政府與相對人土地沖突博弈的宏觀成因與治理創(chuàng)新
——以土地行政復議為例

陳會廣，張耀宇，陳利根，郭春華

（1.南京大學法學院， 江蘇 南京 210093；2.南京農業(yè)大學公共管理學院， 江蘇 南京 210095）

政府與相對人土地沖突博弈的宏觀成因與治理創(chuàng)新
——以土地行政復議為例

陳會廣1,2，張耀宇2，陳利根2，郭春華2

（1.南京大學法學院， 江蘇 南京 210093；2.南京農業(yè)大學公共管理學院， 江蘇 南京 210095）

研究目的：將土地行政復議作為觀察政府與行政相對人的糾紛沖突、法律博弈與法治化解的典型樣本，分析土地行政復議案件的宏觀成因，研究化解沖突博弈的治理創(chuàng)新路徑。研究方法：對29個省2006—2013年的面板數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計，應用動態(tài)面板模型進行分析。研究結果：從政府與相對人的沖突關系出發(fā)，選取相關變量，并進行實證檢驗，發(fā)現(xiàn)：（1）經(jīng)濟發(fā)展是促使土地行政復議發(fā)生的顯著因素，地方政府“以地謀發(fā)展”的模式往往會侵害相對人的權益并引發(fā)沖突；（2）土地行政復議對政府行為的糾正能力越大，越能夠約束政府行為，減少復議案件發(fā)生的數(shù)目。研究結論：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式必須改變地方政府對“以地謀發(fā)展”模式的依賴，以行政復議為切入點建設法治政府，推進政府治理能力現(xiàn)代化。強化復議的公信力，將政府與相對人的沖突更多地化解在復議環(huán)節(jié)。

土地法；土地行政復議；沖突；博弈；治理

1　問題的提出

在中國，快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)使土地成為社會財富的重要載體［1］。在快速發(fā)展地區(qū)，城市增長的土地溢價可占總土地價值的50%［2］。在城鄉(xiāng)二元土地制度支撐下，政府依靠其對土地資源的強力控制，通過低地價推進工業(yè)化、高地價推動城市化，形成了“以地謀發(fā)展”的模式［3］，這種發(fā)展的本質在于政府對地租收益的獲取。由此，土地利用沖突主要表現(xiàn)為地方政府與行政相對人的利益博弈。例如，土地征收補償、安置問題成為中國頻繁爆發(fā)征地沖突的原因之一［4］。尤其2000年之后中國的土地利用沖突問題頻繁發(fā)生［5］，土地沖突的數(shù)量之多、規(guī)模之大、雙方對抗之激烈、社會震蕩之劇烈都是前所未有的［6］。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛已成為農民上訪的頭號焦點，占社會總上訪量的40%［7］。而且，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地資源供給日趨緊張，土地行政爭議長期位列行政爭議案件首位［8］。社會矛盾的增多，是世界各國在經(jīng)濟、社會得到較快發(fā)展的同時，政府對社會和經(jīng)濟事務的干預大為增加以后所產(chǎn)生的共同現(xiàn)象［9］。但中國的土地問題背后牽涉的利益之巨，政府介入力度之強，是歷史上從來沒有過的［6］。上述證據(jù)表明，土地問題已成為整個社會矛盾沖突的重要誘因。地方政府與行政相對人之間嚴重的沖突，成為中國經(jīng)濟社會轉型時期的顯著特征。因此，研究化解矛盾沖突，引導合理有序的利益表達，從而約束政府過度、不當?shù)男袨?，對實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化、建設法治政府的改革目標有著重要的理論與現(xiàn)實意義。

在依法治國、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的語境下，有什么機制可以防止政府與相對人之間土地沖突激化為對抗性群體事件？行政相對人對行政行為進行申訴的正當做法是什么？所有這些問題的解決離不開國家預先設定的法律程序。在法治主義下，這種法律程序主要是行政復議和行政訴訟［10］。也就是說，現(xiàn)行法律提供了行政復議與訴訟的機制，若相對人認為政府行為侵犯了其合法權益，可以依法提出行政復議或行政訴訟以救濟自己的權利。但是，現(xiàn)行法律框架內這種救濟機制如何起作用？在化解政府與行政相對人的糾紛沖突博弈中存在什么問題，以及如何實現(xiàn)良好治理？這些問題需要找到一個切入點來系統(tǒng)地回答。土地行政復議是對政府與行政相對人之間的糾紛沖突、法律博弈進行法治化解的典型手段，因而，本文通過土地行政復議考察政府與相對人土地沖突博弈的宏觀成因，探索改進政府與相對人土地沖突博弈的治理創(chuàng)新路徑。

