國際直接投資規(guī)則的新變化及其對金磚國家的影響

黃河

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

國際直接投資規(guī)則的新變化及其對金磚國家的影響

黃河

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

金融危機(jī)爆發(fā)后，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了深刻變化。金磚國家對外投資迅速崛起，引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)增長的核心正從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)向以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國家。與此同時，西方國家普遍認(rèn)為，金磚國家跨國公司的共同特征是政府在企業(yè)經(jīng)營中扮演重要角色，在一些具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)形成了一批由國家控股的大型國有企業(yè)。這些國有企業(yè)又被稱為“國家控制實體”，已成為國際直接投資領(lǐng)域的生力軍，在對發(fā)達(dá)國家市場的并購行為中表現(xiàn)出明顯的資產(chǎn)尋求動機(jī)。針對金磚國家跨國公司海外并購的迅猛發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家開始采取一些新的政策和措施，對金磚國家國有跨國公司所主導(dǎo)的對外直接投資加以限制，金磚國家在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中將面臨重大考驗。

國際直接投資；規(guī)則新變化；金磚國家

一、金磚國家對外直接投資的崛起

金磚國家原指“金磚四國”，包括巴西、俄羅斯、印度和中國，2010年南非也加入進(jìn)來，成為“金磚五國”（BRICS）。2009年，金磚國家首腦舉行了第一次峰會，以后依例每年舉行。不到十年間，金磚國家已從概念衍生出機(jī)制安排［1］。在過去的幾十年里，金磚國家以明顯高于世界經(jīng)濟(jì)增長速度的水平加速發(fā)展［2］。

據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計，2012年，發(fā)展中國家吸收的直接投資有史以來首次超過發(fā)達(dá)國家，占全球直接投資流量的52%。全球前20大外國投資接受國中有9個是新興經(jīng)濟(jì)體國家，20大對外投資來源國中有7個是新興經(jīng)濟(jì)體國家，中國有史以來首次成為全球第三大對外投資國，僅次于美國和日本。新興經(jīng)濟(jì)體的崛起和對外投資的迅猛發(fā)展正在改變著世界投資格局和投資流動模式。傳統(tǒng)的世界對外投資活動由歐美日發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的格局，正在向發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體國家特別是金磚國家共同主導(dǎo)的格局演變［3］。

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議在2013年3月發(fā)布的特別報告里指出，金磚國家在新興經(jīng)濟(jì)體超越發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成為全球直接投資的主體方面發(fā)揮了重要的推動作用［4］。金磚國家的推動作用與投資企業(yè)特征主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.在最近的10年里，金磚國家雙邊投資存量從2003年的2.6億美元大幅上升到了2011年的約286億美元，增長幅度高達(dá)百倍。金磚國家雙邊直接投資存量合計占金磚國家外商直接投資存量總量的比重從2003年的0.1%上升到了2011年的2.5%。從國別來看，南非對于其他金磚國家的直接投資規(guī)模與比重都是最高的，2011年其對另外4個國家的直接投資存量達(dá)到了154億美元，占其對外直接投資存量總量的1/5左右。中國對其他金磚國家的直接投資存量規(guī)模也較大，達(dá)到了95.5億美元，其中大部分投資在了南非和俄羅斯，分別約為40.6億美元和37.6億美元，分別是中國對外直接投資存量的第八大和第九大接受國。中國在這兩個國家的直接投資以服務(wù)業(yè)為主。巴西對其他金磚國家的直接投資規(guī)模最小，到2011年存量規(guī)模僅約5億美元，大部分是在中國專業(yè)服務(wù)業(yè)投資。印度與俄羅斯之間的相互投資規(guī)模較大，占到了各自對其他金磚國家投資存量規(guī)模的3/4以上（見表1）［5］。

表1.2011年金磚國家相互間直接投資存量規(guī)模及占比單位：百萬美元

2.根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，2011年世界海外直接投資（Overseas Direct Investment，ODI）將進(jìn)一步增長，持續(xù)復(fù)蘇，從而回到全球金融危機(jī)前的水平，金磚四國ODI流量更是呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢。表2反映了近年來金磚四國ODI流量的增長率。從增長率上來看，金磚四國近年來的ODI流量年均增長率分別為：巴西是最高的（591.98%），其次是中國（250.69%），然后是印度（69.96%）和俄羅斯（53.18%），而同期世界ODI流量的年均增長率只有11.68%。說明金磚四國ODI發(fā)展迅速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均增速。從發(fā)展趨勢上來看，近年來印度和俄羅斯的ODI流量均呈現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢，印度ODI流量年均增速高于俄羅斯，增長率表現(xiàn)穩(wěn)定且強(qiáng)勁，表明印度自21世紀(jì)以來對外直接投資勢頭猛，潛力大；中國在21世紀(jì)初期ODI流量出現(xiàn)過波動，但很快就保持快速增長的趨勢；巴西ODI流量雖然年均增速最高，但是波動非常大，說明ODI流量不穩(wěn)定，易受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響［6］。

