宋朝的“福利病”

吳鉤

當人們說起西方社會的福利制度時，往往會注意到它們的“福利病”，比如過度福利的問題，以及由此造成的“養(yǎng)懶漢”問題、財政赤字與高稅收問題。筆者這幾年檢讀宋代筆記，卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代社會的這些“福利病”，其實在宋朝時候就已經(jīng)出現(xiàn)了。

“福利病”當然是福利制度的產(chǎn)物。沒有福利制度，何來“福利病”？那么宋王朝有福利制度嗎？有。許多人都認為福利制度的起源，是17世紀初英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》（根據(jù)這一立法，凡年老及喪失勞動力的人，在家接受救濟；貧窮兒童在指定的人家寄養(yǎng)，長到一定年齡時送去做學徒工；流浪者被關進監(jiān)獄或送入教養(yǎng)院——筆者注），卻不知道比《伊麗莎白濟貧法》更完備、更富人道主義精神的國家福利救濟制度，于12世紀初的宋代中國已出現(xiàn)。

《宋會要輯稿·食貨》對此有詳述：“崇寧初，蔡京當國，置居養(yǎng)院，安濟坊，給常平米，厚至數(shù)倍……三年，又置漏澤園……道路遇寒僵仆之人，及無衣乞者，許送近便居養(yǎng)院，給錢米救濟。孤貧小兒可教者，令入小學聽讀……遺棄小兒，雇人乳養(yǎng)，仍聽宮觀、寺院養(yǎng)為‘童行（未領度牒的少年出家人）。”

根據(jù)這一記載可以知道，北宋崇寧年間的福利救濟機構(gòu)包括三個系統(tǒng)：福利收養(yǎng)系統(tǒng)（居養(yǎng)院）、福利醫(yī)療系統(tǒng)（安濟坊）、福利性公墓（漏澤園）。這些福利機構(gòu)并非始創(chuàng)于崇寧年間，不過卻是崇寧初年蔡京執(zhí)政之后才在全國鋪開的。按照蔡京的執(zhí)政規(guī)劃，各州縣及規(guī)模略大的城寨市鎮(zhèn)，均須設立居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園。

北宋時代的居養(yǎng)院是綜合性的收養(yǎng)機構(gòu)，既收養(yǎng)孤寡老人、殘疾人士，也收留棄嬰與孤兒。到南宋時，則發(fā)展出專業(yè)性的收養(yǎng)機構(gòu)，如收容老人的安老坊、安懷坊、安濟院，相當于福利養(yǎng)老院；收育棄嬰與孤兒的嬰兒局、慈幼莊、慈幼局、及幼局，相當于兒童福利院；此外還有以低于市場價向市民供應成藥的大藥房及免費門診，叫施藥局、惠民局、和劑局?？梢哉f，宋政府建立的福利救濟機制已覆蓋了“生老病死”各個層面，大體實現(xiàn)了“從搖籃到墳墓”的救濟。

當然，宋代福利制度的人口覆蓋面只限于“鰥寡孤獨貧乏不能自存”的貧困群體，并非不分貧富、全民共享的國民福利。

【“過度福利”】

正如我們在一些福利國家所看到的情形，蔡京政府的福利政策在推行過程中也誘發(fā)了“過度福利”的問題。宋徽宗的詔書一再指出過這個問題。大觀三年（1109年）四月，宋徽宗在一份手詔上說：“居養(yǎng)、安濟、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨養(yǎng)生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過，甚者至于許供張，備酒饌，不無苛擾?！庇行┲菘h的福利機構(gòu)為救濟對象提供酒饌，待遇不可謂不優(yōu)厚?；实垡笥兴炯m正這股“過度福利”之風：“立法禁止，無令過有姑息?！?/p>

次年，徽宗又詔令各州縣停止福利擴張與靡費鋪張，除了居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園之外，不要自行設置其他的福利機構(gòu)。

十年后，即宣和二年（1120年）六月，宋徽宗再次下詔批評了“資給過厚”的做法——居養(yǎng)院與安濟坊不但免費提供一切日常用具，還替接受救濟的人雇請了乳母、保姆與陪護，以致政府的財政撥款入不敷出。

這種“靡費無藝”的“過度福利”，顯然跟制度缺陷、監(jiān)管不力造成的“福利腐敗”并非同一回事。宋代的福利機構(gòu)當然存在著不同程度的腐敗問題（那是另一個話題了），我們現(xiàn)在看到的宋代“過度福利”，與其說是宋朝福利機構(gòu)的腐敗，毋寧說是蔡京政府施政偏好的體現(xiàn)。

