關于廣州富余農業(yè)人口的市民化研究——以增城和從化區(qū)的失地農民為例

林 壽

引言:

隨著改革開放的深入推進，作為改革的前沿陣地廣州開展了波瀾壯闊的工業(yè)化和城市化，改變了農民傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式。但是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)“二元制”使得富余農業(yè)人口和失地農民的權利得不到相應的保護，特別是數(shù)量相對較大的從化和增城這兩個新區(qū)的失地農民生活在相對郊區(qū)，成為所謂的“上班無崗、務農無地、低保無份”的“三無農民”。隨著這些失地農民維權意識的加強，他們不斷地通過各種方式進行利益的訴求使得廣州的富余農業(yè)人口問題已經(jīng)成為影響廣州社會穩(wěn)定的其中一個因素。所謂富余農業(yè)人口的市民化，是指在現(xiàn)代化建設中，借助工業(yè)化力量的推動，使農民離開世代生活的土地而進入城市從事非農產(chǎn)業(yè)，其歸屬感、社會地位、價值觀念及工作方式以及生活方式等向普通城市市民轉變的過程。農村富余農業(yè)人員的市民化主要有三種方式:通過農民工進城的方式和通過子女隨遷城市主動變?yōu)槭忻?，亦或是政府對城市郊區(qū)的土地征收而被動變?yōu)槭忻?。本研究主要探討廣州市富余農業(yè)人口市民化的必要性和面臨的挑戰(zhàn)以及對策。

一、廣州富余農業(yè)人口市民化的必要性

無論是主動的市民化還是被動的市民化，廣州市的富余農業(yè)人口的市民化都是必要的。因為富余農業(yè)人口的市民化是增加農民收入的途徑。將農民居住格局由農村散居向城鎮(zhèn)集居轉換，從而使農村的土地集中起來，以實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和工業(yè)園區(qū)化的建設。但是，在農村現(xiàn)代化與城市化的發(fā)展階段中，農民市民化才是最終的落腳點， “三農”問題是中國實現(xiàn)“中國夢”基本問題，其核心問題是農民的收入倍增能否實現(xiàn)。

廣州作為改革的前沿陣地，其改革能否成功實現(xiàn)對其他城市的市民化有著示范作用。而這個問題的解決需要啟動內需、保持經(jīng)濟的高速增長，以此來消除二元經(jīng)濟社會結構，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化。農村富余人口的市民化關系著國家的經(jīng)濟發(fā)展和農村的穩(wěn)定。由于中國長期實行的“城鄉(xiāng)分治”政策，特別是毛澤東時期，為了工業(yè)化而犧牲農業(yè)的政策導致了“城市”和“農村”不僅代表著不同的生產(chǎn)和生活方式，甚至還代表了不同的發(fā)展時代。這種社會結構的二元性成為了中國社會的最基本的特征。中國的城市和農村好像是兩個不同世界，各自依據(jù)不同的方式和條件組織與運行，并具有明顯不同的生活質量。廣州的城鄉(xiāng)差別雖然不如內陸城市那么大，但是相對來說還是比較明顯的。

從筆者的調查發(fā)現(xiàn)，增城和從化這兩個新區(qū)與廣州的其他城區(qū)相比有著明顯的區(qū)別。首先是失地農民的數(shù)量相對較多，他們想成為真正的廣州市民還有這很多制度的障礙。他們失地之后的生活基本沒有保障，必須成為農民工。而主城區(qū)的廣州其他農村富余農業(yè)人員基本上有各種集體經(jīng)濟社的分紅。即使分紅最少的越秀區(qū)礦泉街①的失地農民的基本生活也會得到保障，所以他們市民化的意愿不是那么強烈。更不用提獵德村等中心城區(qū)的失地農民。他們更不愿意變?yōu)槭忻竦脑虺思w分紅的金額驚人之外還附帶著比普通廣州市民更多的福利待遇。這種“逆市民化”行為是有據(jù)可查的。所以從化區(qū)和增城區(qū)的富余農業(yè)人口的市民化意愿還是比較強烈。

但現(xiàn)實情況是農民增收的效果不明顯。因為農村富余勞動力過多，人均支配的土地資源太少，特別是政府征地等行為之后變得更少。而且政府征地的補貼經(jīng)過層層的克扣之后農民拿到的錢相對有限。具體如下圖所示。富余勞動力的出路在向城市轉移，使農民成為市民。一方面使從土地中轉移出來的勞動力能夠依靠城市非農產(chǎn)業(yè)增加收入，另一方面又通過農民市民化大幅度減少農民，把置換出來的土地資源適度集中到農民手中，提高農業(yè)勞動力人均土地資源占有量，留在農業(yè)中的勞動力才能通過專業(yè)化、規(guī)?；霓r業(yè)生產(chǎn)活動，提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率，獲取更多的收入。所以依靠勞動力向城市的轉移來增加農民收入是我國發(fā)展的出路之一。

廣州市各區(qū)農民最終得到的土地補償金額 單位:(元/畝)

二、廣州富余農業(yè)人口市民化的挑戰(zhàn)

2013年以來，廣州市政府高度重視土地利用和農民保障問題，把保障失地農民權益問題提到議程中來。如增城區(qū)通過建立失地農民基本生活保障基金制度、完善農村社會保障制度等來確保失地農民的基本生活。但是這些政策和措施還是把失地農民的問題放在農村的工作范圍內來執(zhí)行。農民的身份基本沒有得到改變。其在就業(yè)、孩子就讀、社會保障等方面仍然享受不到城市戶籍人口的待遇，根據(jù)筆者的調查研究來看，目前廣州農村富余人口的市民化還存在著很多困難。