2　土地行政復議：研究對象與概念界定

按照《行政復議法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可向行政機關提出行政復議申請，行政復議是一種體制內糾錯機制。雖然已有的行政復議制度中存有諸多缺陷［11-12］，未能有效發(fā)揮解紛功能［13］，但由于司法救濟存在著難以克服的固有缺陷，所以行政救濟機制的重要性不可忽視［14］。如前所述，行政復議案例既可反映政府與行政相對人的沖突博弈，也可以反映官民矛盾在行政體制內的治理過程，因而是反映國家治理能力現(xiàn)代化、建設法治政府的樣本。本文研究對象是土地行政復議。從定義上來看，土地行政復議是指行政相對人如果不服土地行政主管部門對其做出的具體行政行為，在法定期限內向上一級土地行政主管部門提出申請，由上一級土地行政主管部門對該具體行政行為是否合法和是否恰當進行復查［15］。按照《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》已有統(tǒng)計條目，土地行政復議可以分為處罰、不作為、信息公開、征地、確權等事由引發(fā)的復議類型。

3　沖突博弈的成因根源：命題與判斷

3.1城鄉(xiāng)土地二元體制與土地增值收益分配

在中國城鄉(xiāng)二元土地制度的安排下，土地產(chǎn)權分為國有與集體兩種形式。廣大農村地區(qū)所擁有的集體土地受到用途管制的嚴格限制，農地基本上只有通過土地征收這種途徑轉入非農建設使用，體現(xiàn)其價值。中國的征地制度雖可以節(jié)約經(jīng)濟建設的成本［16］，但制度設計卻存在著不足：在1998年《土地管理法》修訂中，并沒有明確公共利益的范圍，使得征地制度發(fā)生了不利于被征地者的轉變［17］。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技術上的困難，公共目的或公共利益限定不足為政府利用土地征用權創(chuàng)造了條件［18］，導致國家土地征用行為缺乏規(guī)范［19］。所以，對于地方政府而言，征收權制度遠未完善，“以地生財”不僅收入豐裕，而且是一條“快”的收入渠道［20］，還可以實行低價供應、甚至賠錢供應工業(yè)用地來招商引資推進工業(yè)化，同時盡量拉高商住用地的方式來獲取高額資金收入以推動城市化［3］，以滿足其向上級展示政績的需要。在這樣的制度環(huán)境中，社會經(jīng)濟發(fā)展帶來土地增值收益的分配不均衡，農民只得征地總價的5%—10%，征地總價的60%—70%為政府及各部門所得［21］。

3.2命題與判斷：假說提出

3.2.1宏觀成因：政府“以地謀發(fā)展”、行為失范與土地利用沖突 土地制度使得政府對土地資源的開發(fā)利用有了強大的控制力，從而政府身兼“裁判員”與“運動員”雙重身份，一方面可以在操作環(huán)節(jié)上利用職權，通過或明或暗的行為來侵蝕公民的土地權益、與民爭利，從而擴大自己的收益，各級地方政府在依法特別是在違法征用農村集體土地并實現(xiàn)土地所有權變更的過程中，已經(jīng)引發(fā)了相當數(shù)量的極為嚴重的土地沖突［22］。在政府為主體的違法案件中，平均每件涉案面積為2.13 hm2，而在企業(yè)的違法案件中，平均每件涉案面積僅為0.40 hm2，不到政府的20%［23］。另一方面，政府獲取土地利益的行為自然會起到一種示范作用，刺激其他群體以合法或非法的手段爭奪土地利益［1］。而且地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，會縱容某些人違法用地，根據(jù)國土資源部2005年對16個城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測，違法用地宗數(shù)占新增建設用地宗數(shù)近60%，個別地方甚至高達90%①國土資源部官網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/tuditiaokong/mtbd/200609/t20060908_646188.htm。。在這里提出本文第一個工作假說：政府的“以地謀發(fā)展”行為可能會侵害公民的土地權益，從而導致在經(jīng)濟發(fā)展中會出現(xiàn)政府與相對人之間的沖突與博弈。