表2.金磚四國ODI流量增長率（%）

3.在跨國并購額上，中國遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他金磚國家，俄羅斯和印度并駕齊驅(qū)，巴西較為落后；在跨國并購權(quán)重上，若不考慮金融危機(jī)的負(fù)面影響，印度跨國并購權(quán)重已接近中國水平，中印兩國遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于巴西和俄羅斯。例如，2013年1至11月，中國境內(nèi)投資者共對全球156個國家和地區(qū)的4522家境外企業(yè)進(jìn)行了直接投資，累計實現(xiàn)非金融類直接投資802.4億美元，同比增長28.3%。其中，股本投資和其他投資為642.9億美元，占投資總額的80.1，利潤再投資為159.5億美元，占投資總額的19.9%。截至2013年11月底，中國累計實現(xiàn)非金融類對外直接投資5157億美元，全年累計非金融類直接投資在900億美元左右，連續(xù)第12年保持增長［7］。另據(jù)UNCTAD統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2005年俄聯(lián)邦FDI量為120億美元，2006年為235億美元，2007年為478億美元［8］，2008年為537.59億美元（見表3）。

表3　2008年俄羅斯對外直接投資情況單位：億美元

資料來源：數(shù)據(jù)來源：中駐俄使館經(jīng)商參處。轉(zhuǎn)引自：張寶艷：“俄羅斯對外直接投資：理論、現(xiàn)狀與影響”，《俄羅斯中亞東歐研究》，2009年第5期，第46頁。

4.在金磚國家跨國并購的企業(yè)特征方面，很大比例的跨國并購項目是由國有企業(yè)完成，且為資源領(lǐng)域的粗放型并購，而私營企業(yè)跨國并購成功率非常低，說明具有很大的局限性和單一性。例如，2013年，中國央企在動蕩不利的國際投資環(huán)境中依然表現(xiàn)出色。2月，中海油以151億美元的價格收購加拿大尼克森公司是中國企業(yè)迄今為止完成的最大一筆海外并購。3月，中國五礦首次在海外成功發(fā)行25億元人民幣債券。9月，中石油以50億美元的價格并購哈薩克里海大陸架“卡沙甘”油田項目股份。10月，中航工業(yè)收購德國洪堡公司19.03%的股份，是中國公司第一次要約收購法蘭克福上市公司。11月，中國石化出資31億美元收購阿帕奇公司埃及油氣資產(chǎn)三分之一權(quán)益。同月，中糧集團(tuán)首次成功發(fā)行10億境外美元債。12月，中國海外最大銅礦項目—中鋁秘魯特羅莫克銅礦投產(chǎn)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2012年年底，中國海外資產(chǎn)規(guī)模最大的47家央企在海外的資產(chǎn)總規(guī)模合計達(dá)3.8萬億，占全國最大的100家跨國公司海外資產(chǎn)總額的85%，47家央企的海外總收入達(dá)4萬億，員工總?cè)藬?shù)為44.8萬［7］。

與此同時，俄羅斯對外直接投資中占有支配地位的行業(yè)主要是燃料、能源和冶金行業(yè)。目前，俄羅斯對外直接投資的50%投到石油、天然氣領(lǐng)域，約25%投到冶金、采礦工業(yè)部門。2007年和2008年燃料、能源、冶金業(yè)在俄羅斯對外直接投資中的比重明顯加大。2007年，在俄羅斯的海外并購中，約有54%投到冶金、采礦業(yè)，12%投到機(jī)器制造業(yè)，建筑、不動產(chǎn)業(yè)占9%，石油、天然氣行業(yè)占6%，6%投資到能源、電視通訊業(yè)，13%是其他行業(yè)。境外資產(chǎn)最多的俄羅斯跨國企業(yè)中，排在前四位的是盧克石油公司、俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司、北方鋼鐵集團(tuán)、俄羅斯鋁業(yè)集團(tuán)都是石油、天然氣、冶金和采礦行業(yè)［9］。

二、金磚國家跨國公司與“國家控制實體”

金磚國家跨國公司是指來自金磚經(jīng)濟(jì)體、進(jìn)行對外直接投資和在一個或多個國家從事價值增值活動并對跨國界經(jīng)營活動進(jìn)行有效控制的國際化企業(yè)。從上述的資料可以看出，金融危機(jī)后金磚經(jīng)濟(jì)體已成為世界直接投資的新力量。目前，排名前20位的外國投資東道國中，中國與俄羅斯分別排在第三、第四位（圖1）［10］。