蔡京是熙寧變法中新黨領袖王安石的繼承人。北宋新黨是一個有著鮮明“左派”風格的派系，他們推動變法的目標之一便是“振乏絕，抑兼并”，希望運用國家的強制力與財政資源，救濟貧困人口，抑制兼并，防止貧富分化懸殊。這樣的主張，跟歐美左翼政黨并無二致。而與新黨對立的舊黨，則更加注意對富民階層的財產(chǎn)權(quán)保護，如蘇轍認為：“州縣之間，隨其大小皆有富民，此理勢之所必至。所謂‘物之不齊，物之情也?！必毟环只?，乃天經(jīng)地義，你王安石憑什么打著救濟貧民的旗號剝奪富民的財產(chǎn)？所以蘇氏痛罵王安石：“王介甫小丈夫也。不忍貧民而深疾富民，志欲破富民以惠平民，不知其不可也?！逼湔娕c今日右翼政黨如出一轍。

蔡京拜相執(zhí)政之年，宋徽宗將年號“建中靖國”改為“崇寧”，即意味著君臣宣告終止之前調(diào)和左右的折中政治，恢復熙寧變法的左翼路線。蔡京政府也確實以“振乏絕，抑兼并”為己任。蔡氏曾經(jīng)告訴徽宗：“自開阡陌，使民得以田私相貿(mào)易，富者恃其有余，厚立價以規(guī)利；貧者迫于不足，薄移稅以速售，而天下之賦調(diào)不平久矣?！北磉_了對貧富差距與社會不公的關切。后來蔡京下臺，接任的宰相王黼“陽順人心，悉反蔡京所為”，其中就包括“富戶科抑一切蠲除之”，也反證了蔡京執(zhí)政時實行過“科抑富戶”的左翼政策。

因此，我們不必奇怪，為什么蔡京一上臺執(zhí)政，居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園的建設便迅速在全國鋪開，乃至出現(xiàn)“過度福利”。而當蔡京罷相時，宋朝的福利制度又會發(fā)生收縮，如大觀四年、宣和二年，皇帝下詔糾正“過度福利”，都是蔡京罷相之時。

蔡京辭官退休之后，就再也不見有“過度福利”的記載了。不過南宋時，杭州市民享受到的福利待遇，也是非常優(yōu)厚的。

【“養(yǎng)懶漢”】

我們現(xiàn)在都說，優(yōu)厚的福利制度下很容易“養(yǎng)懶漢”。在蔡京執(zhí)政之際、北宋福利制度迅速擴張的時期，確實出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的問題，比如一些州縣的居養(yǎng)院和安濟坊，由于政府提供的生活條件非常不錯，“置蚊帳，給肉食”，甚至還有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壯者，游惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居養(yǎng)院或安濟坊中賴著不走，白吃白喝白睡。

許多到過西歐國家旅游的人都會發(fā)現(xiàn)，高福利制度已經(jīng)深刻塑造了西方人的生活方式與生活節(jié)奏：每天工作幾小時，要么就成天曬太陽，經(jīng)常休假旅游，大街上很少看到行色匆匆的上班族。這種圖享樂、慢節(jié)奏的生活風氣，也出現(xiàn)在南宋時的杭州社會。

《夢粱錄》記載說，杭州西湖一帶，“湖山游人，至暮不絕。大抵杭州勝景，全在西湖，他郡無此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孫，五陵年少，賞心樂事之時，詎宜虛度？至如貧者，亦解質(zhì)借兌，帶妻挾子，竟日嬉游，不醉不歸。此邦風俗，從古而然，至今亦不改也”。終日游玩的人，不但有“公子王孫、五陵年少”這等富貴子弟，還有“解質(zhì)借兌”（類似于今日城市剛剛興起的“貸款旅游”）的城市貧民。

《夢粱錄》又載，端午時節(jié)，“其日正是葵榴斗艷，梔艾爭香，角黍包金，菖蒲切玉，以酬佳景。不特富家巨室為然，雖貧乏之人，亦且對時行樂也”。這些貧乏的市民為什么能夠“對時行樂”，乃至敢于“解質(zhì)借兌，帶妻挾子，竟日嬉游”？不怕餓死么？不怕。因為南宋杭州市民享受到的福利非常豐厚。

據(jù)《西湖老人繁勝錄》：“朝廷每歲常例，散軍民賑濟，不時以米賑濟糶。州府又散燈油于開張店舍。安撫提領支犒舞者錢酒蠟。府主例散客店內(nèi)錢。帝輦驕民，常沾圣恩，不時皇后殿散新錢，俱無科役保用之擾?！?/p>

從宋人的記錄可知，南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不計在內(nèi)）包括：免服科役，減免賦稅，經(jīng)常蠲免房屋租金；遇上大節(jié)慶，政府會發(fā)“黃榜錢”，碰上大雪天，發(fā)“雪寒錢”，久雨久旱則發(fā)放“賑恤錢米”；貧困的病人可到施藥局免費診治取藥，被遺棄的孤兒會收養(yǎng)入慈幼局，貧而無依之人送入養(yǎng)濟院養(yǎng)老，死而無殮者安葬在漏澤園；商店開張之日可向杭州政府領取燈油蠟燭，杭州街頭的藝術工作者也能獲得政府的補助。