3.2.2行政相對人對行政糾紛化解機制的預期與選擇 行政復議制度有其不可忽視的特殊性與重要性。行政復議如能公正處理行政爭議，必將大大增強政府的公信形象［24，9］。行政復議人員具備更多的行政管理經(jīng)驗，具有專業(yè)和效率優(yōu)勢的行政審查［25］。而且即使在西方國家，訴訟也被看做一件壞事，因為其意味著對相關方（首先是爭論的雙方當事人）將造成一種不可低估的經(jīng)濟和心理壓力［26］。在傳統(tǒng)儒家文化的影響下，“無訟、厭訟”的思想在中國農村和農民心中根深蒂固［14］，所以，具有“方便快捷、方式靈活、成本低廉”優(yōu)勢的行政復議制度［27］，是化解相對人與政府之間沖突最基本也是最重要的治理機制。由于制度設計上的不足，現(xiàn)階段的復議制度并沒有完全發(fā)揮出應有的功效。從現(xiàn)狀來看，中國行政復議的優(yōu)勢和潛力還遠遠沒有發(fā)揮出來，申請行政復議的數(shù)量遠不如提起訴訟的人多。這種情況的產(chǎn)生是由于行政復議決定維持率極高，行政復議的公正性被質疑［28］。一個國家在正常情況下，行政復議案件應當數(shù)倍于行政訴訟案件，行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道［29］。土地行政復議應成為行政相對人權利救濟方式。本文第二個工作假說：土地行政復議的成功率能夠改變行政相對人的預期，復議選擇機會會由此增加，從而發(fā)揮土地行政復議的有效性，約束政府不當行為。

4　數(shù)據(jù)與模型

4.1數(shù)據(jù)來源與說明

本文研究區(qū)域為中國大陸31個?。ㄊ?、區(qū)），不含港、澳、臺地區(qū)。各?。ㄊ?、區(qū)）的土地行政復議、土地出讓金數(shù)據(jù)查詢自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，城鎮(zhèn)化率、人均GDP數(shù)據(jù)以及定基所使用的消費價格指數(shù)查詢自《中國統(tǒng)計年鑒》，城市建成區(qū)面積查詢自《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，其中人均GDP、土地出讓金數(shù)據(jù)處理以2006年為基期。由于北京、西藏數(shù)據(jù)缺失嚴重，因此去掉了這兩個地區(qū)，最終形成了29個省級單位2006—2013年的面板數(shù)據(jù)。

4.2模型選取與變量設置

本文選取動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型（Dynamic Panel Data Model），模型的設定如式1所示，i和t分別代表省份和年份，ui代表固定效應，eit代表擾動項。

ARSit= β1ARSit-1+ β2SRRit+ β3LERit+ β4EDit+ β5UAit+ β2URit+ μi+ eit（式1）式1中，ARS為土地行政復議，選取各地方每年新發(fā)生的行政復議申請件數(shù)作為被解釋變量。