圖1　2012和2013年FDI流出量前20位母國/經(jīng)濟(jì)體（十億美元）

根據(jù)UNCTAD 2014年世界投資報告的資料顯示，國有跨國公司（State Owned—Transnational Corporations，SO-TNCs）數(shù)量相對較小，但其外國子公司數(shù)量和所管理的國外資產(chǎn)規(guī)模卻十分龐大。UNCTAD估計，至少有550個SO-TNCs——來自發(fā)展中國家，SO-TNCs主導(dǎo)的FDI投資預(yù)計在2013年達(dá)到1600億美元。在這一水平上，盡管其數(shù)量不到所有跨國公司數(shù)量的1%，但是所管理的資產(chǎn)卻超過全球FDI流量的11%［11］。目前，在全球跨國公司100強(qiáng)中，國有跨國公司占據(jù)了19席，其中一半以上（56%）的國有跨國公司都位于新興經(jīng)濟(jì)體［12］。哥倫比亞大學(xué)Vale可持續(xù)國際投資研究中心Karl P.Sauvant和Jonathan Strauss認(rèn)為金磚國家“國有跨國公司（SO-TNCs）”控制著近2萬億美元的外國資產(chǎn)［13］。

表4　200家最大非金融跨國公司中總部位于金磚國家的跨國公司

據(jù)此，西方學(xué)者普遍認(rèn)為，盡管以金磚國家跨國公司在來源國、所選擇的產(chǎn)業(yè)、競爭優(yōu)勢、目標(biāo)市場和國際化路徑等方面表現(xiàn)出較高的異質(zhì)性，但學(xué)者們通過對比較成功的金磚經(jīng)濟(jì)體國家跨國公司進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其共同特征是政府在企業(yè)跨國經(jīng)營中扮演重要角色：金磚國家在對外投資逐漸擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了股份制改革，在一些具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)形成了一批由國家控股的大型國有企業(yè)（State Owned Enterprises），這些國有企業(yè)又被稱之為“國家控制實體”（State Controlled-Entities），“國家控制實體”已成為國際直接投資（Foreign Direct Investment）領(lǐng)域的生力軍，并在對發(fā)達(dá)國家市場的并購行為中呈現(xiàn)出明顯的資產(chǎn)尋求動機(jī)（Asset-seeking Motives）。

例如，西方國家認(rèn)為俄羅斯政府不斷加強(qiáng)對戰(zhàn)略性資源的控制，從政府對經(jīng)濟(jì)調(diào)整的干預(yù)逐漸走向國家壟斷。因為普京上任伊始就表示，與經(jīng)濟(jì)增長速度直接有關(guān)的重要任務(wù)之一是繼續(xù)對所謂自然壟斷的大公司進(jìn)行改革。在俄羅斯，有相當(dāng)多的觀點認(rèn)為，由于當(dāng)今世界中跨國公司成為全球經(jīng)濟(jì)最重要的經(jīng)濟(jì)主體，因此俄羅斯也應(yīng)該組建大型公司。對俄羅斯現(xiàn)有的壟斷組織，如天然氣工業(yè)公司、俄羅斯統(tǒng)一電力股份公司等做理智而全面的權(quán)衡就會認(rèn)識到，諸如此類的大型公司不僅能夠?qū)⒍砹_斯經(jīng)濟(jì)從危機(jī)中解脫出來，還可使其躋身于世界先進(jìn)行列。諸如阿巴爾金等經(jīng)濟(jì)學(xué)家們強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該把俄羅斯自然壟斷組織視為民族驕傲，它們在世界經(jīng)濟(jì)中有許多方面是無與倫比的。他們提議，在經(jīng)濟(jì)改革中不應(yīng)采取簡單的非壟斷措施將大型公司化整為零，而應(yīng)調(diào)整國家與上述大型公司之間的關(guān)系，促進(jìn)俄羅斯大型工業(yè)集團(tuán)的發(fā)展，因為它們能夠提高產(chǎn)品在國內(nèi)外市場上的競爭能力［14］。2004年8月，普京簽署命令限制對549家具有戰(zhàn)略意義的大型企業(yè)的私有化。2004年9月，普京批準(zhǔn)俄羅斯天然氣壟斷企業(yè)——天然氣工業(yè)股份公司和100%國家控股的俄羅斯石油公司合并，組建俄羅斯能源領(lǐng)域的“航空母艦”。2007年4月，普京在其國情咨文中明確倡議，到2008年5月，大約用一年左右時間，在俄羅斯集中建立起6個規(guī)模龐大的國家集團(tuán)公司，每個集團(tuán)公司均由專門的聯(lián)邦立法確定章程和任務(wù)，并被賦予振興俄羅斯經(jīng)濟(jì)、實施國家重大建設(shè)工程以及發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重任。俄羅斯石油公司和天然氣公司相互持股，俄羅斯石油公司成為天然氣工業(yè)股份公司下屬的子公司［15］。

