“五水共治”背景下的第三方治理

顧世杰 包海波

“五水共治”背景下的第三方治理

顧世杰 包海波

“第三方治理”是環(huán)境治理問題上的一個(gè)新的突破點(diǎn),也是一種市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。在“五水共治”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，要實(shí)現(xiàn)第三方治理在公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域在產(chǎn)業(yè)集聚化背景下取得顯著進(jìn)展，浙江省的污染治理效率和專業(yè)化水平顯著提高，各項(xiàng)水資源質(zhì)量指標(biāo)在全國(guó)名列前茅

“五水共治”是浙江省委、省政府推進(jìn)新一輪改革發(fā)展的關(guān)鍵之策，更是建設(shè)“兩美”浙江的突破口與切入點(diǎn)。粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、分散的生活生產(chǎn)模式形成了巨大的污染存量，水資源產(chǎn)權(quán)虛置、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制匱乏嚴(yán)重制約著市場(chǎng)機(jī)制的作用，水環(huán)境治理面臨著內(nèi)生激勵(lì)不足、外在缺乏法制支撐的現(xiàn)實(shí)難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實(shí)效，應(yīng)注重標(biāo)本兼治，綜合運(yùn)用依法治水、市場(chǎng)治水和科技治水，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。其中十八屆三中全會(huì)提出了環(huán)境治理新方案——第三方治理，這是我國(guó)環(huán)境治理問題上的一個(gè)新的突破點(diǎn)，也是一種市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。

第三方治理概述

第三方治理提出與內(nèi)涵。近年來，第三方在我國(guó)各級(jí)政府環(huán)境治理實(shí)踐中已經(jīng)廣泛應(yīng)用，而發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于第三方治理已經(jīng)開展實(shí)施多年并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。Milgrom(1990)等通過對(duì)地中海商法成功運(yùn)作的案例描述，揭示了第三方治理并不總是要求國(guó)家權(quán)力機(jī)制的使用，來自不同國(guó)家商人間的協(xié)議通過商法同樣可以得到保護(hù)。在政府和市場(chǎng)失靈的情況下，替代性治理組織就會(huì)介入，行業(yè)協(xié)會(huì)就恰好提供了一種介于正式的、國(guó)家支持的秩序和自發(fā)秩序之間的合約自增強(qiáng)機(jī)制。Elinor·Ostmm(2000)在大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)上指出，人類社會(huì)中大量的公共池塘資源問題事實(shí)上不是依賴國(guó)家也不是通過市場(chǎng)解決的，人類社會(huì)中的自我組織和自治，實(shí)際上是更為有效的管理公共事務(wù)的制度安排。2013年我國(guó)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“推行環(huán)境污染第三方治理”。這是我國(guó)環(huán)境污染防治工作中前所未有的理念與制度創(chuàng)新。李金珊、沈楠(2014)將浙江污水處理主體分為主要三類，并認(rèn)為政府主辦的污水處理廠與監(jiān)管部門是利益共同方，企業(yè)自辦的污水處理廠與企業(yè)是利益共同方，兩者都很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。必須按照要求，分期分批將政府主辦的污水廠和企業(yè)自辦的污水處理廠移交第三方管理和營(yíng)運(yùn)。

第三方參與政府治理，一般表現(xiàn)為把市場(chǎng)原則注入政府實(shí)踐，將政府服務(wù)內(nèi)容細(xì)化外包，交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)來加以處理。這里在總結(jié)前人研究基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境污染第三方治理定義為，即由專業(yè)環(huán)保公司負(fù)責(zé)排污企業(yè)所有環(huán)保相關(guān)事務(wù)，并由政府對(duì)企業(yè)和環(huán)保公司的監(jiān)管的監(jiān)管的治理模式。劉新葉（2015）認(rèn)為“環(huán)境污染第三方治理”的核心是進(jìn)行專業(yè)化分工，將污染治理從“誰污染、誰治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l污染、誰付費(fèi)、第三方治理”。

第三方治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，環(huán)境具有公共物品和“市場(chǎng)失靈”等特性，決定了環(huán)境保護(hù)必須依靠政府來管理和控制。但是，由于在環(huán)境污染問題中存在博弈論和囚徒困境這樣的難題，“囚犯困境”反映的問題：個(gè)人理性與集體理性在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下是相悖的。由于政府的治理明顯存在劣勢(shì)，高昂的執(zhí)法成本也往往使政府治理失靈，政府在扮演第三方角色時(shí)往往會(huì)因“缺位”或“越位”而難以有效地介入。因此，人們傾向于在環(huán)境管理中更多的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，第三方治理模式應(yīng)運(yùn)而生。人們希望以建立市場(chǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制來改善環(huán)境治理現(xiàn)狀，提高治理效率，而第三方治理模式正是通過市場(chǎng)之手來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理，因而得到廣泛認(rèn)同和深入推廣。

