海綿城市“熱鬧事”

楊卓琦+楊天

南京地區(qū)降暴雨，雨水滲入歷史悠久的明城墻墻體內(nèi)，經(jīng)由其排水系統(tǒng)噴吐而出，形成了獨(dú)特的“龍吐水”景觀

海綿城市并非新鮮事。

按照北京建筑大學(xué)雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室教授車伍的說(shuō)法，海綿城市是中國(guó)特色的稱呼，國(guó)際通用術(shù)語(yǔ)為“低影響開(kāi)發(fā)”（LID）。

而早在2015年4月國(guó)家海綿城市試點(diǎn)出臺(tái)之前，深圳、北京、上海、常德、鎮(zhèn)江等城市已自行開(kāi)展了試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，有的已較為成熟。

比如，深圳的光明新區(qū)2011年10月就被住建部列為國(guó)家低沖擊開(kāi)發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)。再比如，北京奧林匹克公園建造了一整套雨水控制利用工程，使得該區(qū)域成為吸水、凈水能力很強(qiáng)的“海綿體”。

然而，海綿城市卻成為“熱鬧事”。

2015年4月，財(cái)政部、住建部和水利部聯(lián)合發(fā)布了16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)名單。目前，16個(gè)試點(diǎn)的海綿城市建設(shè)均在推進(jìn)之中。南寧、鶴壁、鎮(zhèn)江、濟(jì)南、常德、重慶、廈門、嘉興等地已有項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)。

四川省內(nèi)江市新城區(qū)，謝家河濕地公園。該市依托新城區(qū)不斷加快“海綿城市”建設(shè)，讓城市具備內(nèi)澇防治的“海綿”功能

非試點(diǎn)城市的腳步也未停歇。上海正在抓緊編制一套上海建設(shè)“海綿城市”的綜合指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系涉及建筑小區(qū)、綠化、道路和水務(wù)等多個(gè)系統(tǒng)，包括正在土地出讓階段即對(duì)開(kāi)發(fā)商提出排水設(shè)計(jì)方面的要求。

安徽更是提出，到2020年，所有大中城市及60%以上的縣城基本達(dá)到海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，城市建成區(qū)年徑流控制率達(dá)80%。

此次海綿城市的建設(shè)“很急切”

據(jù)悉，此次國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市評(píng)選競(jìng)爭(zhēng)激烈，全國(guó)130多個(gè)城市參與競(jìng)爭(zhēng)，34個(gè)城市進(jìn)入初選名單，最終僅16個(gè)城市列入海綿城市試點(diǎn)名單。

中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，連補(bǔ)三年，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

據(jù)本刊記者了解，此次參評(píng)的城市需要滿足以下幾個(gè)條件：人民政府需要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組;城市發(fā)展對(duì)排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力需求強(qiáng)烈;試點(diǎn)區(qū)域面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米;已編制或修編城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通等專項(xiàng)規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

在滿足硬性條件的基礎(chǔ)上，再通過(guò)對(duì)各城市的競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)進(jìn)行考核打分，按分?jǐn)?shù)高低評(píng)出前16名城市。據(jù)評(píng)委透露，在競(jìng)爭(zhēng)性審核中，除了考慮各個(gè)城市在海綿城市建設(shè)上總體思路是否清晰、地方政府的重視程度、項(xiàng)目可行性等指標(biāo)之外，還看重其在投融資模式上的創(chuàng)新性。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)工程規(guī)劃院副院長(zhǎng)謝映霞認(rèn)為，這次評(píng)選出來(lái)的16個(gè)城市具有一定的代表性，囊括了東西部各個(gè)地區(qū)。

對(duì)于海綿城市試點(diǎn)以二、三線城市為主，國(guó)務(wù)院參事、住建部原副部長(zhǎng)仇保興接受媒體采訪時(shí)解釋，主要是因?yàn)檫@些城市行動(dòng)較早，有的在幾年前就已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)，多個(gè)海綿城市項(xiàng)目已經(jīng)先行，而一線城市體量過(guò)大，盡管有試點(diǎn)但比例小。

海綿城市試點(diǎn)期為三年，也就是說(shuō)，到2017年國(guó)家需要對(duì)試點(diǎn)城市建設(shè)情況進(jìn)行驗(yàn)收。

2015年7月，住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，各地將依據(jù)試行辦法中水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等6個(gè)方面的指標(biāo)，對(duì)“海綿城市”建設(shè)效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)與考核。