另一個金磚經(jīng)濟(jì)體的成員國巴西則早在20世紀(jì)70年代末期就成立了654家國有企業(yè)，其中有198家為聯(lián)邦政府所有。聯(lián)邦政府所有的企業(yè)遍布巴西各個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不少企業(yè)成為巴西最大的企業(yè)［16］。由于國有企業(yè)是巴西政府實施政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要部門，其在巴西政治生活中發(fā)揮著重要影響力。因此，巴西政府對國有企業(yè)也有很大的照顧。國有企業(yè)不少管理人員來自政府部門，如巴西石油公司的總裁就來自軍方與政界高層［17］。巴西政府作為國有企業(yè)的所有者，通過選派董事會成員掌握控制國有企業(yè)的重要的經(jīng)營決策。這種決策的結(jié)果主要以計劃指導(dǎo)、公共和基礎(chǔ)部門投資及國有企業(yè)管理經(jīng)營等方式來體現(xiàn)，因而決策對當(dāng)事人的影響和推動程度是隨政府的計劃能力、投資能力和經(jīng)營管理能力的加強(qiáng)而增大的。政府通過企業(yè)制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，以形成資本主義條件下的有計劃的市場經(jīng)濟(jì)體制［18］。

上述國有企業(yè)的經(jīng)營模式被西方國家認(rèn)為代表的是一種不同于以往國有經(jīng)濟(jì)的新型經(jīng)濟(jì)模式，這種新型經(jīng)濟(jì)模式是使俄羅斯、中國和巴西等新興經(jīng)濟(jì)體國家成功的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這種模式的特征是：國家政府設(shè)立并扶持國有企業(yè)迅速發(fā)展，并開始在世界經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域與發(fā)達(dá)國家的跨國公司展開競爭。這些國有企業(yè)由于資金規(guī)模巨大，背后有龐大的國有資產(chǎn)做支撐，因此一般都在國內(nèi)市場上居于壟斷者的地位，成為國家在戰(zhàn)略性行業(yè)的利益代表。主權(quán)國家可以根據(jù)國家戰(zhàn)略或國家利益的需要，組建若干個足以影響全球競爭的大型跨國公司，參與相關(guān)行業(yè)的國際競爭。這些國有跨國公司不僅得到政府的資金支持，還能得到政府在經(jīng)濟(jì)、政治和外交等方面的支持。無需諱言，這些公司由于涉及主權(quán)國家的安全和戰(zhàn)略利益，因此透明度相對比較低，很少披露其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、投資動機(jī)、投資行為以及投資收益等細(xì)節(jié)。

三、國際直接投資規(guī)則的新變化

眾所周知，規(guī)則就是約束或激勵行為主體行動的規(guī)范，而所謂國際投資規(guī)則也就是在國際范圍內(nèi)約束不同的國際投資行為主體活動的規(guī)范。這些不同的行為主體包括國家、國際組織、企業(yè)或個人。國際投資規(guī)則是國家、個人、企業(yè)之間從事國際投資活動時需要共同遵守的制度或規(guī)則。在全球產(chǎn)業(yè)競爭中，除了技術(shù)和服務(wù)層面的競爭外，更重要的是規(guī)則的競爭，特別是國際規(guī)則；誰主導(dǎo)規(guī)則制定，誰將在競爭中處于優(yōu)勢地位［19］。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，在全球化日益加深的背景下，隨著國際直接投資活動規(guī)模、流動格局、投資形式的變化所引起不同的利益訴求，圍繞著對外資保護(hù)與促進(jìn)的分歧，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在雙邊、區(qū)域和多邊層次就國際投資規(guī)則的目的、結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)的博弈、談判，經(jīng)過60多年的發(fā)展演變，國際投資規(guī)則逐漸形成了當(dāng)前一個缺乏綜合性全球多邊投資協(xié)定，而以雙邊投資協(xié)定（BIT）特惠貿(mào)易與投資協(xié)定（PTIA）為主體的雙邊、區(qū)域和多邊投資協(xié)定共存的規(guī)則體系。截至2012年年底，國際投資協(xié)定總計3196項，其中雙邊投資協(xié)定已經(jīng)達(dá)到2857項，其他協(xié)定達(dá)到339項。這些協(xié)定反映了不同歷史背景下國際直接投資流動過程中東道國、母國和跨國公司不同的利益訴求［3］（P176）。

事實上，在國際直接投資規(guī)則的制定過程中，一直存在著“加強(qiáng)監(jiān)管”和“促進(jìn)自由化”的爭論。從20世紀(jì)90年代末開始，某些國家基于“經(jīng)濟(jì)安全”、“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”等理由對外資并購進(jìn)行嚴(yán)格審查。來自國有企業(yè)的投資和國有機(jī)構(gòu)的投資，在發(fā)達(dá)國家都引起了比較強(qiáng)烈的反彈，開始出現(xiàn)“投資保護(hù)主義”的跡象［20］。2008年金融危機(jī)以后，各國外資政策變化的主流仍然是積極地鼓勵外商直接投資流入，但另一方面監(jiān)管和限制的傾向也有所加強(qiáng)。如表6所示，2000—2011年，全球各國累計對1258項外資政策或有關(guān)規(guī)制進(jìn)行了修改或調(diào)整，其中有1021項政策調(diào)整（占81.2%）旨在更多地吸引外商直接投資。與此同時，不利于外商直接投資的政策占比也在逐步上升（見表5），這在一定程度上表明東道國投資保護(hù)主義傾向有所滋長［5］（P28）。