首先:二元戶籍制度雖然已經(jīng)開始松動，比如居住證制度或者積分入戶政策讓大量農民相對自由的進入城市，但與此關連的其他經(jīng)濟、社會制度依舊制約著農民向市民的轉變;即使他們已經(jīng)生活在城市多年，但與城市居民的生活質量相比還有相當大的差距，這加大了他們融入城市的文化與生活的難度，也是這些困難使得廣州農村富余人口的市民化陷入困境。

其次:從城市文化的排斥性來看，伴隨著郊區(qū)農民的進城、沖擊與適應這一漫長的過程。以前的市民與征地后搬過來的農民之間存在著隱形的界限，市民在看待這些新居民的生活樣態(tài)時采取往往是淡漠的方式。加上政策的制定者并沒有從心理上包容和接納農民成為市民的現(xiàn)狀。同時由于部分農民的戀土情節(jié)，再加上當前國家支農力度加大，使得廣州的郊區(qū)農民主動脫離土地的變成城市居民的意愿有所降低。最為關鍵的一點是政府在基礎設施建設上的投入使得廣州的交通變得更為方便，郊區(qū)農民的進城更為便利，成為“城里人”并住在市區(qū)的意愿在下降。

最后:農村富余勞動力的素質問題。農民能否變市民，關鍵還在于農民自身的整體素質。廣州的農村富余人口的整體素質不僅是取得市民資格的重要條件，還決定著由農民向市民轉化的成功率。受過高等教育或經(jīng)過培訓的農民，相對容易獲得就業(yè)機會以取得相對穩(wěn)定的收入;同時他們相對容易融入市民社會，培育市民觀念，承擔市民義務，得到市民認可。

三、實現(xiàn)廣州富余人口的市民化的對策與建議

基于廣州的現(xiàn)實情況，筆者認為解決廣州富余農業(yè)人口的市民化必須在政府的指導下，配以土地制改革、戶籍制度改革和社會保障制度改革為制度保障，通過多部門的配合來進行。因為廣州作為第三大城市，城區(qū)人口的容量相對有限，同時又有著自身的特殊情況，因此建議如下:

1.消除制度障礙，加速富余勞動力融入城市的進程

廣州富余農業(yè)人口市民化進程的推進應當從“退出農村”、“進入城市”和“城市融合”三個方面來進行。在退出農村的過程中需要解決的核心問題是耕地流轉制度和農地征用制度與機制的創(chuàng)新;在“進入城市”過程中要解決的問題包括戶籍制度的改革、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革等;在“城市融合”過程中要解決的主要問題是農村富余農業(yè)人口的生存保障和生存環(huán)境的市民化?，F(xiàn)有的制度障礙是農民工市民化面臨的最主要的障礙，突破這一堅冰需要推進三大制度的創(chuàng)新，即構建農民退出農業(yè)、農村的新型機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，打造面向農民工的新型社會保障制度。

2.建立街道辦事處和居委會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村體制向社區(qū)體制的轉變

對于農民工市民化問題的解決方法，不是單純的向市中心遷入。國家政策也在引導和鼓勵向中小城市遷移。從化區(qū)和增城區(qū)是廣州市農村富余農業(yè)人口市民化的主戰(zhàn)場，使得他們“既在城市之中，又在農村之旁”，“這是廣州獨特的城市化道路。同時要加快社區(qū)管理體制的轉變。對大部分或全部土地已被征收征用的社區(qū)，要加快實現(xiàn)由鄉(xiāng)村體制向城市社區(qū)體制的轉換，建立相應的街道辦事處和居民委員會，按城市社區(qū)的規(guī)范和要求進行統(tǒng)一管理。

3.加強農村富余農業(yè)人口素質培訓，提供公平就業(yè)的機會

全面提升富余農業(yè)人口的素質。雖然廣州市富余農業(yè)人口的素質有了很大的提高。但是如果按照市民化要求，他們在文化素質、服務意識、勞動技能等方面仍存在較大差距。這就需要加強對他們的教育培訓。政府應當合理利用教育資源，將長期職業(yè)教育和短期就業(yè)培訓相結合，為其真正融入城市做好全面準備。

四、總之

廣州市富余農業(yè)人口的市民化是個長期的過程，需要多方面的努力才能實現(xiàn)，政府在這個過程中應該起到服務人民的作用。在整合各方資源中應起到核心的作用。同時富余農業(yè)人口要真正成為城市居民，也要發(fā)揮自身的主觀能動性，提高自身素質，這樣才能實現(xiàn)廣州富余農業(yè)人口的市民化。

［1］ 王洪春，等.中國民工潮的經(jīng)濟學分析〔M〕.北京:中國商務出版社，2004.

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［3］ 胡平，趙俊懷.構建和諧社會與農民工市民化〔J〕.農村經(jīng)濟，2007，(2).

［4］ 蘭慶高，陳晉麗.城市化進程中失地農民市民化現(xiàn)狀研究——以沈陽市為例〔J〕.中國商界，2012

［5］ 李培文，張鐵軍.銀川市城市化過程中失地農民市民化問題研究——以銀川市民樂村失地農民為例〔J〕.中共銀川市委黨校學報，2008

［6］ 計坤.快速城市化進程中失地農民市民化問題及其對策研究——以南寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)為例〔D〕.廣西師范學院，2013

［7］ 王景，馬志榮城鎮(zhèn)化進程中城郊失地農民市民化問題研究——以河南省為例〔J〕.商丘師范學院學報，2011

注解:

① 根據(jù)筆者和民建越秀區(qū)副主委方輪教授等人兩次去調研的結果分析