研究和立法工作。

（五）建立各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。把土地利用規(guī)劃，特別是耕地的占用和保護(hù)計(jì)劃納入各級(jí)政府年度目標(biāo)責(zé)任制管理軌道，由一把手負(fù)責(zé)，實(shí)行一票否決制，強(qiáng)化對(duì)計(jì)劃管理的領(lǐng)導(dǎo)。

（六）堅(jiān)持合理管理的原則?？朔嘏恢毓艿膬A向，制定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地項(xiàng)目全程管理規(guī)程”。批地前做到嚴(yán)格初審，審核用地性質(zhì)、數(shù)量、類別、規(guī)劃及征地資金落實(shí)情況。批準(zhǔn)后進(jìn)行跟蹤管理，監(jiān)督檢查是否按批準(zhǔn)的要求用地，要嚴(yán)格規(guī)范非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目征地審核程序，使征地手續(xù)辦理規(guī)范化、程序化，全面科學(xué)提升用地計(jì)劃管理的效率。

任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，總會(huì)有相當(dāng)一部分土地用來(lái)滿足工業(yè)發(fā)展和城市（包括建制鎮(zhèn)）建設(shè)的需要，從而形成土地的城鄉(xiāng)比例變化。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化的逐步推進(jìn)，每年必然有一定數(shù)量的集體土地轉(zhuǎn)為城市土地，使城市土地占用國(guó)土面積的比例不斷提高。因此，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，作為我國(guó)保護(hù)耕地、節(jié)約用地的一項(xiàng)重大措施，必須認(rèn)真執(zhí)行，長(zhǎng)期堅(jiān)持。

注釋：［1］張孝成，田水松，堪海.土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)方法探討［J］.浙江國(guó)土資源，2012，（4）；［2］周慧杰等.廣西貴港市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)［J］.生態(tài)環(huán)境，2011，14（5）.

（四川省儀隴縣國(guó)土資源局）