表5　2000—2011年各國外資政策與規(guī)制的變化與調(diào)整情況

鑒于金磚國家跨國企業(yè)海外并購的迅猛發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家計劃開始采取一些新政策措施，對金磚國家國有跨國公司所主導(dǎo)的對外直接投資進(jìn)行限制。發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，金磚國家國有跨國公司的所有權(quán)特點和治理結(jié)構(gòu)，會引起東道國對其帶來的不公平競爭問題和可能引起的國家安全問題的擔(dān)心。

關(guān)注近年趨勢可以發(fā)現(xiàn)，“加強(qiáng)約束”的比例越來越高，新投資保護(hù)主義早在金融危機(jī)之前便已抬頭。2003年以來，各國已經(jīng)頻繁推出與投資相關(guān)的監(jiān)管或限制措施，投資保護(hù)主義不斷發(fā)酵升級。2008年金融危機(jī)之后，投資保護(hù)主義更是肆無忌憚。一方面，國際投資保護(hù)主義傾向日趨嚴(yán)重，不僅有正式的法律約束和政策限制，還有非正式的行業(yè)潛規(guī)則和社會文化抵制，再加上最新出現(xiàn)的安全審查等未知因素，投資保護(hù)主義的形式層出不窮。另一方面，國際投資保護(hù)主義制度化的發(fā)展傾向逐漸清晰起來，各國不斷推出并逐步完善針對外來投資的政策和法律體系，投資保護(hù)步入法治健全的規(guī)范化發(fā)展階段。根據(jù)《世界投資報告》的統(tǒng)計資料，2003-2010年，投資保護(hù)主義傾向的政策變動比例達(dá)到21.7%，在2010年更躥升至歷史最高值32.2%，也就是說2010年有將近1/3的政策變動帶有投資保護(hù)主義的傾向。這一階段發(fā)生的典型事件主要有：（1）美國總統(tǒng)布什正式簽署了以“?？松ヂ謇飱W”條款為藍(lán)本的《2007外商投資與國家安全法》①（Foreign Investment and National Security Act）［21］，該法不僅是美國第一次以法案形式規(guī)定對涉及美國國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施、能源和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的交易項目進(jìn)行審查，也擴(kuò)大了美國外國投資委員會的對投資主體的審查范圍，特別是涉及外國國有或者國家控股的企業(yè)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的并購交易［22］。該法同時強(qiáng)化了美國對外投資委員會（The Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS）的權(quán)力，以保護(hù)美國“國家利益”和“國家安全”的名義對可能有損美國“國家利益”和“國家安全”的對外投資進(jìn)行審核。此法案的通過也成為美國對國家安全審查制度最重要的修訂。（2）2008年，美國為了保護(hù)戰(zhàn)略性工業(yè)安全，又發(fā)表了《外國直接投資與國家安全報告》，旨在加強(qiáng)對跨國直接投資流入與流出的管理，尤其是對來自于“發(fā)展中國家政府控制的企業(yè)以及主權(quán)財富基金需要加強(qiáng)監(jiān)管”，此舉被認(rèn)為直指金磚國家。由此可以推測，未來中國、俄羅斯、巴西等國的國有大型能源、礦業(yè)和航運企業(yè)投資美國必將遭到國家安全審查風(fēng)險。金磚國家大型企業(yè)特別是國有企業(yè)將面臨著越來越多的障礙與挑戰(zhàn)。（3）德國在2009年也對其對外投資法進(jìn)行了修改，允許國家對來自歐盟以外的對外直接投資進(jìn)行審核。（4）澳大利亞和加拿大進(jìn)一步明晰了其相關(guān)法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)對于涉及來自海外“國家控制實體”的并購申請要格外關(guān)注［23］。