接受本刊采訪的多位專家均認(rèn)為，此次海綿城市的建設(shè)“很急切”。試點(diǎn)城市從申報(bào)到評(píng)選，只有不到三個(gè)月的時(shí)間;而在試點(diǎn)城市數(shù)量上，最初的名額只有六七個(gè)，但最后結(jié)果為16個(gè);財(cái)務(wù)補(bǔ)助數(shù)額也從當(dāng)初的50多億元增加到了200億元左右。

“三年的試點(diǎn)期顯得有些短，每個(gè)試點(diǎn)城市都涉及到上百個(gè)項(xiàng)目，怎么讓這些項(xiàng)目有序的安排和落地，是非常緊迫和困難的。”車伍告訴《瞭望東方周刊》。

給城市重新裝修

“我對(duì)海綿城市有一個(gè)比喻，相當(dāng)于用生態(tài)的方法給城市重新裝修。通過(guò)控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減少對(duì)城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞?！敝袊?guó)水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)站CEO張穎泉告訴《瞭望東方周刊》。

屋頂經(jīng)過(guò)綠化，雨水先澆灌屋頂上的植物再排走;道路采用滲透鋪裝，雨水滲入地下，補(bǔ)充地下水;道路、屋頂、廣場(chǎng)上的雨水，先排入下沉式的綠地、濕地或者新建蓄水池，使雨水先蓄存起來(lái)，日后再利用，用來(lái)澆灌、洗車、沖廁所等，這都屬于“生態(tài)裝修”。

深圳大學(xué)建設(shè)工程生態(tài)技術(shù)研究所教授佘年認(rèn)為，海綿城市建設(shè)實(shí)質(zhì)上是對(duì)過(guò)去粗放經(jīng)濟(jì)模式的補(bǔ)救和修正?！昂＞d城市建設(shè)的難點(diǎn)之一就是人們理念上的轉(zhuǎn)變?！彼麑?duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

目前中國(guó)大部分城市排水方式是采用快排模式，依靠管渠、泵站等設(shè)施，追求“快速排除”和“末端集中”控制;而海綿城市則以“慢排緩釋”、“源頭分散”控制為主要規(guī)劃設(shè)計(jì)理念。

“過(guò)去我們的理念是重地下，把管道加粗加密，忽視了其實(shí)自然界具有天然的調(diào)節(jié)功能，我們現(xiàn)在要做的就是增大自然界的調(diào)節(jié)能力，減少人類的支出?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院副院長(zhǎng)車生泉告訴《瞭望東方周刊》。

專家們同時(shí)也認(rèn)為，現(xiàn)在很多城市摩拳擦掌開(kāi)展建設(shè)，然而海綿城市并不簡(jiǎn)單，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要將城鄉(xiāng)作為一個(gè)有生命的整體來(lái)看待，要求對(duì)水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)進(jìn)行整體規(guī)劃、建設(shè)與管理。

比如，在佘年看來(lái)，不少城市對(duì)海綿城市的內(nèi)涵還缺少理解，“運(yùn)動(dòng)式的速度”令人擔(dān)憂，“海綿城市不是簡(jiǎn)單地建幾個(gè)透水鋪裝，修幾個(gè)下凹式綠地，做幾個(gè)雨水花園那么簡(jiǎn)單?！?/p>

據(jù)車生泉介紹，海綿城市建設(shè)前，首先需要對(duì)城市的水文、土壤、地面徑流、雨水下滲速度等進(jìn)行精細(xì)測(cè)量，并構(gòu)建數(shù)據(jù)模型。但遺憾的是，目前有些城市還沒(méi)有搞清楚現(xiàn)狀，就已經(jīng)開(kāi)工了。

邊摸索邊進(jìn)行

海綿城市建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng)，可無(wú)論是從人才、經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，還是法律法規(guī)的完善方面，都略顯不足。

南寧市大力推進(jìn)“海綿城市”試點(diǎn)建設(shè)，力爭(zhēng)兩年之內(nèi)還市民“水清岸綠”。圖為航拍的老口水利樞紐工程。該工程通過(guò)給南寧內(nèi)河補(bǔ)水，提升內(nèi)河水質(zhì)

“設(shè)計(jì)工作是打造海綿城市中最高端的工作，涉及氣象水文計(jì)算、建模等諸多工作。但是，我國(guó)的市政設(shè)計(jì)院和建筑設(shè)計(jì)院基本上都沒(méi)有接觸過(guò)海綿城市的設(shè)計(jì)工作，對(duì)此缺乏了解和實(shí)踐，因此在這方面的設(shè)計(jì)只能邊摸索邊進(jìn)行?！睆埛f夏說(shuō)。