【“貧者樂而富者擾”】

福利制度看起來很誘人，但天下沒有免費的午餐，羊毛出在羊身上——不是出在這群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府維持福利機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費，有幾個來源：左藏庫，即國家財政撥款；內(nèi)藏錢，皇室經(jīng)費的資助；公田的租息收入；國營商業(yè)機構(gòu)的收入，比如“僦舍錢”，即官營貨棧的租金收入；常平倉的利息錢米。其中常平倉的息錢為大頭。如果“常平所入，殆不能支”，通常就只能挪用其他用途的財政款項或者增加稅收了。

陸游的《老學庵筆記》記述了崇寧年間各州縣傾財政之力辦理福利救濟的情形：“崇寧間初興學校，州郡建學，聚學糧，日不暇給。士人入辟雍，皆給券，一日不可緩，緩則謂之害學政，議罰不少貸。已而置居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園，所費尤大，朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能枝梧。諺曰：‘不養(yǎng)健兒，卻養(yǎng)乞兒。不管活人，只管死尸。蓋軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救濟貧民的福利支出優(yōu)先于軍費開銷。軍糧缺乏，可以容忍；濟貧不力，則會被問責。

這并非陸游的虛構(gòu)，徽宗的詔書可以佐證。宣和二年六月十九日，皇帝詔曰：居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園救濟過度，難怪當時的民諺要譏笑蔡京政府“不養(yǎng)健兒，卻養(yǎng)乞兒”。

這是占用財政撥款的情況。宋徽宗的詔書還提到因“過度福利”而導致民間稅負加重的問題：大觀三年四月二日，皇帝手詔：“聞諸縣奉行（福利救濟）太過，甚者至于許供張，備酒饌，不無苛擾?！边@里的“苛擾”，便指政府增稅，騷擾民間?！端问贰な池浿尽芬卜Q，蔡京時代的居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園“糜費無藝，不免率斂，貧者樂而富者擾矣”?！奥蕯俊币彩窃龆惖囊馑?。由于宋代的賦稅主要由富戶承擔，而福利機構(gòu)的救濟對象為貧民，所以便出現(xiàn)“貧者樂而富者擾”之譏。

洪邁《夷堅志》中有一則“優(yōu)伶箴戲”的故事，辛辣諷刺了蔡京時代“貧者樂而富者擾”的福利制度。故事說，兩名伶人在內(nèi)廷演出時，扮演成僧人，以類似今天對口相聲的形式調(diào)侃起宋朝人的“生老病死苦”——

問：“敢問生?！?/p>

答：“本朝京師設有太學、辟雍，外郡即使是下州偏縣，凡秀才讀書，都有朝廷給予助學補貼，華屋美饌?？瓶贾惺?，上可以為卿相。國家給予‘生的福利，沒得說?！?/p>

問：“敢問老?！?/p>

答：“從前老而孤獨、貧困，必淪溝壑。今各地設立孤老院，養(yǎng)之終身。國家給予‘老的福利也沒得說?！?/p>

問：“敢問病?！?/p>

答：“今人不幸而得病，家貧不能拯療，于是有安濟坊，使之存活，免費差醫(yī)付藥，責以十全之效。國家對‘病的福利也是沒得說?！?/p>

問：“敢問死?！?/p>

答：“死者，人所不免，唯窮民無所歸葬，如今朝廷擇空隙地為漏澤園，無以殮，則與之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。國家對‘死的福利也沒得說。”

問：“敢問苦?！?/p>

這時，應答的伶人“瞑目不應”，露出傷感的表情，“促之再三”，才皺眉答道：“只是百姓一般受無量苦。”

伶人想告訴皇帝，政府為維持龐大的福利支出，增加稅收，已經(jīng)使老百姓“受無量苦”了?？囱莩龅乃位兆诼牶?，“惻然長思”，倒也沒有怪罪譏諷時政的伶人。

如今看來，“過度福利”固然不可取，也極容易造成一系列不良后果，今日的希臘危機即是明證；但是，有一個道理我認為也需要指出來：“過度福利”好比是“營養(yǎng)過?！?，一個營養(yǎng)不良的人是不應該擔心營養(yǎng)過剩的；如果因為擔心營養(yǎng)過剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎廢食”差不多了。

宋人的態(tài)度比較務實——既不齒于蔡京的為人，也抨擊過“資給過厚，致侵擾行戶”的“過度福利”，但對蔡京政府推行的福利制度本身，卻很贊賞。朱熹說：崇寧、大觀之間，“始詔州縣立安濟坊、居養(yǎng)院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣”。甚至有宋人相信，蔡京為六賊之首，獨免誅戮，是因為他執(zhí)政之時，“建居養(yǎng)、安濟、漏澤，貧有養(yǎng)，病有醫(yī)，死有葬，陰德及物所致”。可見宋人只是反感“過度福利”，并不拒絕福利制度。