在國際機(jī)制層面，2011年以來，美國就多次在各種政治、經(jīng)濟(jì)和外交活動中討論“競爭中立”原則，并在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）等國際組織中推動競爭中立框架（Comparative Neutrality Framework）的推廣和落實，使得競爭中立原則引起廣泛關(guān)注?！案偁幹辛ⅰ钡母拍羁梢宰匪莸?0世紀(jì)70年代，最早由澳大利亞提出，是指“政府的商業(yè)活動不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營部門競爭者所不能享受的競爭優(yōu)勢”［24］。美國認(rèn)為，自2004年到2008年初，躋身“福布斯世界2000強(qiáng)企業(yè)”的企業(yè)中有117家是來自金磚國家的巴西、俄羅斯、印度和中國的國有企業(yè)，面對全球經(jīng)濟(jì)新趨勢，美國副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert D.Hormats）直言不諱地表示：國有企業(yè)借助背后的政府支持，無須提高自身的生產(chǎn)效率或研究創(chuàng)新能力便能在美國市場或第三國市場獲得競爭優(yōu)勢，因此美國有必要采取應(yīng)對措施以消除這一競爭優(yōu)勢。在羅伯特·霍馬茨看來，不同經(jīng)濟(jì)體之間國有企業(yè)占優(yōu)的市場沖擊了私營企業(yè)占優(yōu)的市場，所以世界貿(mào)易需要再平衡。在多邊框架下，美國借助經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）這個政府間平臺推動競爭中立概念的普及，試圖在競爭中立框架的具體規(guī)則中加入更多限制國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的條款；在雙邊框架下，2011年簽署的《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》則針對國有企業(yè)單獨制定了大量高標(biāo)準(zhǔn)的限制條款；近期公布的《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》在呼吁美歐摒除經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義情緒、提供一個開放和非歧視的投資環(huán)境的同時，不忘宣稱雙方政府將共同致力應(yīng)對來自受益于國家力量的商業(yè)企業(yè)的實質(zhì)挑戰(zhàn)［25］。

四、影響及挑戰(zhàn)

近年來，美國逐漸意識到，隨著金磚國家紛紛加入WTO，金磚國家利用國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的實施機(jī)制來遏制某些針對性投資保護(hù)主義的能力也在增長。同時，在WTO的發(fā)展進(jìn)程中南北之爭再度激化，多哈回合談判僵局一直無法突破。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的學(xué)者因此主張，現(xiàn)在應(yīng)該結(jié)束WTO多哈回合的淤滯狀況，戰(zhàn)后全球貿(mào)易投資協(xié)定的老舊模式幾乎崩潰。美國現(xiàn)在必須重奪國際貿(mào)易與投資規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。隨著越來越多的發(fā)展中國家（如中國和印度）企業(yè)的國際競爭力增強(qiáng)，如何在“公平貿(mào)易”的帽子下保護(hù)美國企業(yè)的利益，美國希望通過新的國際協(xié)定來引入競爭性中立條款和勞工保護(hù)條款，削弱來自金磚國家企業(yè)的競爭力。因此，美國必須另起爐灶，設(shè)計新的貿(mào)易和投資規(guī)則，維持和放大自己在全球競爭中的優(yōu)勢［26］。

美國的意圖是將貿(mào)易與投資政策的中心逐步向按照美國模式統(tǒng)一國際競爭規(guī)則的方向傾斜。目前，由“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）、“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP）、“服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”（TISA）和美國《2012年雙邊投資協(xié)定范本》（BIT2012）所引領(lǐng)的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的“重構(gòu)”正在成為影響未來新興經(jīng)濟(jì)體國家發(fā)展的新的重大外部因素，牽涉到下一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大計、戰(zhàn)略走向和在全球經(jīng)濟(jì)治理中的定位。在美國“有順序的談判”（sequential negotiation）戰(zhàn)略的持續(xù)推動下，以“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”為核心的第三代貿(mào)易與投資規(guī)范正在演變成為美國重塑國際貿(mào)易、投資和世界經(jīng)濟(jì)格局的戰(zhàn)略手段。以美國為首的發(fā)達(dá)國家在國際投資規(guī)則制定中引入多種措施，必將對金磚國家跨國企業(yè)海外并購產(chǎn)生影響，影響主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.在美國強(qiáng)勢主導(dǎo)的TPP談判中，國有企業(yè)問題理所當(dāng)然地成為多邊討論與博弈的重要話題。美國借道TPP、TTIP、TISA和BIT2012為國有企業(yè)參與國際競爭制定規(guī)則的意圖已經(jīng)十分清晰［25］（P93）。2014年1月20日，美國總統(tǒng)奧巴馬在國會大廈發(fā)表任內(nèi)第六份國情咨文。奧巴馬在談及美國的貿(mào)易與投資政策時提及中國。奧巴馬說，“21世紀(jì)，美國產(chǎn)品需要更多的出口。中國希望在世界上經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)定下規(guī)則。這將會令我們的工人和商人處于劣勢。我們?yōu)槭裁匆屵@種情況發(fā)生？定規(guī)則的應(yīng)該是我們?！保?7］目前，美國已告訴其TPP伙伴國，美國希望在2015年夏季之前完成談判，這樣協(xié)定就可以在2015年底之前遞交國會，趕在2016年總統(tǒng)大選升溫之前獲得國會的批準(zhǔn)［28］。如果TPP、TISA和BIT2012中有關(guān)規(guī)則上升為全球標(biāo)準(zhǔn)，未來金磚國家企業(yè)（包括國有企業(yè)）將面臨著全新的國際經(jīng)營環(huán)境，對相關(guān)國家現(xiàn)有的貿(mào)易、投資和發(fā)展模式都會提出新的挑戰(zhàn)。例如，作為國際投資領(lǐng)域中標(biāo)準(zhǔn)最高的范本，BIT2012不僅涵蓋了國際投資協(xié)定中所有傳統(tǒng)議題（如投資待遇的最低標(biāo)準(zhǔn)、最惠國待遇、征收、轉(zhuǎn)移、代位、損失補(bǔ)償、投資爭端解決等），還納入了準(zhǔn)入前國民待遇、國有企業(yè)、勞工、環(huán)境、業(yè)績要求等新條款。涉及內(nèi)容與TTP和TTIP如出一轍，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則均高于目前正在談判或已簽署的其他自由貿(mào)易協(xié)定，也高于WTO的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。目前，在TTP、TTIP和TISA談判中，中國、俄羅斯、印度等主要新興市場國家集體“被缺席”，美國鞏固其在全球貿(mào)易與投資體系中領(lǐng)導(dǎo)地位的意圖昭然若揭。以TPP和TTIP為首的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定將著重擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)貿(mào)易與投資額，自然對被排除在外的新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家形成遏制［29］。