施工單位也需要慢慢適應(yīng)。“海綿城市在施工過(guò)程中很注重細(xì)節(jié)，精工細(xì)作，可以說(shuō)是對(duì)原先施工方法的顛覆?！辟苣暾f(shuō)。比如，做透水鋪裝時(shí)，為避免泥沙堵塞透水鋪裝，其中使用的鵝卵石需要全部清洗干凈;鋪設(shè)碎石前要先將地塊邊緣固定，防止泥土進(jìn)入。對(duì)于施工隊(duì)來(lái)說(shuō)，這些要求很“奇怪”。

而摸著石頭過(guò)河，可以說(shuō)是很多城市的現(xiàn)狀。

重慶兩江新區(qū)建設(shè)管理局局長(zhǎng)楊治洪接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，國(guó)外的海綿城市建設(shè)沒(méi)有大型山地海綿城市建設(shè)的范例，重慶作為典型山地城市，建設(shè)的最大難點(diǎn)，就是大到相關(guān)政策和規(guī)劃管控，小到透水路面下排水管網(wǎng)的面積和口徑大小，都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循。

住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》雖然明確了城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)及管理過(guò)程中海綿城市構(gòu)建的內(nèi)容、要求和方法，但中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)工程規(guī)劃院副院長(zhǎng)謝映霞承認(rèn)，由于中國(guó)國(guó)土面積大，各個(gè)區(qū)域的情況不同，指南只是一個(gè)宏觀的指導(dǎo)，不一定完全適合每個(gè)城市。

此外，目前一些相關(guān)政策法規(guī)沒(méi)有跟上海綿城市建設(shè)的步伐。比如，海綿城市的一個(gè)主要目標(biāo)是控制面源污染，但最近發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)城市區(qū)域而言，重點(diǎn)還是控制點(diǎn)源污染，也就是控制工業(yè)污染和生活污水。針對(duì)雨水徑流污染（面源污染的主要表現(xiàn)形式），計(jì)劃只提到：“有條件的地區(qū)要推進(jìn)初期雨水收集、處理和資源化利用?！?/p>

全國(guó)不少城市的綠地追求大場(chǎng)面，耗水又耗能，這與海綿城市的宗旨完全背道而馳，造成這個(gè)現(xiàn)象的原因之一是相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的編制和修編落后于時(shí)代發(fā)展。例如，《城市綠地設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50420-2007）中規(guī)定“綠地外部的地表排水不應(yīng)引入綠地內(nèi)”。這就使得設(shè)計(jì)人員不考慮綠地在城市中應(yīng)承擔(dān)的削峰減流、控制徑流污染的重要作用，從而對(duì)雨水僅采取“重排輕蓄”的簡(jiǎn)單處理方式。

沒(méi)有資金保障，都是紙上談兵

海綿城市建設(shè)的另一個(gè)問(wèn)題，就是資金。

本刊記者對(duì)各地海綿城市投資情況進(jìn)行了梳理后發(fā)現(xiàn)：16個(gè)試點(diǎn)城市中，鎮(zhèn)江投資80億元，池州投入211.62億元，濟(jì)南投入148.75億元，嘉興投資44億元，廈門投資99.72億元。而整個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，中央財(cái)政的專項(xiàng)資金補(bǔ)助在200億元左右。所以，從各地的預(yù)計(jì)投入可以看出，僅靠中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)城市的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

“海綿城市既要建設(shè)，又要運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，各個(gè)階段都需要花錢，如果沒(méi)有統(tǒng)籌的規(guī)劃，長(zhǎng)期的資金保障，一切都是紙上談兵。”濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長(zhǎng)張燎告訴《瞭望東方周刊》。

為了拉動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入，此次試點(diǎn)城市評(píng)選中鼓勵(lì)各地創(chuàng)新投融資模式。按照規(guī)定，國(guó)家對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

作為試點(diǎn)的貴州省貴安新區(qū)總投資將達(dá)46.7億元，其中，中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金12億元，貴安新區(qū)管理委員會(huì)出資5億元，剩余29.7億元擬通過(guò)PPP模式籌措及通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式撬動(dòng)。

據(jù)鎮(zhèn)江市給排水管理處行業(yè)監(jiān)督科科長(zhǎng)曹德圣向《瞭望東方周刊》介紹，鎮(zhèn)江的海綿城市的投資渠道分三塊，一塊是政府出資，比如城投公司這樣的政府投資平臺(tái);第二塊是由各個(gè)社會(huì)主體實(shí)施的項(xiàng)目，比如開(kāi)發(fā)商;還有一塊就是采用PPP模式，大概占到30%左右。