解釋變量說明如下：（1）被解釋變量一階滯后項（ARSt-1）：復議不作為問題雖長期、普遍存在但卻一直沒有引起足夠的重視，甚至存在著該受理而不受理、該糾錯而不糾錯的現(xiàn)象［27］。因此在行政復議的工作環(huán)節(jié)中存在著不當行政行為，可能會引發(fā)新的復議，抑或沒有解決糾紛，引發(fā)新復議糾紛。因此這里放入被解釋變量的一階滯后項①根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》，要求相對人在知道行政行為60天內提起訴訟，復議機關需要在60天、最遲90天內給出答復，所以，從時間上來看，一個復議案件的周期不會超過半年。由于復議不公引發(fā)的新復議案件，會發(fā)生在第一個復議申請發(fā)生后一年之內，時間跨度不會超過一個年度，因此這里選取一階滯后。。（2）相對人復議成功率（SRR）：行政復議的結果有責令履行、變更、撤銷、確認違法等支持復議申請人、糾正政府行為的決定，這幾種復議結果占年度復議總數(shù)果比重作為解釋變量。（3）土地財政（LFR）：年度土地出讓金規(guī)模，億元。（4）經(jīng)濟發(fā)展（ED）：人均GDP，萬元/人。經(jīng)濟發(fā)展需要不斷投入土地要素，同時也會使土地資源的稀缺性價值顯化。引入該變量用以檢驗經(jīng)濟發(fā)展對土地行政復議案件發(fā)生的影響。（5）城市面積（UA）：城市建成區(qū)面積，hm2。（6）城鎮(zhèn)化率（UR）：城鎮(zhèn)人口數(shù)目/總人口數(shù)目。放入該變量以檢驗城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地行政復議案件發(fā)生的影響。

圖1　土地行政復議案件數(shù)量變化Fig.1 The quantity change of the land administrative review case

5　描述性統(tǒng)計分析

圖1統(tǒng)計了歷年來土地行政復議案件的發(fā)生數(shù)目，同時也列舉了其中相對人復議成功的比率?？梢钥闯?，行政復議這種沖突博弈的形式整體上是一個持續(xù)增加的趨勢，同時，1999—2013年，全國土地行政復議案件中結果為責令履行、變更、撤銷、確認違法這幾種結果的案件占比均值為17.71%，相對人復議成功的占比還是偏低；在復議制度提出的最初三年，復議案件成功的數(shù)目占比較高且有一個短期的數(shù)目增長，但隨后就呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢。

為了更好地反映土地行政復議與宏觀因素之間的關系，對2006—2013年的土地復議與城鎮(zhèn)化率、人均GDP取組內均值，繪制出圖2、圖3以表示它們與土地行政復議案件發(fā)生之間的關系?？梢钥闯?，人均GDP與土地行政復議案件的數(shù)目之間表現(xiàn)出了非常明顯的同步性。城鎮(zhèn)化的作用不是特別清晰，可能是由于城鎮(zhèn)化的階段性特征，不同城鎮(zhèn)化階段土地復議案件有著不同的變化趨勢。

圖2　經(jīng)濟發(fā)展與行政復議Fig.2 Economic development and land administrative review

圖3　城鎮(zhèn)化率與行政復議Fig.3 Urbanization and land administrative review

6　實證檢驗與結果討論

通過沃爾德檢驗［30］，發(fā)現(xiàn)存有異方差問題，因此選取Windmeijer［31］兩階段GMM估計，生成WC穩(wěn)健標準誤，結果如表1所示?？梢钥闯?，AR（1）、AR（2）均不顯著，模型設定合理，Sargan檢驗說明不存在過度識別問題。

在代表宏觀因素的變量中，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化率分別在1%和5%的水平上顯著，其中城鎮(zhèn)化率為負向作用，說明隨著城鎮(zhèn)化率的提升，復議案件的數(shù)目會減少。城鎮(zhèn)化率的提升意味著鄉(xiāng)村的收縮，政府管理的相對人更多的是城鎮(zhèn)居民，而現(xiàn)階段城鎮(zhèn)居民的土地權益已經(jīng)得到了較為全面的保障，因此關于政府的行政糾紛也會相對減少。經(jīng)濟的發(fā)展顯著增加土地行政復議申請的發(fā)生，說明經(jīng)濟發(fā)展過程中地方政府在土地資源的開發(fā)利用管理等方面存在行為失當現(xiàn)象，侵害了行政相對人的權益，從而引發(fā)了行政復議案件。

被解釋變量的一階滯后項的作用雖然為正，但是卻沒有通過顯著性檢驗，說明復議案件中不存在顯著的滯后影響。在中國目前行政糾紛“小復議、中訴訟、大信訪”的格局下［27］，若沒有新的事證，受一事不再議原則的制約，相對人復議失敗后更多地會采取訴訟以及信訪的方式進行進一步抗爭。即使有新的事證，相對人因復議失敗而可能會對復議公信力產(chǎn)生懷疑，從而繼續(xù)選擇的概率降低。相對人的復議成功則不同：相對人復議成功率通過顯著性檢驗，在5%的水平上為顯著負向作用，相對人復議成功案例的占比增加，能夠顯著減少復議案件的發(fā)生。雖然復議案件逐年遞增、政府強力介入土地事務的大背景沒有變，但有效的復議仍能夠約束政府行為、減少復議案件的發(fā)生，從而減少行政糾紛、消弭社會矛盾。