2.歐盟和美國開始在其各自的投資政策中采納新的原則，并呼吁其他國家也考慮采納這些原則，以鞏固國際投資市場。2012年4月10日，美國和歐盟發(fā)布了《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》規(guī)定了七項原則：一是開放和非歧視的投資環(huán)境；二是公平競爭的環(huán)境，推動競爭中立原則；三是對投資者與投資強(qiáng)有力的保護(hù)；四是公平且有約束力的爭端解決；五是健全的透明度和公眾參與規(guī)則；六是負(fù)責(zé)任的商業(yè)行為準(zhǔn)則；七是嚴(yán)格適用的國家安全審查［30］。這七項原則集中反映了美歐在國際投資規(guī)則領(lǐng)域的立場。其中值得關(guān)注的是國家安全考慮已成為當(dāng)前許多國家進(jìn)行投資并購審查的重要措施。英國、美國、德國和日本等國家強(qiáng)化了國家安全措施，但對“國家安全”概念沒有進(jìn)行明確的定義。這樣，就為發(fā)達(dá)國家東道國政府?dāng)U大審查范圍及加強(qiáng)對外資并購的審查保留空間［31］。

3.美國和歐盟開始在國際政治經(jīng)濟(jì)的大框架下考慮國際投資問題。美國和歐盟認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)互惠并不能阻止戰(zhàn)爭。全球化需要足以保證公平適用規(guī)則的執(zhí)法者（或霸主）、大國合作或全球治理安排。如果沒有共同努力定位國家利益的政治架構(gòu)，經(jīng)濟(jì)框架注定會支離破碎。狹隘的民族主義就會排擠全球承諾。2014年10月，自烏克蘭危機(jī)以來，美國和歐洲先后出臺了新的措施，將制裁俄羅斯的國有能源企業(yè)，包括俄羅斯石油運輸公司、俄羅斯石油公司和俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司。美國《華爾街日報》披露了將遭受歐盟新制裁的俄羅斯公司清單，涉及3家俄羅斯大型國有石油公司、3家國防工業(yè)企業(yè)和9家生產(chǎn)軍民兩用產(chǎn)品的公司。報道指出，“新制裁首次禁止名單上的公司在歐盟融資和貸款。歐盟還準(zhǔn)備限制俄羅斯能源和國防公司進(jìn)入歐洲市場，禁止與俄羅斯能源公司簽署新的涉及深水、北極或頁巖氣項目的油氣勘探和生產(chǎn)服務(wù)合同?！倍砹_斯自然資源和環(huán)境部長謝爾蓋·東斯科伊承認(rèn)，制裁措施已經(jīng)影響了俄羅斯油田的開發(fā)和頁巖油的開采［32］。

由上可見，以中國為首的金磚國家在未來制定可能的國際直接投資總協(xié)定中，并不占有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的優(yōu)勢，就如同在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中那樣。在軍事角力讓位于經(jīng)濟(jì)角力的今天，由于金磚國家目前還不具備足夠的結(jié)構(gòu)性權(quán)力與發(fā)達(dá)國家抗衡，金磚國家跨國企業(yè)進(jìn)入國際市場就不得不選擇接受現(xiàn)行的規(guī)則。促使金磚國家跨國企業(yè)“自愿”接受此類規(guī)則的機(jī)制主要來自于以下幾個方面：第一，滿足特定的規(guī)則已成為進(jìn)入特定國家市場的一個前提條件；第二，由于國際直接投資、國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和外包的迅速發(fā)展，金磚經(jīng)濟(jì)體中越來越多的產(chǎn)業(yè)已被納入西方跨國公司國際分工的鏈條之內(nèi)，接受這些西方跨國公司產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)章與認(rèn)證制度已成為正常生產(chǎn)、銷售和管理活動的必要條件；第三，金磚國家市場中介體系發(fā)展滯后，迫使金磚國家的跨國企業(yè)不得不接受發(fā)達(dá)國家的跨國中介機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，進(jìn)而成為發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)的接受者。例如，在國際資本市場上，國家和企業(yè)的融資成本和其資信評級直接相關(guān)。而國際通行的資信評級標(biāo)準(zhǔn)主要有穆迪債務(wù)評級標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)穆爾債務(wù)評級標(biāo)準(zhǔn)和惠譽(yù)債務(wù)評級標(biāo)準(zhǔn)［33］。