張燎認(rèn)為，海綿城市建設(shè)的一個(gè)難點(diǎn)在于，錢花得分散又缺少贏利點(diǎn)。規(guī)劃、水利、園林、路政等各個(gè)部門都在花錢，而海綿城市建設(shè)又屬于公用事業(yè)性質(zhì)，在這種情況下，采用PPP模式吸引社會(huì)資本參與，對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)是個(gè)挑戰(zhàn)。

實(shí)際上，對(duì)于PPP模式是否適用于海綿城市建設(shè)，各方觀點(diǎn)不一。張燎認(rèn)為，PPP模式在客觀上是可行的，但是在實(shí)際操作中有一些問(wèn)題需要特別注意。比如，項(xiàng)目如何進(jìn)行打包設(shè)計(jì)、效果評(píng)價(jià)機(jī)制怎么制定，這都需要考慮清楚。

而在張穎泉看來(lái)，中國(guó)不像歐美一些國(guó)家已征收暴雨管理費(fèi)，國(guó)內(nèi)海綿城市并沒(méi)有一個(gè)持續(xù)的資金回報(bào)途徑，現(xiàn)階段要慎重推進(jìn)。

新區(qū)老城的不同路徑

什么樣的城市適合建設(shè)海綿城市？

車生泉告訴本刊記者，海綿城市適用于任何土壤和氣候條件，無(wú)論是南方還是北方，大城市還是小城市，老城區(qū)還是新城區(qū)都可以建設(shè)。只不過(guò)，針對(duì)每個(gè)城市的不同需求和特點(diǎn)，側(cè)重點(diǎn)各有不同。

比如，東部水資源豐富地區(qū)更注重徑流污染及徑流峰值控制，而西部水資源缺乏的城市或地區(qū)，應(yīng)以雨水資源的回收與利用為主。但即便同一個(gè)城市，在不同區(qū)域也需要對(duì)癥下藥。以北京為例，在亦莊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)大片低洼區(qū)域可以以內(nèi)澇控制為主，舊城區(qū)則應(yīng)以合流制溢流污染控制和排水能力提高為主。

張穎泉認(rèn)為，如果城區(qū)的建設(shè)在規(guī)劃階段就將海綿城市理念融入，大力發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)成本可大大降低?！霸谛鲁菂^(qū)以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為主，要比傳統(tǒng)管網(wǎng)建設(shè)節(jié)省三分之一到二分之一的投入?！?/p>

相較于新城區(qū)，在老城區(qū)進(jìn)行海綿城市的改造難度要稍大一些。

濟(jì)南近日確定將舜玉花園小區(qū)作為海綿城市試點(diǎn)，據(jù)媒體報(bào)道，其現(xiàn)在面臨的主要問(wèn)題在于既有建筑小區(qū)存在時(shí)間很長(zhǎng)，很多基礎(chǔ)資料都不健全，情況比較復(fù)雜。

接受本刊采訪的多位專家也提醒：海綿城市是要改變?cè)械母邚?qiáng)度土地開(kāi)發(fā)模式，所以決不是大拆大建，而是對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

此外，專家們也認(rèn)為，海綿城市可以解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，這種說(shuō)法有夸大之嫌?！坝晁畞?lái)臨時(shí)，首先是一個(gè)個(gè)海綿體發(fā)揮作用，等到海綿體已經(jīng)飽和，那么再下雨就需要傳統(tǒng)的管渠系統(tǒng)。”謝映霞認(rèn)為，海綿城市對(duì)大排水系統(tǒng)不是取代，而是一種補(bǔ)充。

想單依靠綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就解決“看?！眴?wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施在減少?gòu)搅骺偭?、減少?gòu)搅魑廴镜确矫嫫鸬降淖饔檬菬o(wú)可爭(zhēng)議的，但是遇到大暴雨，雨水根本來(lái)不及下滲，若沒(méi)有管渠系統(tǒng)的快速排放，城市還是會(huì)面臨內(nèi)澇的問(wèn)題。

“海綿城市要做的事情就是希望在中雨、小雨的時(shí)候沒(méi)有地表徑流，完全被城市吸收。大雨、暴雨的時(shí)候產(chǎn)生一定的徑流，但是這個(gè)徑流是可以管控的?！避嚿忉屨f(shuō)。

張穎夏認(rèn)為如果城市的土地很緊張、密度很高，純粹用綠色手段可施展的空間就很小，所起的作用也有限?！叭艉＞d城市建設(shè)不能形成一定規(guī)模，就很難實(shí)現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍”。