“五水共治”可引入第三方治理

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府在“五水共治”治理過程中遭遇到越來越多困境與挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的治理模式，在處理關(guān)乎自身利益問題上，往往效率低下。第三方運(yùn)營(yíng)治理的模式，不僅可以將企業(yè)從不熟悉的環(huán)境保護(hù)、污染治理難題中解脫出來，也可以降低政府的執(zhí)法成本。這里從分別宏觀、微觀角度分析第三方治理模式在“五水共治”中的可行性。

有關(guān)第三方治理的政策文件。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。我國(guó)找到了環(huán)境治理的突破點(diǎn)——推行第三方治理。今年國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，根據(jù)意見，各地將推行排污者付費(fèi)委托第三方企業(yè)治污的“環(huán)境污染第三方治理”模式。并指出到2020年，公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理將取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成；第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現(xiàn)一批技術(shù)能力強(qiáng)、綜合信用好、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境服務(wù)公司。

有關(guān)第三方治理的法律制度。環(huán)境法律的基本原則和制度也為環(huán)境污染第三方治理提供了法源依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！钡诹鶙l第三款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”其中“損害擔(dān)責(zé)”則提供了一種開放式的責(zé)任承擔(dān)方式——污染者、環(huán)境損害者既可以自己去承擔(dān)環(huán)境治理的責(zé)任，也可以市場(chǎng)付費(fèi)替代履行環(huán)境治理責(zé)任。這為環(huán)境污染第三方治理提供了制度依據(jù)和開放的制度空間。

第三方治理的迫切性和可行性。長(zhǎng)期粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、分散的生活生產(chǎn)模式造成了嚴(yán)重的水資源污染問題，浙江水環(huán)境的質(zhì)量低于全國(guó)平均水平?？梢姯h(huán)境治理模式市場(chǎng)化的迫切性。其中浙江省地表水水質(zhì)質(zhì)量如圖1所示。

同時(shí)，浙江近年廢水排放總量也在不斷增加增加，2013年達(dá)到41.91億噸，比2010年增加2.5億噸，比2009年增加5.41億噸。但是隨著浙江“五水共治”政策的實(shí)施與推進(jìn)，原先“低、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)布局導(dǎo)致的污染源分散問題得到改觀。由于產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設(shè)加速推進(jìn)，為第三方治理的引進(jìn)實(shí)施提供了可能性。第三方治理的有效運(yùn)行，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府在“五水共治”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的不足，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制作用的發(fā)揮。

“五水共治”第三方治理實(shí)踐與探索

圖1 2013年浙江省地表水水質(zhì)質(zhì)量

表1 第三方治理實(shí)踐與探索的具體案例

國(guó)內(nèi)第三方治理實(shí)踐與探索。近年來，在治理環(huán)境污染方面，各省市在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過不斷改革環(huán)保管理體制，出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，來探索市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化治理的新路徑。其中在工業(yè)污染源治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，推行環(huán)境污染第三方治理的案例如下表1。

浙江水污染治理實(shí)踐與探索。第三方治理作為一種市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，能夠在“五水共治”有效補(bǔ)充長(zhǎng)期存在的單一政府治理模式的不足。因?yàn)榈谌街卫砟Ｊ郊确险憬　拔逅仓巍钡沫h(huán)境保護(hù)治理方向和環(huán)境污染現(xiàn)狀，又有助于環(huán)境治理專業(yè)化的形成和提高，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)走向中高端的道路上發(fā)揮重大推動(dòng)作用。舟山市通過“BOT”模式，積極探索實(shí)施第三方治理，有效推進(jìn)了環(huán)境污染治理的市場(chǎng)化，取得了較好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

第三方治理模式的困境。據(jù)目前來說，浙江省要在“五水共治”中推行第三方治理也存在很多的不足，宏觀的配套法治建立不完善、市場(chǎng)有效機(jī)制缺乏、微觀企業(yè)和個(gè)體的思想觀念的轉(zhuǎn)變等等困境。實(shí)踐表明：一些地方和企業(yè)發(fā)展第三方治理過程遇到過很多問題。這些問題往往是政策缺失造成的，而不是第三方治理模式的先天缺陷。主要表現(xiàn)如：法律責(zé)任界定不清，市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制尚未建立，政府監(jiān)管和環(huán)保企業(yè)面臨挑戰(zhàn)，環(huán)保企業(yè)自身能力不足等等。