因此，為避免國際投資規(guī)則的分散化和碎片化，服務(wù)于金磚國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金磚國家必須以積極姿態(tài)參與多邊投資框架的創(chuàng)建，真正成為國際多邊投資規(guī)則的制定者。與此同時，金磚國家在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中將面臨重大挑戰(zhàn)。目前，據(jù)IMF測算，自美聯(lián)儲的退出政策實行以來，已經(jīng)導(dǎo)致巴西、中國和印度經(jīng)濟(jì)減速超過0.5個百分點。很多發(fā)展中國家如印度、南非、墨西哥更是面臨財政和國際收支的雙赤字，有的國家就業(yè)形勢也非常嚴(yán)峻。2013年，南非失業(yè)率在25%左右徘徊，35歲以下青壯年的失業(yè)率更是高達(dá)70%。在新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體失速風(fēng)險進(jìn)一步加大的情況下，奧巴馬政府可能將利用其主導(dǎo)的TPP、TTIP、BIT2012以及TISA全面塑造國際貿(mào)易、國際投資，維護(hù)以美元為基礎(chǔ)的國際金融體系。2015年，TPP協(xié)定和TISA協(xié)定可能會有階段性的成果，既為奧巴馬政府醫(yī)改挫折挽回部分損失，也為民主黨中期選舉增添一些祛碼，更為奧巴馬的8年任期留下難得的政治遺產(chǎn)［34］。由此可見，美國式“市場至上主義”將成為新一輪全球貿(mào)易與投資規(guī)則制定的基本理念和主導(dǎo)方向。美國在亞太地區(qū)和跨大西洋地區(qū)同時推進(jìn)新一輪貿(mào)易和投資談判，其主要戰(zhàn)略目標(biāo)是借助推動新一輪全球貿(mào)易和投資規(guī)則重建，重新劃分和分割市場，獲取制度紅利。這種在世界貿(mào)易協(xié)定體系外建立的談判協(xié)定，旨在構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資新規(guī)則，構(gòu)筑其在全球貿(mào)易投資領(lǐng)域的新優(yōu)勢。無論是新的全球治理機(jī)制（如BRICS），還是新的多邊協(xié)議（如TPP，TTIP和BIT2012）談判，都包含著對經(jīng)濟(jì)力量和對未來全球經(jīng)濟(jì)資源掌控的博弈。國際直接投資環(huán)境正發(fā)生深刻變化，新的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)正在重構(gòu)。這必將對金磚國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場開放帶來新的挑戰(zhàn)和壓力［35］。

注：

①2006年的迪拜環(huán)球港務(wù)案引起了國會對美國外國投資委員會寬松執(zhí)法的極大不滿。2007年，國會通過《外國投資與國家安全法》，對艾克森-弗羅里奧法案確立的外國投資審查和限制體系作了修正和完善，強(qiáng)化對外國投資和并購活動的審查和限制。修正的重點有：1、國會加強(qiáng)在整個程序中參與及監(jiān)督作用；2、擴(kuò)展了艾克森-弗羅里奧法案下“國家安全”的定義和內(nèi)涵，將“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”和“國土安全”作為“相當(dāng)類似于國家安全”的概念而包括進(jìn)去；3、國家情報機(jī)構(gòu)對任何會對國家安全造成威脅的外國投資案作單獨審核和考慮；4、總統(tǒng)和委員會在對相關(guān)投資案進(jìn)行評估時，須考慮包括對國家關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施可能造成的影響。參見方之寅：《析美國對外資并購的審查和限制》，《東方法學(xué)》，2011年第2期，第131-141頁。

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【責(zé)任編輯：林莎】

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1000-260X（2015）04

2015-02-12

2011年度國家社會科學(xué)基金一般項目“當(dāng)前中國企業(yè)跨國經(jīng)營的國外政治風(fēng)險及對策研究”（11BGJ010）；上海市浦江人才計劃資助項目“中國海外投資企業(yè)的權(quán)益保護(hù)研究”（15PJC006）

黃河，政治學(xué)博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副主任，從事國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。