表1　模型估計結果Tab.1 Result of the model estimation

7　結論與政策建議

本文探究了土地行政復議這種形式的政府與相對人法律沖突博弈的宏觀成因以及復議自身對矛盾沖突的影響，并運用2006—2013年的省級面板數(shù)據(jù)進行了實證檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：（1）宏觀層面上，地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展時介入土地事務過深且利益牽扯過多，一些土地管理行為失當引發(fā)行政糾紛，激發(fā)了社會矛盾。（2）復議案件并沒有受到過去案件的顯著影響，這一方面是由于中國復議是一級復議制度所決定的，另一方面也是復議的維持率過高造成的負面影響，使復議失敗后的相對人不將其視為有效的救濟渠道，這一點從信訪、訴訟案件的數(shù)目遠超過復議案件的對比中可見一斑。（3）土地行政復議成功對政府行為的糾正能力預期作用顯著，說明相對人通過這種方式與政府進行博弈，在該制度有效運行的情況下，獲得成功的概率越高就越能達到維護自身權益、約束政府行為的效果。以上結論的政策含義是，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式必須改變地方政府對“以地謀發(fā)展”模式的依賴，以行政復議制度建設為政府治理能力現(xiàn)代化的切入點。強化復議的公信力，將政府與相對人的沖突更多地化解在復議環(huán)節(jié)。維護復議公正，進一步細化復議機關的責任與追究機制，明確列舉復議機關存在的不當行為種類與懲處機制，強化復議決定的公開與解釋說明機制，強化其對地方政府的約束力，從而從根本上落實十八屆四中全會所提出的“健全社會矛盾糾紛預防化解機制”。

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（本文責編：仲濟香）

The Macro Factors and Governance Innovation about Land Confict Game between the Government and Administrative Counterpart： Case Study on Land Administrative Review

CHEN Hui-guang1，2， ZHANG Yao-yu2， CHEN Li-gen2， GUO Chun-hua2
（1. Law School of Nanjing University， Nanjing 210093， China； 2. College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Administrative review of land is a typical sample about law game and way to solve the conflict between the government and administrative counterpart. Therefore， the purpose of this paper is to find macro factors prompting land administrative review， and study the innovation way to govern land use conflict. According to panel data containing 29 provincial units and the time span of 2006-2013， this paper makes descriptive statistics about macro factors of land administrative review. Dynamic Panel Data Model is used to complete the empirical test. Considering the conflict relation between the government and administrative counterpart in the process of rural land becomes non-agriculture， it choosesthe variables which can influence land administrative review. The results of the empirical test indicate that economic development is the significant factor which increases the number of the administrative review cases. The local government's behavior that promotes the economic development by excessively using land resource and relies on the differential rent is the root of conflict. Administrative review can correct the wrong behavior of the government， and this function can reduce the amount of administrative review cases. The conclusions and policy recommendations are local government's development mode which relies on the land resource and differential rent should be changed. The transformation of the government's function and justice administrative review， can strengthen the public trust in administrative review.

land law； administrative review； conflict； game； governance

D922.3，F(xiàn)301.2

A

1001-8158（2015）10-0073-07

10.11994/zgtdkx.2015.10.010

2015-05-26

2015-09-16

中國博士后基金（2011M501198）；國家社會科學基金（11BZZ052）；國土資源高層次創(chuàng)新型科技人才培養(yǎng)工程—杰出青年科技人才培養(yǎng)計劃。

陳會廣（1972-），男，山東莒南人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地制度與法學。E-mail： chenhuiguang@njau.edu.cn

張耀宇（1987-），男，黑龍江哈爾濱人，博士研究生。主要研究方向為土地行政與法學。E-mail： 2013209010@njau.edu.cn