建議和展望

市場(chǎng)失靈往往需要借助政府力量，同時(shí)政府治理失靈也需借助第三方力量。第三方作為獨(dú)立的一個(gè)社會(huì)治理主體也是制衡政府和市場(chǎng)的不可或缺的力量。盡管這方面實(shí)踐在其他省份已小有所成，但浙江省“五水共治”中相關(guān)的引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和原創(chuàng)成果很匱乏。結(jié)合已有經(jīng)驗(yàn)和浙江省自身特點(diǎn)，筆者提出幾點(diǎn)建議。

政府加快相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)。首先，要明確污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責(zé)任。污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)都是環(huán)境責(zé)任主體，法律應(yīng)根據(jù)雙方合作方式以及具體的行為來界定。其次，建立政府違約風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制?？紤]到第三方企業(yè)在與政府合作中不利的位置，不僅要設(shè)立環(huán)境污染第三方治理風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，還應(yīng)建立對(duì)違約的政府主要負(fù)責(zé)人相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。最后，對(duì)不按要求進(jìn)行污染治理的企業(yè)，強(qiáng)制推行第三方治理模式。

市場(chǎng)方面應(yīng)該準(zhǔn)入與退出機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)“五水共治”的市場(chǎng)化，就要使市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此，建立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制至關(guān)重要。市場(chǎng)上不宜對(duì)第三方治污企業(yè)設(shè)立強(qiáng)制性的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但可以對(duì)第三方治污企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)信譽(yù)好、技術(shù)過硬的環(huán)保企業(yè)頒發(fā)證明。信譽(yù)等級(jí)可以作為政府采購和企業(yè)買環(huán)境服務(wù)的重要參考。在市場(chǎng)退出方面，按照服務(wù)質(zhì)量好壞進(jìn)行信譽(yù)評(píng)級(jí)；對(duì)信譽(yù)級(jí)別非常低甚至有違法行為的第三方企業(yè)，應(yīng)列入黑名單，禁止進(jìn)入第三方治理市場(chǎng)。此外，為了規(guī)范環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的運(yùn)行，針對(duì)環(huán)境污染第三方治理的招投標(biāo)、合同簽訂、責(zé)任界定等方面，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性文件。

建立保障第三方治理可持續(xù)性市場(chǎng)機(jī)制。為了保障第三方治理發(fā)展的可持續(xù)性，需要有持續(xù)不斷的動(dòng)力機(jī)制。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，金融創(chuàng)新是環(huán)境污染第三方治理的重要?jiǎng)恿?。通過建立綠色信貸、環(huán)保銀行、基金、責(zé)任保險(xiǎn)制度，來培育環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)第三方治理模式的可持續(xù)發(fā)展。例如，對(duì)環(huán)境守法企業(yè)在銀行貸款、上市融資等方面給予優(yōu)先支持。

鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和培育專業(yè)化的環(huán)保企業(yè)。從金融政策、服務(wù)政策、法律保障等方面加大對(duì)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度，在科技創(chuàng)新方面制定各種激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)政策。扶持、培育能夠集提供咨詢、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等服務(wù)于一身的環(huán)保企業(yè)集團(tuán)，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)上市融資，壯大環(huán)保市場(chǎng)，為第三方治理奠定基礎(chǔ)。

在“五水共治”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，第三方治理在公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域在產(chǎn)業(yè)集聚化背景下取得顯著進(jìn)展，浙江省的污染治理效率和專業(yè)化水平顯著提高，各項(xiàng)水資源質(zhì)量指標(biāo)在全國(guó)名列前茅。不斷完善環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制，積極進(jìn)行金融創(chuàng)新，建立綠色信貸、環(huán)保銀行、基金、責(zé)任保險(xiǎn)制度，從而吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)；要形成高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系。第三方治理的觀念深入人心，并積極培育相應(yīng)產(chǎn)業(yè)文化，達(dá)到第三方治理業(yè)態(tài)成熟和模式豐富多樣的目標(biāo)，在快速發(fā)展的環(huán)保第三方治理行業(yè)涌現(xiàn)一批技術(shù)能力強(qiáng)、綜合信用好、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境服務(wù)公司。

作者單位：中共浙江省委黨校